‫יח' ‪ -1‬המינהל הציבורי ‪ -‬הוא הזרוע המבצעת של הממשלה‪,‬חברה ממשלתית נחשב כל חברה שיש לה אחזקה או זכות‬

‫הצבעה מ‪ 50% -‬ומעלה‪ .‬המישור הנורמטי‪ -‬איך צריכים הדברים להיות ‪ ,‬להראות יותר‪ /‬פחות ריכוז של סמכויות‪.‬המישור‬
‫התיאורי‪ -‬לתאר את המציאות כפי שהוא‪.1 ..‬אלו ארגונים כלולים ‪ :‬משרדי ממשלה‪ ,‬רשויות מקומיות‪ ,‬חברות ממשלתיות‪,‬‬
‫חברות סטטוטריות‪ .2.‬האם למינהל הציבורי השפעה על חיי החברה ועל המשק? המשק= המשק הכלכלי‪ .‬האם מותר‬
‫לייבא‪ ,‬מהו שכר מינימום‪ ,‬כמה עובדים זרים יהיו ועוד‪ .3.‬האם לנו השפעה על המינהל הציבורי?‪.‬‬
‫גודלו של הסקטור הציבורי ‪ 1990‬שיעור ההוצאה הציבורית מכלל התל"ג ‪ -‬ציבורי ‪ , 57%‬לא ציבורי ‪ .43%‬שיעור עובדי‬
‫המגזר הציבורי מסך העובדים במשק – ציבורי ‪ , 29.6%‬לא ציבורי ‪70.4%‬‬
‫הגדרות‪ .1 :‬מינהל ציבורי משמעו ארגון וניהול של בני אדם ושל חומרים להשגת מטרות הממשל‪ -‬תחום ההתערבות של‬
‫הממשל בחיי האזרחים ובמשק נקבע על ידי הממשל עצמו כשהוא מחליט עד כמה להתקרב ולהשפיע ‪ .2 .‬מינהל ציבורי הוא‬
‫האמנות והמדע של הניהול‪ ,‬כפי שהם מיושמים בענייני המדינה‪ -‬הקרבה של ניהול בכלל לניהול ציבורי לפי וולדו‪.‬‬
‫מאפיינים כלליים‪.1 :‬המינהל הציבורי הוא הזרוע הביצועית של הממשל –תפקידו לתרגם את המדיניות הכוללנית לשפת‬
‫המעשה‪.2.‬המינהל הציבורי משקף את דמותו האמיתית של הממשל‪.3.‬למינהל הציבורי רצון משל עצמו‪* .‬נראה הרבה‬
‫פעמים מדיניות סוחרת בין המשרדים למשל משרד איכות הסביבה מול משרד התשתיות‪.‬‬
‫תורת המינהל והתפתחותה מושגים חשובים‪.1 :‬תשומות‪ -‬כל הדברים שמכניסים לתוך הארגון כגון‪ :‬משאבים‪ ,‬כסף ‪,‬‬
‫זמן‪ ,‬טכנולוגיה‪ ,‬כ"א‪ .‬באמצעות התשומות מבצעים פעילות פיזית או שירותים לדוגמא‪ :‬פקיד שנותן שירות ללקוח‪.‬‬
‫‪.2‬תפוקות‪ -‬התוצר של הפעולות שאנו עושים‪ .‬לדוגמא ‪:‬אם אני מייצר תוצר זה לא אומר שהגעתי לתפוקה ‪ .‬אם יצרתי ‪1000‬‬
‫שולחנות בזמן שהייתה לי הזמנה לכיסאות‪.3 .‬תוצאה‪ -‬זה ההשלכה של התפוקות‪.4 .‬אפקטיביות‪ -‬זה הקשר בין התוצאה‬
‫לתפוקה ‪ ,‬אני יכול להיות אפקטיבי אבל לא יעיל‪ .‬לדוגמא‪ :‬קרל לואיס ובן ג'ונסון הם האצנים הטובים בעולם‪ ,‬שניהם רצים‬
‫מאוד מהר מי שיגיע ראשון לקו הסיום הוא יהיה היעל יותר‪ .‬היעילות היא אם הגעתי למטרה ואם לא הגעתי למטרה אני לא‬
‫אפקטיבי‪ .‬החוכמה היא ליצור גם אפקטיביות וגם יעילות ‪.5 .‬יעילות‪ -‬השגת תפוקה נתונה במינימום משאבים‪ .‬לדוגמא‪ :‬כמה‬
‫עולה לי לייצר כסא אם ביום הראשון ייצרתי ב‪ ₪ 50 -‬וביום השני ייצרתי ב‪ ₪ 19 -‬ז"א שביום השני הייתי יעל יותר‪ .‬יעילות‬
‫כלכלית= השגת מקסימום התפוקה ברמת משאבים נתונה לדוגמא‪ :‬יש לי ‪ ₪ 100‬ואני רוצה לייצר כסאות כמה שאני אייצר‬
‫יותר אני אפקטיבי יותר‪ .‬אפקטיביות ואמינות מתנגשים לרוב עם יעילות‪ .6 .‬אמינות‪ -‬מילה נרדפת לאיכות‪ .‬הכוונה היא‬
‫שהמערכת תתאים למאפיינים ולצרכים שלה ‪ .‬כדי להיות במקסימום יעילות אני חייב לנצל את המשאבים שלי ב‪100%-‬‬
‫‪.‬צריך לאזן בין האמינות והיעילות‪ -‬מערכות על כשל ‪ /‬מערכות על פסק‪.‬‬
‫הניהול המדעי‪ -‬מהם ערכי הניהול המדעי? מה מחייב הניהול השיטתי ? המייסד‪ -‬טיילור‪ ,‬תקופה‪ :‬סוף המאה ה‪19-‬‬
‫תחילת המאה ה‪, 20-‬הנחות יסוד‪" :‬האדם אצל מטבעו" ‪,‬העובד הוא גורם קבוע במשוואת היסוד‪ ,‬מתעניין רק בערכים‬
‫כלכליים‪ ,‬יש לדרבנו ולבקרו על מנת לגרום לו לעבוד‪ .‬פועל לפי אינטרס כלכלי –נתינת תמריצים כלכליים לעמידה או אי‬
‫עמידה בנורמות‪ ,‬יש דרך אחת נכונה לניהול מפעל ויש לאתר אותה‪ ,‬כל משימה מפרקים לכמה משימות וע"י תצפיות‬
‫ומדידות רואים מה טוב לכל מדידה מפרקים הכל לגורמים ותתי גורמים‪ .‬הוא ניסה למצוא את החוקים לניהול‪ .‬מטרות‪:‬‬
‫הצבעה על ההפסד הנגרם למפעל מחוסר יעילות ‪.‬ניהול שיטתי‪ -‬ניתן לתקן את חוסר היעילות ‪ ,‬ההוכחה כי ניהול טוב הוא‬
‫מדע מדויק‪ .‬ההתייחסות לעובד היא כאל גורם קבוע במשוואת הניהול‪ ,‬האדם הוא חלק במכונה ללא זכויות ורגשות‪ .‬כדי‬
‫להיות יעילים כל אדם עושה משהו אחר בפס הייצור‪.‬‬
‫גישת יחסי האנוש המייסד – קבוצת מאיו‪ ,‬תקופה‪ :‬התפחתה בשנות ה‪ 30-40-‬של המאה העשרים‪ ,‬התפתחה בטעות‬
‫מתוך גישת הניהול המדע‪ .‬בסוף שנות העשרים נערכו מחקרי הות'רון והם ניסו למצוא שיטן יעילות יותר לניהול )לדוגמא ע"י‬
‫שינויים באור בחדר במהלך יום עבודה( לא משנה איזו מניפולציה הם עשו התפוקה עלה‪ .‬הנחת הייסוד‪ :‬העובדים הם כן‬
‫בעלי רגשות ורצונות ואפשר לעודדם גם בדרכים לא כלכליות מסקנה‪ :‬כל שינוי שיערך במפעל יגדיל את התפוקה‬
‫אסכולת יחסי האנוש‪:‬מקגרגור היטיב להציג את הניגוד בין אסכולה זו לבין ההנחות של הניהול המדעי‪ .‬המחלוקת‬
‫הבסיסית נסבה על ההנחות שיש לנו בדבר טבעו של היצור האנושי‪ .‬לפי תיאוריה אחת שכונתה תיאוריה ‪ X‬תהליך הניהול‬
‫כרוך בהכוונת העובדים‪ ,‬הנעתם‪ ,‬בשליטה במעשיהם ובשינוי התנהגותם כדי להתאימה ליעדי הארגון‪ .‬בלי התערבות פעילה‬
‫זו של ההנהלה יהיו העובדים אדישים ואף עוינים לצורכי הארגון‪ .‬תיאוריה זו יסודה בסדרת הנחות על טבע האדם‪/‬הוא עצל‬
‫מטבעו ועובד מעט ככל האפשר‪/‬הוא חסר שאיפות‪/‬שונא אחריות ומעדיף להיות מונהג ומובל מלהנהיג ולהוביל‪/‬הוא מרוכז‬
‫בצרכיו וברצונותיו שלו ואדיש ליעדי הארגון‪ .‬תיאורית ‪: Y‬גורסת כי האדם אינו אדיש מטבעו‪/‬אלא נעשה כך בגלל הארגון‪/‬בכל‬
‫עובד נמצא את היכולת לשאת באחריות ואת הנכונות לכוון התנהגות להשגת יעדים ארגוניים‪ .‬על ההנהלה ליצור את‬
‫התנאים לפיתוח מאפיינים אלה‪/‬המשימה החשובה ביותר של ההנהלה היא ליצור תנאים ארגוניים ושיטות עבודה שיאפשרו‬
‫לעובדים להגשים את מטרותיהם שלהם באמצעות הכוונת מאמציהם להגשמת יעדי הארגון‪. .‬שני פנים לאסכולת יחסי‬
‫האנוש‪::‬פן מוסרי‪ -‬לא מוסרי להתייחס לעובד תוך התעלמות מצרכיו ורגשותיו הוא לא מכונה צריך להתייחס אליו מבחינה‬
‫מוסרית כאל בן‪-‬אדם‪ .‬פן תכליתי‪ -‬מעשי‪ ,‬כמנהל מפעל כדאי לך להתחשב באדם וברצונותיו כי ככה תגביר את תרומתו‬
‫למפעל‪ .‬המשימה העיקרית של הארגון‪ :‬לשלב בין המשימות וצרכי הארגון והעובד בסיס מדעי‪ :‬למשתנים פסיכולוגיים‬
‫וחברתיים נודעת השפעה רבה יותר על הפריון מאשר לתנאים פיזיולוגיים ומשכורות‪).‬מגישת יחסי האנוש התפתחה גישת‬
‫הניהול(‬
‫תרומותיו של צ'סטר ברנרד ‪ .1‬תפיסת הארגון כמערכת חברתית "ארגון" = אוסף שלפרטים וקב' עבודה שנמצאים כל הזמן‬
‫במו"מ ושיתוף פעולה‪ .‬הארגונים פועלים מכוח שיווי המשקל ‪ ,‬תמריצים מהמפעל ותרומה מהעובד‪ .‬הדגיש את חשיבות‬
‫התמריצים החומריים‪ .‬תבע את המושג "ארגון לא פורמלי"= לצד המבנה הארגוני הפורמלי יש מבנה ארגוני לא פורמלי‬
‫בפועל הסמנכ"ל עושה את התפקיד של המנכ"ל‪ ,‬הפקידות עושות את העבודה של המנהלים‪ .2 .‬הבהרת מושג הסמכות‪" -‬‬
‫סמכות" = הזכות לתת הוראות ולתבוע ציות לאותן הוראות ‪ .‬ברנרד אומר שלשאלה אם יש לפקודה מסוימת סמכות תלויה‬
‫בנכונות של מבצע הפקודה לציית לה‪ .‬הוא נותן ‪ 4‬תנאים מצטברים ללגיטימיות של פקודה‪:‬א‪.‬הפקודה צריכה להיות מובנת‬
‫ב‪.‬על הפקודה לעלות בקנה אחד עם מטרות הארגון ג‪.‬אסור לפקודה להיות מנוגדת לאינטרסים האישיים של העובד‬
‫ד‪.‬הפקודה ניתנת לביצוע‬
‫סולם הצרכים של מאסלו‪ -‬מאסלו היה פסיכולוג שטען שכדי שאדם יגיע להגשה עצמית הוא צריך לעבור ארבעה צרכים‬
‫מצטברים מבסיס הפירמידה ועד לראשה‪.1 :‬צרכים בסיסיים של מזון ‪ ,‬ביגוד ‪ ,‬שתייה ומגורים‪ -‬פיזיולוגיים‪.2 .‬צרכים של‬
‫ביטחון ‪ ,‬קביעות‪ ,‬תנאים סוציאליים – חברתיים ‪.3‬שייכות – האדם פועל להשתייך לחברה ולזכות בחיבה והאהדה ‪-‬‬
‫חברתיים ‪.4‬הערכה‪ -‬הצורך בהערכה ‪ ,‬כבוד ‪,‬חשיבות ‪ -‬הגשמה עצמית ‪.5‬מימוש עצמי‪ -‬שאיפה למצות את הפוטנציאל‬
‫הטמון באדם ‪ -‬הגשמה עצמית‪ .‬ניתן לראות זאת בנתינת תמריצים לעובד קודם כל נותנים לו תמריץ חומרי לאחר שהוא‬
‫ממצא אותו נותנים לו את רגשי השייכות וכך הלאה‪.‬‬
‫האסכולה הקלאסית ועקרונות הניהול תקופה‪ :‬סוף המאה ה‪ 19-‬עד לשנות ה‪ 40-‬של המאה העשרים‪ ,‬חוקרים‪ :‬פיול‪,‬‬
‫ארליק‪ ,‬פולט ועוד‪,‬הנחת יסוד‪ :‬היעילות הכלכלית היא המטרה העליונה של כל ארגון‪,‬מטרה‪ :‬ניסוח עקרונות ניהול‬
‫אוניברסליים )ז"א תקפים בכל מקום ‪,‬זמן ומצב(‪ ,‬מיקוד‪ :‬מבנה ארגוני‪ ,‬חלוקה עבודה ותאום דוגמאות לכללים אוניברסלים‪:‬‬
‫א‪.‬אחדות הפיקוד‪ -‬אדם לא יכול לשרת שני מנהלים ב‪.‬מוטת השליטה‪ -‬היכולת של המנהל לפקח על עובדים היא מוגבלת )כ‪-‬‬
‫‪ 5,6‬עובדים כפיפים( ג‪.‬צמצום מרבי של מדרגי ההיררכיה‪.‬‬
‫מאמר עקרונות ניהול כפתגמים – הביקורת של סיימון )‪ (1957‬סיימון מותח ביקורת על גישת עקרונות הניהול ולמעשה‬
‫מחסל אותה‪ .‬הוא טוען שהעקרונות הם פתגמים ולא מדע‪ .‬לדוגמא‪ :‬עקרון אחדות הפיקוד‪ -‬עובדים מקבלים הנחיות לא רק‬
‫מהממונים עליהם אלא גם ממומחים‪ .‬עקרון מוטת השליטה‪ -‬סותר את עקרון צמצום מדרגי ההיררכיה מצד אחד רוצים מטת‬
‫שליטה טובה ומצד שני רוצים לצמצם את המדרגים בארגונים גדולים כך שיוצרו אלפי מדרגי היררכיה‪ .‬כמו כן עקרון מוטת‬
‫השליטה אינו עולה בקנה אחד עם יכולתם של מנהלים לפקח על עשרות ואף מאות עובדים בתחומי תעשיה שונים‪ .‬מה שכן‬
‫זה שהמנהל צריך לקחת את העקרונות וכן לנסות להפעילם בדברים מסוימים כגון ארגון המפעל ‪.‬‬
‫השוואה בין הסקטור הציבורי לסקטור הפרטי הדומה‪.1:‬בשני הסקטורים אנו עוסקים בארגון )ציבורי או עסקי( ‪.2‬בעיות‬
‫ומטרות דומות‪ -‬מאמץ מתואם להשגת מטרה משותפת ‪.3‬מערכת מושגית משותפת‪ -‬חלוקת עבודה‪ ,‬סמכות‪ ,‬שליטה‪ ,‬ציות‬
‫‪,‬יעילות‪.4 .‬בסיס תיאורטי ומחקרי משותף השונה‪ .(1 :‬רווח מול רווחה‪ -‬פרטי‪ :‬פועל למטרת רווח אך יכול לעשות גם דברים‬
‫לאינטרס ציבורי )מניעת שימוש בגז פיאון שהורס את האוזון(‪ ,‬ציבורי‪ :‬ברוב המקרים פועל למטרת רווחת הציבור אך‬
‫לפעמים יש לו אינטרס פרטי )חברת החשמל‪ ,‬נמל אשדוד( ‪ .(2‬תוצאות מעורבות‪ -‬פרטי‪ :‬עובד ומשרת קבוצות ספציפיות‪.‬‬
‫ציבורי‪ :‬משרת צרכים ורצונות של כולם ‪ ,‬כשעושים טוב לאחד פוגעים באחר‪ .(3 .‬הערכת תוצאות‪-‬פרטי‪ :‬קל יותר להעריך‬
‫תוצאות הכל נמדד בערכים מדידים ) כסף מס' מכירות‪ ,‬מלאי( ציבורי‪ :‬ניתן למדידה בערכים מדידים רק בחלק מהמקרים‬
‫ובחלק האחר יש קושי‪ .(4 .‬שוק תחרותי‪ -‬פרטי‪ :‬פירמה שריווחה לא גדול תהיה שווה בסוף השנה לאפס ובטווח הרחוק‬
‫תהפוך לכשל שוק ציבורי‪ -‬יכול לשרוד‪ .‬יש כאן הבדל משמעותי בגלל שפירמה שרוצה לשרוד לא יכולה להתעלם מהצרכים‬
‫והרצונות של הלקוחות ולא יכולה למגור בכל מחיר וכמות שהיא רוצה והציבורי הוא מונופוליסטי‪ .(5 .‬טובין ללא שוק‪ " -‬כשל‬
‫שוק "‪ -‬השוק התחרותי החופשי לא פועל בתנאים אופטימלים בשוק‪ ,‬כשל שוק שמבדיל בין הסקטור הפרטי לציבורי נקרא‬
‫מוצרים ציבוריים או טובין ללא שוק‪ .‬קיימים ‪ 3‬סוגים של כשלי שוק‪:‬א‪.‬מוצר ציבורי‪ -‬לא ניתן למנוע את הגישה אליו למי שלא‬
‫שילם בעבורו ב‪.‬מוצר פרטי‪ -‬ניתן למנוע את הגישה אליו למי שלא שילם בעבורו‪ ,‬זוהי צריכה אישית ולא מייצרים טובין ללא‬
‫שוק ולא מספקים טובין ממאגר משותף ג‪.‬מוצאי אגרה‪ .(6 .‬תוצאות לא בכל מחיר‪ -‬פרטי‪ :‬לכאורה פועל ללא עקבות וללא‬
‫בעיות ויעשה הכל למען מטרתו‪ .‬ציבורי‪ :‬פועל תחת חקיקה ‪ ,‬תקשי"ר ‪,‬תקינה‪.‬‬
‫מנהלים בסקטור הציבורי מול מנהלים בסקטור הפרטי‪ :‬הדומה ‪/‬תפקידי המנהל‪ /‬קביעת אסטרטגיות לארגון ‪ /‬ניהול‬
‫רכיבים פנימיים ‪/‬הכוונת העובדים ושליטה על תפקוד ‪/‬ניהול קהלים חיצוניים‪ .‬השונה‪ :‬אופק התכנון ‪ /‬משך השירות ‪/‬מדידת‬
‫הדגשים ‪/‬ניהול כ"א‪ /‬חשיפה ‪/‬הגינות ויעילות ‪/‬שכנוע והכוונה ‪ /‬השורה התחתונה‬
‫תחום ההתערבות הלגיטימי של הממשל בחיי החברה והמשק הממשל יכול להחליט להתערב או לא להתערב בכל תחום‬
‫שהוא רוצה ‪ .‬קיימות ‪ 4‬מערכות שיקולים אם להתערב או לא ‪ :‬שיקולים כלכלייםעפ"י המערכת הזאת הממשל יכול להתערב‬
‫במשק על מנת להשיג יעדים מקו כלכליים כמו צמיחה‪ ,‬תעסוקה ‪ ,‬מלחמה באבטלה ועל מנת להשיגם צריך להתערב במשק‬
‫או בחיי החברה‪".‬פתרון כשלי שוק" – קיימים שני סוגים שונים‪:‬א‪ .‬מוצרים ציבוריים‪ -‬יש מוצרים שצריכים כמו בטחון ‪ ,‬תאורת‬
‫רחוב שהסקטור הפרטי לא יספק אותם ולכן הוא נכשל‪.‬ב‪ .‬מונופול טבעי‪ -‬אם הממשל לא יתערב המונופול יספק פחות‬
‫מוצרים במחיר גבוה יותר‪.‬יש ‪ 2‬תנאים מצטברים שצריכים להתקיים כדי שיהיה לממשל לגיטימציה להתערב‪.1 :‬שיתקיים‬
‫כשל שוק‪ .2,‬שיהיה אפשר לפתור אותו שיקולים ניהוליים‪-‬עוסקים בכל הדברים שקשורים לטיב השרות‪ ,‬איכות מוצר‪ ,‬יעילות‬
‫יצור‪ ,‬פיתוח‪.‬מי עדיף שיספק את המוצר הסקטור הפרטי או הציבורי ? מי ייתן איכות וזמינות טובים יותר ? שיקולים פרגמטים‬
‫‪-‬מעשיים‪ ,‬צו השעה מה כדאי לעשות מבחינה מעשית‪ .‬שיקולים לאומיים‪-‬ביטחון המדינה‪ ,‬אינטרס ציבורי אחר שרלוונטי‬
‫לאותה סוגייה‪ .‬שיקולים אידיאולוגיים‪-‬קיימות ‪ 3‬גישות‪ .1:‬ליברליזם קלאסי‪ -‬מדגיש ערכים של אחריות אישית ‪ ,‬חופש הפרט‬
‫כאשר הערך העליון הוא החרות‪ .‬הגישה הנ"ל מצמצמת ואומרת שרק בני מקרים ניתן לפגוע בחרות‪ :‬שמירה על הסדר‬
‫הציבורי ובטחון לאומי‪ .2.‬סוציאליזם‪ -‬מדגיש את ערך השוויון‪ .‬על מנת להשיג את השוויון מותר לפגוע בחרות‪ ,‬בחופש‬
‫הפרט‪ .‬האחריות היא קולקטיבית‪ ,‬הפרט נמצא תחת השגחת החברה שדואגת לו‪ .3 .‬מדינת רווחה‪ -‬בין שתי הגישות‬
‫והתפתחה מגישת הליברליזם הקלאסי‪ .‬כדי שאנשים יוכלו לממש את עצמם הם צריכים להיות חופשיים דבר שבשבילו‬
‫צריכים זמן פנוי‪ .‬על מנת ליצור זמן פנוי צריך ליצור לו רשת ביטחון‪ .‬הגישה מדגישה ערכים של ‪ :‬א‪ .‬שוויון מצד אחד וחרות‬
‫מצד שני ‪ .‬ב‪.‬האחריות האישית משתלבת עם הקולקטיבית‪ ,‬האישית מתחילה בכל אחד לעצמו עד לאיזושהי רשת ביטחון‪,‬‬
‫החברה לא תיתן לפרט להתדרדר מתחת לנק' שהיא קבעה אך מעל רשת הביטחון כל אחד לעצמו‪.‬‬
‫אתיקה במינהל הציבורי ‪ -‬מהי אתיקה ? אתיקה עוסקת במעשה הראוי שחובה לעשותו‪ .‬מילון אבן‪-‬שושן ‪ :‬מוסר‪ ,‬תורת‬
‫המידות ‪ ,‬התורה המתארת את הטוב שיבחר לו האדם ואת הרע שעליו להתרחק ממנו ‪.‬קאמפל ‪ :1975‬מוסר היא מילה‬
‫המציינת תופעות המוגדרות באופן נורמטיבי על ידי האתיקה‪ .‬כשר ‪ :1989‬מטרת האתיקה היא לעזור לפרט לפתור דילמות‬
‫מוסריות ובכך לשפר את התנהגותו בחברה‪.‬‬
‫שתי גישות עיקריות‪ .1:‬אתיקה של כללים‪ -‬מנסה לנסח כללים עקרוניים לפתרון דילמות מוסריות אך הבעיה היא שלא ניתן‬
‫לנסח כללים לכל מקרה ומקרה ‪ .‬קיימות קטגוריות משנה‪ :‬א‪.‬דגש על תוצאות‪ -‬יש לבחון מהו המעשה שראוי לעשותו לפי‬
‫התוצאות של אותו מעשה ‪ .‬אחת התורות המוסריות הבולטות היא התועלתנות לפיה יש לעשות את המעשה שיניב את מרב‬
‫התועלת לחברה‪.‬ב‪.‬דגש על ביצוע חובות‪ -‬יש לבחון מהו המעשה הראוי לפי החובות המוסריות שעל הפרט למלא מבלי לתת‬
‫משקל לתוצאות המעשה‪ .‬בין התורות הבולטות היא של קאנט‪..‬ג‪ .‬דגש על המטרות‪ -‬יש פילוסופים שאומרים שיש בעיה‬
‫לשים דגש על התוצאות ‪ ,‬מכיוון שיש חוסר ביכולת לנבא בוודאות את השלכות המעשה‪ .‬ד‪.‬דגש על גזירת הכללים מחוזה‬
‫חברתי‪ -‬התיאוריה הבולטת היא תיאורית הצדק של רולס‪..‬ה‪.‬זכויות כבסיס אתי‪ . 2 .‬אתיקה של מידות טובות‪-‬מנסה להבהיר‬
‫לפרט מהי התנהגות רצויה בלא כללים‪ ,‬אלא בהשענות על ערכים רצויים‪ .‬חסרונה של הגישה הזו מתבטא בקושי ליישמה‪,‬‬
‫כיוון שהיא מתבססת על תכונות אישיות ועל הפנמת ערכים‪.‬‬
‫אתיקה וחוק‪ -‬לעיתים האתיקה אינה מספיקה כדי להוביל את הפרטים להתנהגות רצויה ודרוש חוק‪ .‬זמיר ‪": 1987‬‬
‫האתיקה היא הבסיס של החוק‪ .‬לא זאת בלבד שהחוק איננו מסוגל להסדיר את כל אורחות החיים‪ ,‬והוא משאיר תחום רחב‬
‫מאוד להסדר על ידי האתיקה‪ ,‬אלא שהחוק עצמו‪ ,‬בתחום שהוא חל‪ ,‬אף הוא אין לו קיום ללא האתיקה" ברק ‪ : 1980‬מסביר‬
‫כי הדינמיקה הסוציאלית של התפתחות חוק ראשיתה בהתנהגות המוגדרת כ "פגם אסתטי" הנתון לשיקול דעתו של הפרט‪.‬‬
‫כאשר חוסנה המוסרי של החברה מתחזק לאור התופעות השליליות‪ ,‬מתקינה החברה כללי אתיקה‪ .‬לבסוף ‪,‬באם התופעה‬
‫הכתה שורשים והניבה תוצאות שליליות‪ ,‬יעגון האיסור בחוק פלילי ורנר ‪" :1991‬מתן מעמד משפטי לכללי אתיקה )בחוק‪,‬‬
‫בתקנות או בחוזה( אינו מוציא אותם מתחום האתיקה‪ ,‬אלא יוצר כללים בעלי אופי מיוחד‪ ,‬מעין יצור כלאיים בין כלל אתיקה‬
‫טהור ובין כלל משפטי רגיל"‪.‬‬
‫אתיקה מקצועית‪ :‬אחת מתחומי האתיקה ורנר ‪ " : 1980‬אתיקה מקצועית שואפת לקבוע כללים אוניברסליים של התנהגות‬
‫‪ :WACHS 1985‬זוהי מערכת של כללי התנהגות המסדירה את הציפיות בין‬ ‫נכונה וראויה של העוסקים במקצוע מסיים "‬
‫אנשי המקצוע לבין עצמם מחד‪ ,‬ובינם לבין מקבלי השרות מאידך‪ .‬האם יש צורך באתיקה מקצועית לאנשי המינהל הציבורי?‬
‫ורנר ‪ : 1991‬טוען כי בעבר נדחקה סוגיית המוסר לשוליים ‪ .‬לכוחות האינטלקטואליים המרכזיים בחשיבה הפוליטית‬
‫והמנהלית בת זמננו הייתה תרומה שלילית לדיון בסוגיית המוסר‪ .‬גישות שהפכו נכס צאן ברזל תרמו במתכוון ולא שבמתכוון‬
‫לזלזול בחשיבות המוסר שביסוד המעשה הניהולי ודירדרו את המוסר בניהול למצב של פשיטת רגל‪ .‬ורנר מסביר כי ‪.1 :‬‬
‫עקרון ההפרדה הדיכוטומית של וילסון העטה תרדמת על הדיון בסוגיית המוסר בממשל‪.2 .‬הגישה המדעית בניהול‪ -‬העלתה‬
‫לכלל ערך עליון קריטריונים של יעילות ורציונליות ארגונית וגררה נטישה של סטנדרטים הומוניסטיים‪.3 .‬המודל הביוקרטי של‬
‫ובר הניב ניטרליות מוסרית והשארת המצפון והשארת האחריות למצפון האישי של המנהלים שנדרשו לראות עצמם לא יותר‬
‫מאנשי ביצוע‪.4 .‬מגישת המערכות וממודלים ביולוגיים ואורגניים הסיקו שנאמנות לארגון קודמת לנאמנות למצפון ולכללי‬
‫המוסר וכן שעקרון שיאור המערכת הוא יעד בעל ערך עליון‪.5 .‬הגישה הרויזיוניסטית במדע המדינה טענה שדרגה מסוימת‬
‫של שחיתות הכרחית ואף רצויה כדי לזרז את תהליך ההתפתחות הפוליטית‪ .6.‬גישת ניתוח המדיניות החדירה את הרעיון‬
‫שרציונאליות טכנית ) המגולמת בחישובי עלות‪-‬תועלת( היא התכלית הסופית של קביעת המדיניות‪ ,‬ושלמענה ניתן להקריב‬
‫ערכים הומניים ודמוקרטיים‪ .7.‬גישת הבחירה הציבורית נתנה לגיטימציה מלאה למימוש אינטרסים אישיים על חשבון‬
‫האינטרסים הציבוריים‪ ,‬כיסוד בלתי נמנע של התהליך הדמוקרטי‪.‬‬
‫אתיקה ציבורית‪ -‬נוצרה בעקבות פרשיות השחיתות בשנות ה‪ 70-‬של המאה ה‪ 20-‬ופרשת ווטרגייט עד עתה חשבו‬
‫שהמנהיגים הלאומיים הם בעלי עקרונות וערכים חיוביים ואז החלו לצוץ גם פרשיות שחיתות של אנשי ציבור מהשורה‬
‫הראשונה בפוליטיקה הישראלית‪ .‬המסקנה לפיכך הייתה שיש צורך ב אתיקה ייחודית לעובדי הציבור הנבחרים והממונים‬
‫שאמורה להשיב על הדילמות המיוחדות שמתעוררות בקשר למילוי התפקיד הציבורי‪ .‬זמיר ‪" : 1987‬האתיקה הציבורית‬
‫משקפת את ערכי המוסר המקובלים בציבור לעניין ההתנהגות הראויה של נבחרי הציבור וממוניו‪ ,‬מעין קונצנזוס מוסרי או‬
‫לכאורה היה די בהחלת האתיקה הפרטית על עובדי הציבור כדי לסייע בידי עובדי‬ ‫מוסר מקובל שעיקרו היושר וההגינות"‪.‬‬
‫הציבור אך זמיר ) ‪ (1987‬מסביר כי אמנם שתיהן מבוססות על המוסר המקובל‪ ,‬אך האתיקה הציבורית מיישמת את ערכי‬
‫המוסר למצבים המיוחדים בשירות הציבורי ‪ ,‬לפיכך התשובות הניתנות על ידה עשויות להיות שונות מאלו הניתנות על ידי‬
‫האתיקה הפרטית‪ .‬לדוגמא האתיקה הפרטית מחייבת לקיים הבטחות‪ .‬באתיקה הציבורית עשוי להיווצר מצב שאי קיום‬
‫הבטחה יהיה לא רק אתי אלא גם לא חוקי‪ ,‬ומצד שני מצב בו אי קיום הבטחה לא יחשב כלא אתי‪ .‬כמו כן יש נושאים‬
‫הייחודיים לשירות הציבורי‪ ,‬להם אין מקבילות בחיים הפרטיים‪ .‬אלו נחלקים לשני סוגים‪ .1:‬ניצול התפקיד הציבורי כדי‬
‫לשרת צרכים אישיים – שחיתות אישית ‪ .2‬שימוש בלתי ראוי בתפקיד הציבורי כדי לשרת צורך ציבורי‪ ,‬לעיתים צורך של‬
‫הציבור כולו‪ .‬ההגדרה של אתיקה ציבורית עושה שימוש במושג מוסר מקובל‪ ,‬אולם מהו מוסר מקובל קשה לקבוע‪ .‬בדומה‬
‫למבחן "האדם הסביר" במערכת המשפטית ניתן להפעיל את מבחן " המוסר המקובל" ‪ .‬התשובה תהיה ברורה למדי‬
‫במקרים בהם קיימם חשש לשחיתות אישית‪.‬זמיר ) ‪" : (1987‬במקרים כאלה ניתן לומר כי עובד הציבור אינו מפעיל סמכותו‬
‫בתום‪-‬לב‪ ,‬שכן חזקה עליו שגם הוא יודע כי הסמכות הוענקה לו בכדי לשרת את צרכי הציבור‪ ,‬וניצול הסמכות לצרכים‬
‫אישיים יש בה משום הפרה של חובת הנאמנות כלפי הציבור"‪ .‬זמיר טוען כי קיימים מקרים בהם התשובה אינה ברורה ז"א‬
‫נמצאת "בתחום אפור" ואף שנויה במחלוקת ‪ .‬לדוגמא‪ :‬האם מותר לשר לשקר בנושאים מסוימים ? יש הסוברים כי האתיקה‬
‫הציבורית מרשה לשר לשקר לכנסת בקשר לתכנית של פיחות מטבע או בקשר לתכנית צבאית שהאינטרס הלאומי מחייב‬
‫לשמור אותה בסוד‪ .‬אך האם מותר לשר לשקר בכל מקרה בו יהיה בכך – לפי דבריו – כדי לשרת את האינטרס הציבורי ?‬
‫האם מותר לשר לשקר בכלל? התחום האפור מצוי בין התחום השחור – בו איסורים חמורים במיוחד מבחינה מוסרית‪ ,‬כגון‬
‫קבלת שוחד‪ ,‬שמטעם זה החוק קובע אותם כאיסורים פליליים‪ ,‬לבין התחום הלבן הכולל התנהגות שאין בה פגם לא מבחינה‬
‫מוסרית ולא מבחינה משפטית‪ .‬מאחר וגבולות התחום האפור מטושטשים גם עובדי ציבור הגונים המעוניינים ללכת בדרך‬
‫הישר ‪ ,‬עשויים למעוד ולהגיע לתוך התחום האפור‪ .‬יתרה מכך ‪ ,‬לפעמים תוצאות של מעשים חוקיים אך לא אתיים עלולות‬
‫להיות הרות אסון הרבה מעבר לתוצאות של מעשים לא חוקיים‪ .‬כך למשל יכול להיות מעשה שנעה בשם האינטרס הציבורי‬
‫לגרות נזקים לציבור יותר מאשר מעשה של שחיתות אישית‪ .‬לכן חשוב להגדיר באופן ברור ככל הניתן את גבולות התחום‬
‫האפור‪ .‬סוגיה אחרונה בקשר להגדרה של אתיקה ציבורית עוסקת בשאלה האם המוסר המקובל הוא המוסר הרצוי‪.‬‬
‫מקובלות חברתיות עשויות להיות רחוקות מן הרצוי ‪ ,‬דוגמת סדום ועמורה‪ .‬התקנת כללים הרחוקים מהמקובל עשויה להשיג‬
‫למרות‬ ‫את מטרותיה ‪ ,‬שכן כשקיים קונפליקט בין כללי האתיקה לבין ערכים אישיים מנתחים בדר"כ הערכים הפנימיים‪.‬‬
‫זאת יש לקבוע כללי אתיקה נורמטיביים‪) :‬זמיר ‪" : (1987‬קובץ של כללי התנהגות אין בכוחו לעשות אנשים לישרים או‬
‫לשמש תחליף לחוש המוסרי של האדם‪ .‬בסופו של דבר ‪,‬אדם יהיה מודרך רק על פי השכל הישר והרגישות המוסרית שלו‪.‬‬
‫המבחן הוא ‪ ,‬אם אותו אדם סבור שהתנהגותו תוכל לעמוד בביקורת הציבור‪ .‬עם זאת קובץ של כללי התנהגות דרוש כדי‬
‫לתת למשרת הציבור תיאור של הסטנדרטים להם מצפים ממנו והדרכה במצבים שאינם מוכרים לו" ‪.‬‬
‫המגזר השלישי בישראל‪ /‬פרופ' גדרון מאמר ‪ 1.3‬הסקטור השלישי הוא הסקטור ההתנדבותי ) בתי כנסת‪ ,‬מתנ"סים‬
‫עמותות ‪ ,‬אגודות‪,‬בתי ספר‪ ,‬לובי‪ ,‬מלכ"רים‪ ,‬ארגונים תורמים( הסקטור השלישי ושני תפקידיו‪ :‬א‪ .‬הספקת שירותים‪ -‬הבסיס‬
‫של מדינת רווחה מודרנית שהחלה להתפתח בשנות ה‪ 50-‬של המאה ה‪ 20-‬מניח שהמדינה מקבלת אחריות גבוהה על‬
‫האזרחים‪.1 .‬הסקטור השלישי ומדינת רווחה‪ -‬לפני מדינת הרווחה הפרט סיפק את צרכיו ועזרו לו ארגונים וולנטרים‪.‬‬
‫הצמיחה של מדינת הרווחה התרחשה במקביל להתרחבות הסקטור ה‪ 3 -‬מהסיבה שהמדינה העדיפה לספק את השירותים‬
‫לתושבים באמצעות ארגונים וולנטרים ע"י מימון או קניית שירותים‪ .2 .‬חלוקת עבודה בין הממשל לסקטור השלישי‪ -‬קיימים‬
‫שלושה מצבים בהם הסקטור השלישי מספק תחליף לסקטור הציבורי ‪ :‬מוצר משלים ‪/‬מוצר לא קיים בכלל‪/‬מוצר תחליפי‬
‫‪ .3‬היתרונות של השירותים הניתנים ע"י הסקטור ה‪ - 3-‬א‪ .‬הממשל נוטה לתת פתרונות אחדים לתושבים והסקטור ה‪3-‬‬
‫נוטה לתפור צרכים לפי ייעוד הקבוצות‪ .‬ב‪ .‬האזרחים יכולים להשתתף בעיצוב מוצרים ושירותים ג‪ .‬הסקטור ה‪ 3 -‬יעיל יותר‬
‫מהציבור בגלל שיש שם עבודת מתנדבים ‪ ..4‬הבעיות של הסקטור השלישי ‪ :‬א‪ .‬תלות במשאבים חיצוניים )תרומות( ב‪.‬‬
‫בעיות ניהוליות ‪ .5‬הצמיחה של הסקטור השלישי החל מאמצע שנות ה‪ -70-‬משנות ה‪ 70-‬יש קריאה מאנשים ימין אידיאולוגי‬
‫ושמאלי אידיאולוגי לצמצם את התערבות הממשלה במשק‪ .‬צריך להתאים את הדרישות למשק יש שינויים במשפחה ופערים‬
‫חברתיים ב‪ .‬פיתוחה של חברה אזרחית‪.1 -‬חברה אזרחית‪ -‬כלל הפעילויות החברתיות הנעשות שלא בכפוף להוראות‬
‫ישירות של המדינה ומחוץ למסגרות המשפחתיות או הפרימורדיליות ‪ .2‬חברה פוליטית ‪ -‬חברה שמאופיינת במדינה‬
‫חדרנית ופטרנית שהחברה בה מלוכדת וצייתנית ‪ .3‬חברה אזרחית מול פוליטית‪ .‬מבחינה נורמטיבית עדיפה האזרחית על‬
‫הפוליטית מהסיבות הבאות ‪ :‬אלאזרחים יש יותר יוזמה ופחות תלות וכפיפות ב יש מרחב מחיה ‪,‬אפשר לפתח נטיות‬
‫וכישורים ג לגיטימציה לשונות ד החברה האזרחית מקיימת ריסונים על העוצמה של המדינה ‪ .4‬התרומה של הארגונים‬
‫הוולנטרים לפיתוח החברה האזרחית ‪ :‬א‪ .‬משמרים ומקדמים ערכים בחברה ב מהווים אפיק מרכזי לשיתוף הציבור בחיי‬
‫החברה ג קידום הפלורליזם ד עיצוב הפעילות מהווה בקרה על פעילות הסקטור הציבורי ‪ .5‬הביקורת על פעילות המגזר‬
‫השלישי בחב' האזרחית‪ :‬א‪ .‬האינטרסים ודרישות הרבים ‪ ,‬השונים ואף מנוגדים שמיוצגים על ידי המגזר השלישי כלפי‬
‫הממשלה תורמים למשבר בדמוקרטיה‪ ,‬להגברת הניכור באוכ' ולהחלשת היכולת השליטה של המדינה‪ .‬ב‪ .‬ארגוני המגזר‬
‫ה‪ 3-‬משפיעים על המדיניות הציבורית ביכולות לעלות נושאים על סדר היום הציבורי ואינם מצליחים לקחת חלק פעיל‬
‫בעיצוב המדיניות‪ .‬ג‪ .‬לכידות חברתית המגזר ה‪ 3-‬מייצג קבוצות שונות והדבר ורם לפילוג חברתי ופוגע בסולידריות‬
‫ובהסכמיות החברתית הדרושה לקיומן של חברות כנגד נטען שהוא מפתח "הון חברתי" ויוצר תשתיות רחבות להסכמה‬
‫לאומית ‪ .6‬הקשר בין מימון ממשלתי לפיתוחה של חברה אזרחית ‪ -‬התלות הכספית הגוברת על הממשלות מעיבה על‬
‫מידת העצמאות שלהם ומקשה על יכולת פעולתם כמייצגי אינטרסים ייחודיים וכמקדמי שינויים חברתיים‪ -.‬התלות הגוברת‬
‫בממשלות הובילה לכרסום מסוים בפעילות הפוליטית חברתית של הארגונים במסגרת החברה האזרחית ובמיוחד זו שיש‬
‫בה משום יציאה כנגד הממשלות או ביקורות על מדיניותה‪ .‬מיון הארגונים בסקטור השלישי‪ -‬סוג השרות של מלכ"ר‬
‫)מוסדות שלא לקבלת רווח( ‪ .1‬הספקת שירותים‪ -‬רובו של המגזר השלישי כ‪. 40%-‬ארבעת התחומים המובילים מבחינת‬
‫מספר הארגונים שפעלו בהם הם‪ :‬דת‪ ,‬חינוך ומחקר‪ ,‬רווחה ותרבות ונופשה‪ .‬כוללת את כל סוגי השירותים במגוון תחומים‬
‫רחב שהארגון מספק כאשר אין כללים ברורים לגבי תחומי הספקת השירותים ואופן הספקתם‪:‬שירותי ישירים ) מעון יום‬
‫לילדים( או שירותי כמו טיפול רפואי‪ ,‬שירותים בתשלום או ללא תשלום‪ ,‬ספקי השרות יכולים להיות מתנדבים‪ ,‬לקוחות ‪,‬‬
‫שכירים‪ ,‬השירותים יכולים להיות מסופקים ברמה ארצית או מקומית‪ ,‬בסניף ‪,‬בבית הלקוח‪ ,‬במימון ממשלתי או תרומות ‪,‬‬
‫יכולים להיות בפיקוח ממשלתי או לא‪ ,‬יכולים להיות מסופקים בלעדית על ידי הארגון או על ידי ארגונים שונים כמו כן הם‬
‫יכולים להיות מסופקים על ידי ארגון ממוסד או התארגנות שורשית שאינה ממוסדת‪ .2 .‬הסינגור‪ -‬כ‪ 37% -‬מארגוני המגזר‪.‬‬
‫בין תחומי הפעילות שבהם הם פועלים ‪ :‬ארגוני חוק‪ ,‬שינוי חברתי ופוליטיקה‪ .‬מוסדות שבאים לנסות ולהשפיע על החלטות‬
‫ממשלה‪ .‬באמצעים כגון שביתות ‪ ,‬השפעה על דעת קהל‪ ,‬באמצעות התקשורות‪ .‬שיטות הפעולה יכולות להיות באמצעות‬
‫הבכה או עימות או שיטות שמדגישות את המשותף והמוסכם בין דרישות הארגון והממשל‪.‬יש כאן מכלול עצום של שיטות‪,‬‬
‫דרכי פעולה ואסטרטגיות שכולן נכללות תחת הכותרת סניגור ומכוונת להשפעה על מדיניות ציבורית‪ .3.‬המימון‪ -‬כ‪16% -‬‬
‫מארגוני המגזר‪ .‬באה לביטוי בעיקר בפעילות של קרנות‪ ,‬כשקרן מממנת ארגון או ארגונים היא גורמת לאותם ארגונים לפעול‬
‫בכיוונים הרצויים לה‪ .‬פעילותה היא עקיפה‪ .‬מנהלי הארגונים אינם צריכים לעסוק בחיפוש אחר משאבים ‪ .‬נועדו להנצחת‬
‫גודלו של המגזר‬ ‫‪.4‬אחרים‪ -‬כ‪ 30% -‬מארגוני המגזר‪.‬‬ ‫אהוב‪ ,‬ליחידים ולקבוצות‪ ,‬מלגות למשוררים ואמנים‪.‬‬
‫בישראלתקציב במדינה ‪ , 91%‬תמיכה בסקטור השלישי ‪, 9%‬מהווים כ‪ 10%-‬מסך המועסקים במשק‪.‬ב‪ 1998 -‬כ‪25 -‬‬
‫מיליארד ‪ ₪‬מתוך התקציב של המדינה שהיה ‪ 250‬מיליון ‪ .₪‬כיצד הממשל תומך בסקטור השלישי? על פי חוק‪ ,‬תשלום‬
‫עבר שירותים‪ ,‬תמיכות‪ ,‬מענקים מקרן עזבונות‬
‫מאמר ‪ " 1.5‬אחריות מןסרית של נושאי משרות ציבוריות בעיית הידיים המרובות ‪ /‬מאת דניס פ' תומפסון במאמרו של‬
‫תומפסון הוא מלין על כך כי העובדה שנושאי משרות רבים ושונים תורמים למדיניות המקשה על הטלת אחריות מוסרית‪.‬‬
‫שתי תפיסות אחריות מסלפות את מושג האחריות‪ :‬אחריות מדרגית )היררכית(‪ -‬אחריות קולקטיבית הגישה העדיפה להטלת‬
‫אחריות היא קריטריונים סיבתיים ורצוניים‪ .‬על פי תומפסון אחריות מדרגית אינה מלווה בכל עוצמה מוסרית כמעט ולכן‬
‫הפכה לריטואל פוליטי שאין לו השפעה שלילית על המנהיג אחא להיפך‪ ,‬זה מחזק את מעמדו הפוליטי‪ ,‬את הכרת התודה‬
‫של כפיפיו‪ .‬משתיק את הויכוח הציבורי וחוסם כל חקירה נוספת ‪ .‬באחריות קולקטיבית לא ניתן לזהות את תרומותיהם‬
‫האינדיבידואליות של הפרטים ולהפריד את תרומתו של אדם יחיד‪ .‬הטלת אחריות מוסרית‪ -‬העובדה שנושאי משרות רבים‬
‫תורמים להחלטות ולמדיניות במדינה מודרנית מקשה מאוד להטיל אחריות מוסרית‪ .‬אחריות מדרגית ואחריות קולקטיבית‬
‫מסלפות את מושג האחריות‪ .‬ידיים מלוכלכות‪ -‬החיים הציבוריים לעיתים מחייבים נושאי משרות לפעול בדרכים אשר בחיים‬
‫הפרטיים יחשבו כעוולה‪ ) .‬למשל הרג‪ ,‬לקיחת אחריות על חיי אנשים(‪ .‬בעיית הידיים הרבות‪ -‬לא ניתן להאשים מוסרית שום‬
‫אדם יחיד בתוצאות פוליטיות משום שתוצאות פוליטיות רבות הן תוצר פעולותיהם של אנשים רבים ושונים שאת תרומותיהם‬
‫האינדיבידואליות לא ניתן אולי לזהות כלל ובודאי שאי אפשר לבודדן ולהפריד בינן לבין תרומותיהם של אחרים‪ .‬אחריות‬
‫אישית על פי תיאוריות של מוסר‪ -‬אחראים לתוצאות הם אלה הגורמים אותם ואינם פועלים מתוך אי ידיעה או בכפייה‪ .‬בעיית‬
‫הידיים הרבות משתקפת במודל המדרגי ובמודל הקולקטיבי ‪ .‬אחריות מדרגית לפי המודל המדרגי‪ ,‬האחריות לתוצאות‬
‫פוליטיות נופלת על האדם הניצב בפסגת שרשרת הסמכות‪ .‬ובר‪ -‬גורס כי ישנה הפרדה דיכוטומית בין מינהל לפוליטיקה‬
‫והאחריות היא של הדרג הפוליטי‪ .‬רוב העובדים בשירות הציבורי ברוב הזמן מעבר לתחום האחריות המוסרית היות והם‬
‫מצייתים לפקודות הממונים‪ .‬היות ואין בפועל הפרדה דיכוטומית קיימת גם בעיית האחריות‪ .‬העומד בראש לוקח על עצמו את‬
‫מלוא האחריות גם אם לא היה בסוד העניינים ‪ .‬אחריות מדרגית אינה מלווה בכל עוצמה מוסרית כמעט‪ ,‬ולכן מנהיגים‬
‫פוליטיים מוכנים להצהיר על אחריותם להחלטה או מדיניות כושלת‪) .‬ראה ביבי או ברק(‪ .‬נטילת אחריות הופכת למעין‬
‫ריטואל פוליטי שאין לא כל השפעה שלילית על המנהיג‪ ,‬אלא להיפך‪ .‬לקיחת אחריות מונעת בדיקה ודיון ציבורי‪ .‬אחריות‬
‫קולקטיבית‪ -‬לא ניתן לבודד ולהפריד בין תרומותיהם של אנשים למדיניות מסוימת ‪ .‬קיימת שאלה אם ניתן להאשים חבר‬
‫ספציפי‪ .‬על פי פינברג יש להאשים גוף קולקטיבי כגון דוגמת שוד הרכבות‪ .‬האשמה במבנה הקבוצה " שורה שלמה של‬
‫יחידים שהתמזגו והפכו לאורגניזם עצום מימדים‪ ,‬חסר רגישות ובלתי נגיש" ‪ 2 .‬הגירסאות של המודל הקולקטיבי מסלפות‬
‫את רעיון האחריות‪ .‬אחריות אישית‪ -‬מעשיו או מחשליו של נושא המשרה הם סיבה לתוצאה זו‪ .‬מעשים או מחדלים אלה לא‬
‫נעשו מתוך אי ידיעה או בכפייה‪ .‬קריטריון ראשון‪ -‬אחריות סיבתית‪ ,‬קשה להפעיל את קריטריון הסיבה‪ ,‬האדם הוא הסיבה‪.‬‬
‫אחריות מוסרית‪ -‬קריטריון שני‪ -‬אחריות מבחירה‪ -‬חוסר יכולת לפעול אחרת‪ .‬תירוצים סיבתיים‪ -‬לולא עשיתי כן ‪ ,‬מישהו אחר‬
‫היה עושה זאת‪.‬שייכות סיבתית‪ -‬מישהו אחר היה עושה טעות אחרת תירוץ מסיבה חלופית – מישהו אחר היה עושה עוול‬
‫גדול אף יותר‪ .‬תירוצי אין סיבה‪ -‬זה לא מתפקידי‪ .‬האם יועץ ממליץ נושא באחריות? קאנט‪ -‬אפילו רוצח יש להגיד את‬
‫האמת‪.‬כללים ונוהגים עלולים להפחית מהאחריות‪ .‬ביוקרטים ברמת הרחוב – עובדים סוציאליים ושוטרים כפופים לנהלים‪,‬‬
‫האם הם נושאי אחריות? לסיכום‪ -‬יש לחתור לאחריות אישית‪.‬‬
‫יח' ‪-2‬הקשר בין מינהל ופוליטקה‬
‫מישור נורמטיבי‪ -‬מה מערכת היחסים הרצויה בין המינהל והפוליטיקה‪ .‬מישור אמפירי )תיאורי‪ ,‬מצוי(‪ -‬מהי מערכת היחסים‬
‫המצויה בין המינהל לפוליטיקה‬
‫הדילמה העיקרית ‪ -‬חלוקת העבודה בין הדרג הפוליטי לבין הדרג המנהלי איך צריכה להיות חלוקה העבודה ביניהם‪ .‬מצד‬
‫אחד רוצים פקידות‪ ,‬דרג מקצועי שיודע את התפקיד וישרת את כלל האוכלוסייה מצד שני רוצים להוציא את רצון הרוב כפי‬
‫שהוא מתבטא בדמוקרטיה בצורה הטובה ביותר לפועל‪ .‬א‪.‬ניתן לפתור דילמה זו על ידי הפרדה דיכוטומית בין תחומי‬
‫הפוליטיקה והמינהל‪ -‬הסבר‪ :‬ההפרדה צריכה להיות מוסדית וברורה‪ .‬ב‪.‬על הפוליטיקאים לעסוק בקביעת מדיניות ועל‬
‫המינהל ליישם את המדיניות‪ -‬הסבר ‪ :‬בלי להתערב אחד בשני‪ .‬ג‪ .‬ההצדקה הרעיונית – רעיון הפרדת הרשויות של‬
‫מונטסקייה‪ .‬הסבר‪ :‬מאה שנים קודם בין הרשות המחוקקת ‪,‬שופטת והמבצעת כדי ליצור דמוקרטיה יציבה צריך להפריד בין‬
‫מוקדי הכוח‪ :‬שופטים ‪ ,‬מחוקקים ומבצעים‪ .‬מערכת של איזונים ובלמים‪ .‬באים ומפרידים גם השרות הציבורי‪.‬‬
‫גישת ההבחנה הדיכוטומית )כן‪/‬לא‪ ,‬שחור‪/‬לבן( רקע‪ -‬החלה להתפתח בארה"ב בסוף המאה ה‪ – 19 -‬הוגה ‪ :‬וילסון‬
‫הגדרות‪ .1 :‬ההבחנה נתקבלה הן כתיאור נאמן של המציאות והן כמורמה של הפרדה בין שני סוגי מטלות שיש לשאוף‬
‫להגשימה ‪ ".2‬הפוליטיקה היא חלק הכרחי ובלתי נמנע של השלטון‪ .‬אולם עליה להיות מוגבלת לתחום היאה לה‪ :‬קביעת‬
‫רצון הקהילה‪ ,‬גיבושו וביטויו בפומבי‪ .‬כנגד זה המינהל הוא ההגשמה של רצון הקהילה‪ ,‬כפי שנקבע והובהר באמצעות‬
‫התהליך הפוליטי‪ .‬הנחות אלה עומדות ביסוד המינהל הציבורי החדש‪ -‬והמסקנה הנובעת מהן היא שעל הפוליטיקה להישאר‬
‫צמודה לתחום קביעת המדיניות ולהשאיר למינהל ליישם את הליכיו הטכניים בלי מעורבות פוליטית‪" .3 .‬גנדאו ) ‪– (1900‬‬
‫היחס בין מינהל לפוליטיקה כמקביל ליחס בין פעולת החשיבה לפעולת העשייה הפיסית – הפוליטיקאים הם המוח והמינהל‬
‫הציבורי מבצע ‪ ,‬לא מתערבים אחד בשני ‪ .4.‬וילסון ) ‪ " – (1887‬קיימת הפרדה ברורה בין עקרונות פוליטיים והחלטות‬
‫ממשלה לבין המערכת המנהלית "‪ -‬מהו המינהל הציבורי המיטבי? ללכת למדינה אחרת ולחקות את אופן הפעולה מבלי‬
‫לחקות את שיטת המשטר‪ .‬מטרות‪ :‬ווילסון‪ .1 :‬ניסיון להגדיר את תחום המינהל כתחום מדעי ‪.2‬להגן על המינהל הציבורי‬
‫מפני התערבות פוליטית משחיתה‪ .‬כתחום מחקר‪::‬הנחות‪ :‬חלקן סמויות וחלקן גלויות‪.1 :‬אפשר לקבוע מראש ובאופן חד‬
‫משמעי אם שאלה מסוימת משתייכת לתחום הפוליטי או לתחום המקצועי‪ – .‬שאלה הופכת לפוליטית אם הופכים אותה‬
‫לכזאת ‪ .‬ניתן למיין את השאלות לפוליטיקאים ואנשי מקצוע‪.2 .‬הניהול הוא מדע העוסק בעובדות ולא בערכים‪ -‬ערכים זה‬
‫עיסוק של פוליטיקאים ועובדות של מינהלנים‪ .3 .‬קיימים עקרונות ניהול אוניברסליים‪ .‬היה ניסיון לחקור את הניהול כתחום‬
‫מדעי על ידי‪ :‬טיילור )‪" – (1911‬המינהל הטוב ביותר הוא מדע אמיתי‪ ,‬המבוסס על חוקים‪ ,‬על כללים ועל עקרונות המוגדרים‬
‫בברור"‪.‬גוליק )‪ -(1937‬אנו מחויבים לגלות את העקרונות ואת החוקים המושלים בבני האדם באותן שיטות שבהן גילינו את‬
‫החוקים שמושלים באטומים‪.‬ג'ון ויג )‪" – (1946‬הדיכטומיה של יעדים ואמצעים משמשת בסיס והצדקה לחקר המינהל‬
‫הציבורי כהיבט נבדל של הממשל‪ ".‬חלוקת תפקידים‪:‬הדרג הפוליטי‪ -‬מבחרים לתפקיד‪ ,‬הדיוטות )אדם פשוט(‪ ,‬עומדים‬
‫פוליטיקה‪-‬‬ ‫לבחירה מחדש‪ .‬הדרג המינהלי‪ -‬ממונים לתפקיד )ע"י אנשים(‪ ,‬מקצוענים )עפ"י כישורים(‪ ,‬נהנים מקביעות‬
‫מטרות )מה(‪ ,‬ערכים‪ ,‬קביעת מדיניות‪ ,‬כללים‪/‬עקרונות‪ .‬מינהל‪ -‬עובדות‪ ,‬אמצעים)איך(‪ ,‬ביצוע‪/‬יישום מדיניות ‪,‬פרטים‬
‫הערעור הנורמטיבי על ההבחנה הדיכוטומית‪ -‬א‪ .‬העיסוק במקרים פרטיים גורם לפוליטיקאים לתת את הדעת לשאלות‬
‫כלליות‪ -‬הסבר‪ :‬הפוליטיקאי יהיה מנותק מהעם‪.‬ב‪ .‬לאנשי המינהל תרומה נכבדה בבחינת המטרות ‪ ,‬לאור ידיעתם את סיכויי‬
‫מימושה והעלות הכרוכה בכך‪.‬הסבר‪ :‬לא רק שהפוליטיקאים לא יתערבו במקרים פרטיים אלא גם שאנשי המינהל לא יתערבו‬
‫בעבודת הפוליטיקאים ‪ .‬רצוי שהדבר לא יקרה כי אנשי המקצוע יודעים יותר טוב מה העלות האפקטיבית וכ"ו של התכנית‬
‫) קשור ליחידה ‪ . (6‬הפוליטיקאים לוקחים החלטות בדברים שהם לא מבינים ג‪ .‬הדרג הפוליטי כשופט בין היגדים עובדתיים‪.‬‬
‫הסבר ‪ :‬נמצא בשטח שאיש מקצוע א' אומר משהו ואיש מקצוע ב' אומר את ההפך למי להאמין? צריך לשבור את הראש ‪.‬‬
‫הפוליטיקאי צריך להתערב למרות שהוא לא איש מקצוע ד‪ .‬מיתוס הניטרליות הפוליטית הסבר‪ :‬האם אדם יכול להיות ניטרלי‬
‫פוליטית? כן אם המינהל הציבורי יהיה גוף ניטרלי שלא חבר מפלגה או פעיל פוליטי וכך הוא ישרת תמיד את הציבור הרחב‬
‫אך בפועל זה לעולם לא יקרה ה‪ .‬לא כל האמצעים מקדשים את המטרה הסבר‪ :‬הפוליטיקאים אומרים תשיגי ביטחון ‪ ,‬לצבא‬
‫אסור לפעול ככל העולה על רוחו‪ .‬על מנת שלא יוצרו מצבים שהמינהל הציבורי ישתמש באמצעים לא טובים הפוליטיקאים‬
‫חייבים להתערב ולאזן‪ .‬ו‪.‬שיקול דעת= פעולה לא טכנית הסבר‪ :‬כשקובעים מדיניות ברמת המקרו ) מה שפוליטיקאי אמר‬
‫לעשות ( לא יורדים לפרטים והפקיד שאמור לבצע את המדיניות צריך להפעיל שיקול דעת ובאותו רגע הוא הופך למפעיל‬
‫מדיניות‪.‬‬
‫הערעור האמפירי על ההבחנה הדיכוטומית‪ -‬לא רצוי תהיה הבחנה דיכוטומית א‪ .‬החלטות מדיניות‪ ,‬מואצלות דרך קבע‬
‫למינהל הציבורי הסבר‪ :‬שר לא יודע את תחום העיסוק ונעזר בבחירי המשרד שלו‪ .‬מדיניות שלא מפורשת ב‪ 100% -‬אז‬
‫מאצילים סמכות על אנשי השטח ‪ ,‬יותר לעשות שיקול‪.‬ב‪ .‬החלטות מינהליות הופכות לעניינו של הדרג הפוליטי הסבר‪:‬‬
‫החלטות קטנות שהפכו מסיבות שונות להחלטה פוליטית ג‪ .‬הפוליטיקאי שוקל את האמצעים בד בבד עם קביעת המדיניות‪.‬‬
‫)שייך ליח' ‪ 2‬קבלת החלטות( ד‪ .‬המינהל הציבורי קובע מדיניות ולא רק מבצע אותה‪ ) .‬שייך ליח' ‪ ( 6‬ה‪ .‬הפוליטיקאים‬
‫מתבקשים להכריע בנושאים פרטיים ‪.‬ו‪ .‬הדרג המינהלי קובע לעיתים קרובות נהלי פעולה כלליים‪.‬‬
‫מינויים פוליטיים אחת מהאפשרויות להתערב בעבודת במינהל הציבורי היא ע"י מינוי של הפקידים לתפקידה עפ"י הדגם‬
‫של המאה ה‪ 19-‬שיטת השלל הנשיא יכול לפטר את הממשל הפדרלי ולמנות חדשים‪.‬‬
‫אותה דילמה האם זה בסדר? רצוי? המישור הנורמטיבי שפוליטיקה ימנה את המינהל הציבורי או שלא? ומצד שני מה קורה‬
‫בפועל‪ .‬המינהל הציבורי לא עושה בהכרח את דברו של המימשל‪.‬‬
‫מה קורה כשנותנים זכות למנות פוליטיקאים אך ממנים אדם שלא מתאים לתפקיד? יתרונות מינויים פוליטיים‪ -‬מהירות‬
‫עשייה‪ ,‬חיזוק שליטת הממשל‪ ,‬תגמול תומכי המפלגה‪,‬אנשים מזוהים עם המדיניות‪ ,‬חיזוק הדמוקרטיה ‪,‬הזדמנות לכל אדם‬
‫‪,‬יעילות‪ ,‬חדשנות‪ ,‬רענון ‪,‬מחויבות‪ ,‬שיתוף ואמון הדדי‪ ,‬שוויוניות‪ ,‬ייצוגיות‪ .‬חסרונות מינויים פוליטיים‪ -‬חסרי כישורים והשכלה‪,‬‬
‫תפקידים מיותרים‪ ,‬קידום לא מוצדק‪ ,‬אפליה ‪,‬זלזול‪ ,‬שחיתות‪ ,‬חוסר יציבות‪,‬עקב התחלופה‪ ,‬חסרי ניסיון‪ ,‬שיקולי טווח קצר‪,‬‬
‫מחויבות גדולה מידי לשר‪ ,‬פגיעה באיכות המינה"צ‪ ,‬הגדלת עלויות הפרישה‪ ,‬מניעה ממוכשרים יותר‬
‫הדגם האמריקאי‪ -‬שיטת המשטר‪:‬דמוקרטיה‪ ,‬משטר נישואתרי ‪,‬יש הפרדת רשויות‪ :‬ניתנת עדיפות עליונה לדרג הפוליטי‬
‫שיטת השלל‪ SPOIL SYSTEM :‬כל אדם יכול להתמנות לכל‬ ‫אין הפרדה דיכוטמית‪ :‬בין פוליטיקה למינהל הציבורי‬
‫תפקיד‪ ,‬נקשרת לשחיויות וזלזול בכספי ציבור‪ .‬מטרות השיטה‪- :‬חיזוק השליטה של הממשל במינהל הציבורי )אנשי שלומי‬
‫מוקירים לי תודה(‪,‬תגמול תומכים של המפלגה על פעילויותיהם למען המפלגה מאפיינים ‪ " :‬עקרון הנאמנות" – המפלגה‬
‫הזוכה בבחירות מזכה את פעיליה במשרות ציבוריות " דגם פתוח" – זכותו של כל אדם גם אם אינו חלק משירות המדינה‬
‫להתמודד על כל משרה ציבורית‪ .‬קביעות‪ :‬אין‪ ,‬כל אימת שמתחלף הנשיא יש חילופים גורפים בסגל המינהלי‪ .‬גיוס וקידום‬
‫עובדים על פי‪ :‬קשרים ונאמנות חוק השרות הציבורי הוחל על הדרגות הנמוכות בלבד )כ‪ (10%-‬ויתר המשרות היו של מנצחי‬
‫הבחירות‪.‬הצדקה רעיונית לשיטה‪:‬ע"י אנדרו ג'קסון הנשיא השביעי של ארה"ב‪-.‬ההנחה שאין כל יתרון במקצועיות ובצבירת‬
‫ניסיון מינהלי משום שמטלות הסקטור הציבורי הן פשוטות עד כדי כך שכל אדם יכול למלאן בלי הכנה מוקדמת‪ .‬לכן חילופים‬
‫גורפים בסגל המינהלי כל אימת שמתחלף הנשיא לא נתפסו כמזיקים אלא כנחוצים‪ -.‬שרות המדינה המזוהה פוליטית‬
‫וערכית עם הנבחרים ויתרה מכך שיש לו מחויבות לנבחרים יבצע את המדיניות ביתר נכונות‪ .‬כך יינתן ביטוי טוב יותר לרצון‬
‫הרוב כפי שהוא מבוטא ע"י נבחרי הציבור‪ .‬התפתחות הדגם האמריקאי‪-‬י‪:‬הסקטור הציבורי הלך ותפח עם השנים‪" .‬שלטון‬
‫של זרים"‪ -‬צמצום הדרגתי של השלל למרות המשרות הבכירות ביותר‪ -.‬שנת ‪ – 1883‬חוק פנדלטון "חוק השרות הציבורי"‪,‬‬
‫בחירת העובדים הממונים לפי קריטריונים של מקצועיות והעניק להם קביעות‪ .‬החוק הוחל רק לגבי המשרות הנמוכות שהיו‬
‫כ‪ 10% -‬מסך המשרות בשרות הציבורי‪ -.‬שנת ‪ -1920‬עמד חלקן של המשרות האלו על ‪ - 50%‬שנת ‪ -1940‬רוזוולט מעלה‬
‫את חלקן ל‪ 85% -‬על מנת לבסס את שליטתו במפלגתו הביוקרטית‪ .‬רוזוולט מסתמך על ההבחנה הדיכוטומית בהופכו את‬
‫המשרות ממשרות שלל למשרות קבועות ונטולות "פוליטיקה"‪ -.‬מינויים פוליטיים‪ -‬בעשורים האחרונים המינויים הפוליטיים‬
‫הרשמיים נופלים מ‪ 1%-‬אולם בפועל עוקפות המפלגות הזוכות את התקנות בכל מיני דרכים ומיישמות באופן נרחב יותר את‬
‫שיטת השלל‪ -.‬סוף שנות ה‪ "70 -‬שיטת הכושר" ע"י קרטר‪" -‬עקרון הכושר"‪ :‬שימת דגש על מקצועיות של המינויים‬
‫הפוליטיים‪ 9 ,‬עקרונות השיטה מייצגים כושר וייצוגיות‪" -.‬עקרון הייצוגיות" ‪ :‬על סגל שירות המדינה לייצג נאמנה את הרכב‬
‫האוכ' אותה הוא משרת )מדינת הגירה שיוויון זכויות(‪ .‬למרות השינוי הדגש הוא על עקרונות הנאמנות והדגם הפתוח ועל כן‬
‫עליונות הדרג הפוליטי‪- .‬שנת ‪ – 1990‬דו"ח ועדת וולקר המליץ לצמצם את מס' המינויים הפוליטיים בעיקר בדרגות הפחות‬
‫בכירות‪ .‬מאפיינים כיום‪ :‬בדרג הביניים והזוטר אין מינויים פוליטיים ‪.‬בדרג הבכיר‪ -‬דגם פתוח ‪ ,‬גיוס וקידום על סמך נאמנות‬
‫פוליטית מותנה במקצועיות וייצוגיות ‪,‬אין קביעות‪ .‬הדגם האמריקאני תומן בחובו את המינויים הפוליטיים לאורך כל השנים‪.‬‬
‫מאפיינים‪ :‬א‪ .‬נאמנות‪ :‬יתרון חיזוק המפלגות‪ ,‬קל להגשים מצע‪ ,‬יתר דמוקרטיה‪ ,‬שליטה קלה על המינהל‪ .‬חסרון‪:‬גרר‬
‫שחיתות‪ ,‬גרר זלזול בכספי ציבור‪ ,‬מינויים לא מתאימים לתפקיד‪ ,‬אין איזון לפוליטיקה‪ .‬ב‪ .‬דגם פתוח‪ :‬יתרון שוויון הזדמנויות‬
‫חיסרון חוסר מוטיבציה‪ ,‬מרד ‪,‬התמרמרות‪ .‬ג‪ .‬שלטון של זרים ‪:‬יתרון מאפשר חדשנות ולמידה מארגונים אחרים חיסרון‬
‫העדר יציבות והמשכיות‪ ,‬עלות למידה גבוהה‪ .‬ד‪ .‬עקרון הייצוגיות‪ :‬יתרון תיקון עוולות חברתיות חסרון יכול להיות שלא‬
‫המתאים ביותר לתפקיד יבחר ה‪ .‬עקרון הכושר‪ :‬יתרון משלב יתרונות הכושר עם יתרון הנאמנות‪ .‬טיעונים נגד השיטה‬
‫האמריקאית‪::‬ניסיון מועט של עובדים‪ ,‬חוסר הכשרה‪ ,‬חסרי כישורים‪ ,‬בעלי כישורים קצרי טווח‪ ,‬נבחרים בפרוטקציה‪ ,‬מנגנון‬
‫לא יעיל ומנופח‪ ,‬שיטה לא הוגנת‪ ,‬בזבוז כספי ציבור‪ ,‬קידום על פי קרבה אישית‪ ,‬מילוי הוראות לא נכונות היות וניתן לפטר‬
‫אותי‬
‫הדגם הבריטי‪ -‬שיטת המשטר‪ :‬פרלמנטרית אין הפרדת רשויות ‪ :‬אין הפרדה ברורה בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת‬
‫ובכל המשרות שבראש הפירמידה המינהלית מחזיקים פקידי השירות הציבורי‪ .‬יש הפרדה דיכוטומית‪ :‬בין פוליטיקה ומינהל‬
‫ציבורי‪ .‬המנהל אמור לייעץ לדרג הפוליטי הנבחר‪ ,‬לקיים את הוראותיו ולבצע את מדיניות הממשלה באופן ניטראלי‪.‬‬
‫ניטרליות פוליטית‪ :‬הממשלה הבריטית מייחסת חשיבות לשמירה על ניטרליות פוליטית של הפקידות הבכירה ושואפת‬
‫להבטיח כי פקידים בכירים יספקו שירות חסר פניות לאזרחים ולמוסדות בלי קשר להשקפותיהם הפוליטיות‪ .‬דגם סגור‪:‬‬
‫הסגל הבכיר נבחר מקרב הפקידות ואינו פתוח לכל‪ .‬גיוס וקידום עובדים על פי‪ :‬מקצועיות וכישורים‪ ,‬הסגל הבכיר נבחר‬
‫מקרב הפקידות המקצועית בלבד ‪ ,‬כל המשרות נכללות בשירות הציבורי‪ .‬המנהל הוא מקצועי בלבד ז"א כישורים‪ .‬כיום מותר‬
‫קביעות‪ :‬העובדים נהנים מקביעות גם בהתחלף השלטון ‪.‬‬ ‫לפוליטיקאים להביא עמם יועצים הקרובים לאידיאולוגיה שלהם‪.‬‬
‫התפתחות הדגם‪-:‬שנת ‪ - 1854‬דו"ח נורתקוט‪ -‬טרווליאן על הודו‪ -‬הדגש על עקרון הכושר בגיוס עובדים ובקידומם‪ .‬ובנוסף‬
‫לכך גם שירות מדינה אחיד‪ .‬המלצות הדו"ח‪:‬גיוס כ"א באמצעות מבחנים תחרותיים ולא קרבה מפלגתית או משפחתית‪,‬‬
‫חלוקה ברורה בין עבודה אינטלקטואלית לפיסית‪ .‬קידום עובדים על פי כישורים ולא רק לפי ותק‪ ,‬שרות מדינה אחיד‪ .‬המלצות‬
‫הדו"ח יושמו בהדרגה ורק לאחר מלחה"ע ‪ 1‬יושמו במלואן‪ .‬רק לאחר ‪ 70‬שנה מאוחר יותר‪ - .‬שנת ‪ – 1943‬משלחת זרה‬
‫בה אסלי מחליף את צרציל‪ -.‬שנת ‪ - 1968‬דו"ח פולטון‪ -‬בין מסקנותיו לשנות את אופיו הסגור של השירות ולפתוח אותו‬
‫למינויים מבחוץ כולל מינויים פוליטיים‪ .‬הדו"ח מציג עיקרון יסוד ‪ :‬יש לגזור את צורת הארגון ואת דרכי העבודה מן המטלות‬
‫ולא להיפך‪ .‬עיקר טענות הדו"ח‪:‬השירות נשען על עבודתם של חובבים חלוקה בין מעמדות בתוך השרות )עבודה פיזית‬
‫לעומת עבודה אינטלקטואלית( מכבידה ולא מועילה‪ ,‬המומחים המועסקים בשירות חסרים כל סמכות ואחריות‪ .‬רק למעטים‬
‫מקרב הפקידים הבכירים יש כישורי ניהול‪ ,‬רחוב וויטהול שבו משרדי הממשלה מנותק מהעולם הסובב אותו‪ ,‬מדיניות‬
‫הפיתוח של הסגל המקצועי לוקה בחסר‪ .‬המלצותיו יושמו בחלקן רק לאחר ‪ 20‬שנה ע"י תאצ'ר במסגרת רפורמה " הצעדים‬
‫הבאים" ‪ .‬לאחר ועדת פולטון השתרש הנוהג המאפשר לממשלה למנות יועצים אישיים על בסיס נאמנות אישית במטרה‬
‫להתגבר על שמרנות המשרד וסרבנותו ‪ .‬מספרם של אלו עמד על כ‪ 30-‬בכל המשרדים יחדיו‪ -.‬בשנת ‪ -1981‬ועדה‬
‫פרלמנטרית – הציעה להעניק לשר חדש הזדמנות להחליף את מנכ"ל משרדו אם הוא מוצא שאין ביכולתו לעבוד באופן‬
‫משביע רצון עם המנהל הכללי שירש‪ -.‬שנת ‪ – 1985‬תזכיר ארמסטרונג‪ " -‬השרות הציבורי הוא שירות קריירה א‪-‬פוליטי‬
‫וממושמע‪ .‬הפקידים נדרשים לשרת את הממשל הנבחר‪ ,‬בלי קשר לתפיסתו הפוליטית‪ ...‬קביעת מדיניות היא באחריות השר‬
‫‪ .‬בקביעת מדיניות אין לפקיד תפקיד או אחריות חוקתיים נפרדים מתפקידי השר‪ .‬תפקידו של הפקיד לבצע כל החלטה‬
‫בנאמנות ‪ ,‬במרץ וברצון טוב בין שהוא מסכים לה ובין שלא"‪ -‬ניטרליות פוליטית‪ -.‬שנת ‪ -1988‬דו"ח הצעדים הבאים ע"י‬
‫מרגרט תאצ'ר שגילתה עניין אישי במינויים ובהעלאות בדרגה במינהל ‪ ,‬היא לא חיפשה ניטרליות פוליטית אלא חיפשה‬
‫שנת ‪ - 1992‬כללי התנהגות לשרים – גו'ן מייג'ור‬ ‫וקידמה מנהלים שהתלהבו מהתפיסה הרעיונית של מדיניותה‪- .‬‬
‫ממשיכה של תאצ'ר שילוב של מקצועיות עם ייצוגיות‪ * :‬כל רשימת מועמדים סופית למשרות ניהול בכירות בחברות‬
‫ממשלתיות חייב לכלל לפחות אישה אחת‪ * .‬הרשימות יכולות לכלול בני מיעוטים באותן רשימות כאשר לאותן חברות‬
‫ממשלתיות יש נגיעה לקבוצות מיעוט אתני‪ * .‬הימנעות מכל מינוי של יועץ מיוחד בלי אישורו המוקדם של ראש הממשלה‪..‬‬
‫מינויים פוליטיים‪ -‬הדגם הנ"ל מראה שלאורך כל התקופה לא היו בבריטניה מינויים פוליטיים אלא התערבות בקידום של‬
‫אנשים מתוך המערכת‪.‬עקרונות "המקצועיות" ו"הדגם הסגור" נשמרו בכל המקרים לעיל )לא היו מינויים פוליטיים‪ ,‬אלא‬
‫טיעונים נגד השיטה האנגלית‪:‬אין אנשים מוכנים לעבוד בחינם לפני‬ ‫התערבות בקידום של אנשים מתוך המערכת(‪.‬‬
‫הבחירות‪ ,‬שמרנים‪ ,‬לא רוצים שינויים ועוצרים אותם‪ ,‬לא מייצגים את דעת הקהל‪ ,‬שירות סגור שלא נותן הזדמנות לאנשים‬
‫חדשים‪ ,‬בפועל קשה מאוד לשנות מדיניות‪ ,‬דעת הקהל אינה מבוטאת העשייה‪ ,‬המנהל חזק יותר מהפוליטיקאים )כן אדוני‬
‫השר(‪ ,‬אוסטרליה וניו זילנד טענו כי אינן יכולות לקדם את יעדי מדיניותן בשיטה זו‬
‫השרות הציבורי בישראל‪ -‬פוליטיקה ומינהל‪ :‬מתבססת על המורשת הבריטית פעם מנהל היה צריך להיות נאמן למפלגה‬
‫היום רוה התפקידים במנה"צ פתוחים לציבור שיטת המשטר‪ :‬פרלמנטרי השתנתה במהלך השנים? הייתה נשיאותרית‬
‫והפכה חזרה לפרלמנטרית הפרדת רשויות‪ :‬אין‪ .‬כל אחד יכול להיות גם שר וגם ח"כ רשות מבצעת ומחוקקת‪ .‬הפרדה‬
‫דיכוטומית בין פוליטיקה ומינהל ‪ :‬אין‪ .‬מותר לעשות מינויים פוליטיים נאמנות פוליטית‪ :‬יש בין השנים ‪ 1948-1959‬התקופה‬
‫של בן‪-‬גוריון ומפא"י‪ .‬דגם פתוח‪ :‬כל אחד יכול להתמנות קידום עובדים‪ :‬לפי קשרים פוליטיים קביעות‪ :‬כן‪ .‬השרות הציבורי‬
‫בישראל‪ -‬מוצא של פשרה‪:‬על מינוי מנהל כללי ובעלי תפקידים בכירים לא תחול חובת מכרז‪ ,‬הממשלה ממנה את נציב שרות‬
‫המדינה‪ ,‬את היועץ המשפטי לממשלה ואת מזכיר הממשלה ומאשרת מינוי בכירים של שרים ‪ ,‬המחוקק הותיר פתח להוספת‬
‫משרות לרשימה שנקבעה בחוק‪ ,‬בפועל אישרו ממשלות ישראל כמעט תמיד את מועמדי השרים‪ .‬התפתחות ‪ 1959" -‬חוק‬
‫שרות המדינה –מינויים "מצמצם את המינויים הפוליטיים לצמרת הפקידותית בלבד‪ .‬חובת מכרזים כאשר על הצמרת יש‬
‫ועדת מינוי בראשות המנכ"ל‪ .‬יש רשימה של מינויים פוליטיים ללא קריטריונים ‪ ,‬ניתן להוריד ולהעלות משרות‪ .‬מפא"י שריינה‬
‫משרות ושמרה על החוזק שלה‪ .‬במקביל החוק מאפשר את עקרון הכושר בזה שהוא מאפשר מכרזים ובחירה לפי כישורים‬
‫)אך רק למראית עין( הדגם פתוח והקביעות נשארים‪) 1959-1981 .‬החוק שרות המדינה ועד סוף הקדנציה הראשונה של‬
‫בגין והליכוד( ‪ ,‬בגין ניסה לשמור על ממלכתיות ‪ ,‬לא החליף אנשים בסקטור הציבורי‪ ,‬לא השתמש בשיטת השלל‪ .‬מינוי‬
‫מנכ"לים אושר תמיד לפי דעת ממשלות‪ .‬בפועל המינויים הפוליטיים חלשו מתחת לתפקידי המנכ"ל‪ .‬תקופה יותר טובה‪.‬‬
‫‪ 1981-1990‬הרעה במינויים פוליטיים ‪ .1:‬הליכוד לא זז בגלל הסקטור הציבורי ועשה הכל כדי להחליף אנשים‪.2 .‬שינוי‬
‫שיטת הבחירות בתוך המפלגות )לדוגמא בליכוד לשיטת השביעיות ( מועדה מסדרת שחייבה לשלם להרבה אנשים כסף‪.3 .‬‬
‫ממשלות אחדות לאומית – הכי גרוע מבחינת מינויים פוליטיים שמור לי ואשמור לך‪ ,‬שמו רגל אחד לשני ‪ ,‬לא הגיעו כמעט‬
‫אף פעם לתוצאות חיוביות‪ ,‬הצבעה אוט' אישרו כל מינוי פוליטי‪ 1990 .‬התיקון השני בחוק שרות המדינה‪ -‬מינויים חבר‬
‫מפלגה שחבר במוסדות הבוחרים של המפלגה )חבר מרכז לא יכול לכהן באחת מארבע הדרגות הגבוהות של משרד‬
‫ממשלתי( כתוצאה מהחקיקה כ‪ 5000-‬עובדי מדינה מקבים מכתב מנציב שרות המדינה בו הם צריכים להחליט ממה הם‬
‫מתפטרים‪ :‬שרות המדינה או המוסדות הבוחרים‪ .‬שנות ה‪ : 90-‬א‪ .‬כתוצאה מהתיקון יש לחץ של חברי המרכז לקבל מינויים‬
‫ב‪ .‬המפלגות נשענות על רוב קטן‪ ,‬הדרך לשלם לשותפים‬ ‫בחברות ממשלתיות )סקטור ציבורי אך לא שרות המדינה(‪.‬‬
‫קואליציוניים זה במינויים פוליטיים‪ .‬ג‪ .‬שיטת הפריימריס‪ -‬הוכנסה קודם במערך ואז בליכוד דבר שמכהה קצת את שיטת‬
‫המינויים‪ .‬קשה לשלם לעשרות אלפים שבוחרים בך מה שכן יש זה קבלני קולות שמביאים עשרות אלפי קולות ומשלמים‬
‫להם ‪.‬ד‪ .‬חוק הבחירה הישירה של ראש הממשלה – היה ונעלם‪ .‬היה אמור לחזק את ראש הממשלה ולייצב את השיטה‬
‫והדמוקרטיה בישראל אך בפועל הכל היה הפוך‪.‬ה‪ .‬הוקמה ועדה ציבורית לאישור מינויים של מנהלים ודיירקטורים בחברות‬
‫ממשלתיות ‪ .‬לא עזר הרבה כי לועדות אין כוח‪ .‬ו‪.‬התערבות בג"צ‪ -‬אהרון ברק תפס עמדת מפתח והוא פוסק ומבטל מינויים‬
‫פוליטיים‪ .‬ז‪ .‬מבקר המדינה‪ -‬גוף שהופך להיות יותר אקטיבי מבעבר וחושף מינויים פוליטיים‪ .‬ח‪.‬נציב שרות המדינה‪ -‬חזק‬
‫יותר ולא חושש להציג מינויים לא כשרים אך אינו יכול לפסול אותם אלא רק לייעץ‪.‬‬
‫ועדות שהמליצו לגבי הדגם הישראלי‪ .1:‬ועדת יחזקאל דרור שהייתה ועדת משנה בתוך ועדת קוברסקי‪ -‬המליצה ‪ :‬א‪.‬לשלב‬
‫מקצועיות עם נאמנות ולצמצם את הרשימה של משרות האמון‪ ,‬ב‪.‬אנשים שבאים עם שר גם יעזבו איתו‪ ,‬שתהיה ועדה‬
‫מקצועית שתבחן אותם שהם באמת מתאימים לתפקיד ג‪.‬הסדרת נושא הרשימה באמצעות קריטריונים ברורים ) משרות‬
‫אמון‪ /‬מקצועית(‪.‬ד‪.‬בעקבות התיקון בחוק שרות שירות המדינה הציעה הועדה להשאיר בתוקף את כל ההגבלות הקיימות על‬
‫פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ולהוסיף להן סיוג בדבר פעילות פוליטית שיש בה משום הפעלת לחץ פוליטי –מפלגתי על‬
‫השרים‪ .‬באשר לדרגים הנמוכים אפשר להתיר פעילות פוליטית ובלבד שהיא לא תעשה במקום העבודה או על חשבון זמן‬
‫העבודה‪ .2 .‬ועדת קוברוסקי א‪ .‬עובד מדינה חייב לבצע את מדיניות השר ואת הוראותיו בכפוף לחוק ב‪.‬נקיטת צעדים שיש‬
‫בהם כדי לעודד מקצועיות ואוטונומיה של עובדי מדינה בכירים ז"א שזכותו של עובד לפנות במישרין אל השר הממונה עליו‪,‬‬
‫אל מבקר המדינה ובנושאים עקרוניים גם אל ראש הממשלה‪ .‬אם הוטל עליו לבצע מדיניות שלדעתו יש בה טעות חמורה‬
‫ונזק רציני לציבור‪ .‬ג‪.‬להתיר לעובד מדינה בכיר להציג בפני ועדות הכנסת חוות דעת מקצועית )החולקת על עמדת השר(‬
‫לאחר שהציג את דעת השר‪ .‬ד‪.‬מציין את הייצוג הקטן ביחס של נשים ושל מיעוטים בתפקידי מפתח בשרות הציבורי‪ .‬הועדה‬
‫המליצה כי ייצוגן של הנשים בתפקידים בכירים ובמשרות המקצועיות השונות צריך להיות יחסי למספרן באותו דרוג או‬
‫מקצוע וכי אחוז הנשים ברמות הבכירות חייב להיות שווה לפחות לחלקן בשירות כולו – אך לא מצאה לנכון להמליץ על דרכי‬
‫יישום‪ .‬בעניין בני המיעוטים המליצה להתאמץ בהתמדה ובמכוון לשלב בני מיעוטים בעלי כישורים בשרות המדינה‪ ,‬לצרף‬
‫בוחנים מבני המיעוטים לוועדות מכרזים ולועדות ומועצות ציבוריות בנושאים של שירות המדינה והשרות הציבורי‪1994- ..‬‬
‫הרפורמה של יצחק גלנור – נציב שרות המדינה ושל המדען הראשי ד"ר דוד‬ ‫‪ – 1996‬צעדים מכוללי שינוי –מאמר ‪4.1‬‬
‫דרי ‪.‬הם דחפו לרפורמה שמטרתה הייתה ליצור סגל מקצועי בכיר בשרות המדינה ברוח ועדת קוברסקי ולנסות לסדר את‬
‫נושא המינויים הפוליטיים שתהיה דיכוטומיה )מחיצה( בין הדרג המנהלי לפוליטי‪ – 1996 .‬חילופי שלטון ביבי לפטר את‬
‫גלנור ולמנות את איש שלומו במינוי פוליטי‪ -‬בסוף בג"צ פסק נגד אך גלנור כבר התפטר‪ .3 .‬יצחק זמיר‪ -‬א‪ .‬הרעיון שעובד‬
‫ציבור צריך לבצע מדיניות שהוא מזדהה עמה אישית הוא רעיון פסול מעיקרו מכיוון שאילו היה מתקבל היה מוצדק להחליף‬
‫את כל השרות הציבורי בכל פעם שהייתה מתחלפת ההנהגה המדינית‪ .‬ב‪ " .‬מיתוס הניטרליות הפוליטית" – זמיר שולל את‬
‫הטענה כי משטר דמוקרטי מטיל על השר לבצע תכנית מדינית וזכותו היא ואולי אף חובתו היא לגייס סביבו אנשים המוכרים‬
‫לו ומזוהים עם ההשקפה המדינית שלו כדי שיסייעו בידו בלב שלם ובאמונה בביצוע התכנית המדינית שלו ואומר שאין דבר‬
‫מסוכן יותר מטעון זה ליציבות ולהמשכיות של השרות הציבורי‪.‬ג‪.‬הניסיון מלמד כי עובדי המדינה יודעים למלא את תפקידם‬
‫בהתאם למדיניות של שר אחד ולאחר מכן כשהוא מתחלף בהתאם למדיניות של השר הבא במקומו ‪ .4.‬מבקר המדינה‪-‬‬
‫הדו"ח נכתב בעקבות חילוקי דעות בין שר הפנים בתוקף תפקידו כממונה על המשטרה לבין המפקח הכללי של המשטרה‪.‬‬
‫א‪.‬חוות הדעת מדגישה את ההתנגשויות בין עקרון האחריות המיניסטריאלית והציבורית של השר ובין הצורך והנוהג להאציל‬
‫לעובדים מקצועיים שיקול דעת עצמאי בנושאים שונים‪ .‬ב‪.‬בישראל אין חוק מינהל כללי ואין בה הסדרה נורמטיבית כללית‬
‫של מערכת היחסים בין השרים לבין הצוות המקצועי הבכיר‪ .‬גם סמכויות המנהלים הכלליים לא נקבעו באורח ברור ועקרוני‬
‫בחוק‪ .‬ג‪.‬תופעת המינויים הפוליטיים הפסולים רווחת בשרות הציבורי על כל מגוון תפקידיו‪ .‬המינויים הפוליטיים פושטים צורה‬
‫ולובשים צורה אולם הצד השווה בכולם ‪:‬שלא האדם המתאים ביותר הוא הזוכה בתפקיד‪ .5 .‬צ'פמן‪ -‬ניטרליות במשרה‬
‫ציבורית מובילה בסופו של דבר לשחיתות מוסרית ‪ .6‬ועדת בן דרור ‪ " - 1994‬ועדה לניסוח קנה מידה ונהלים חדשים למינוי‬
‫למשרות לשרות המדינה הפטורות ממכרז" הועדה הוקמה בעקבות חיכוכים בין רבין וגלנור שהחליטו שמה שהיא תקבע זה‬
‫מה שיהיה‪ 1995 .‬הועדה מגישה המלצות ברוח הגישה הצרפתית‪ :‬צמצום רשימת המינויים ל‪ 30 -‬משרות ) מ‪ ,(300-‬לכלול‬
‫רק משרות שנוגעות לקביעת מדיניות לאומית‪ ,‬התערבות פוליטית מתחת לדרג מנכ"ל לא תותר‪ ,‬יצירת תפקיד חדש ‪ :‬משנה‬
‫למנכ"ל שיהיה מינוי של המנכ"ל אך בדגם סגור מישהו מתוך המשרד שיהיה גוף מתווך בים המנכ"ל למשרד‪ ,.‬כל שר יכול‬
‫להקים מטה מיניסטריאלי מוגבל במספר של עוזרים אישיים ומקצועיים שיועסקו בתפקיד זמני‪ ,‬יכנסו לתפקיד עם השר ועזבו‬
‫איתו ובנוסף יצטרכו לעבור ועדת מינויים מקצועית‪ .‬כמו כן היא המליצה שאסור להבטיח מינויים פוליטיים במסגרת הסכמים‬
‫קואליציוניים ‪.‬ההמלצות אושרו על ידי רבין אך לא יצא מזה כלום בגלל שרבין נרצח והיו חילופי שלטון‪.‬‬
‫אלתורים במנהל הציבורי ועיצוב מדיניות בישראל‪ /‬שרנסקי מאמר ‪ -2.9‬אלתור‪ -‬מודל החלטה חוץ רציונלי נושא בתוכו‬
‫תשובה מיידית לצורך‪ ,‬כמו בסביבה לא בטוחה ומסוכנת‪ .‬הוא דרך להגיב להזדמנויות לא צפויות‪.‬גורר פעילות בלי תכנון‬
‫רשמי או הליך פעולה שיטתי או פעילות שיוצאת מתוך תכנון או בהתאם להליך מוכר‪ .‬בלא הכנה מקדימה‪ ,‬פעולה לא‬
‫מתוכננת‪ .‬אלתור בעיצוב מדיניות ובמנהל יכול להיות מבריק או הרה אסון‪ .‬אלתור כהתמודדות עם רציונליות תחומה‪ -‬היות‬
‫והרציונליות היא מוגבלת על ידי ‪ :‬כשרים‪ ,‬מנהגים‪ ,‬רפלקסים‪ ,‬ערכים‪ ,‬נאמנויות‪ ,‬הנעות ומטרות ובשל חוסר בידע שלם‪,‬‬
‫נאלצים לאלתר‪ .‬אלתור הוא התמודדות ולאו דווקא מציאת פתרון אידיאלי‪ .‬התרבות הישראלית נוטה לאלתורים‪ -‬הסיבות‬
‫להתפתחות תופעת האלתור כדי לשרוד בתפוצות נדרשה יכולת אלתור‪ .‬התנאים הקשים שאיתם התמודדו החלוצים הציוניים‬
‫‪ ,‬ארץ צחיחה ולא מפותחת‪ ,‬שכנים אוייבים והמנדט הבריטי‪ ,‬ארץ שבעת צרות ומוקפת אוייבים חוסר מתאם בין מטרות‬
‫למשאבים ‪,‬הקונפליקט החרדי‪-‬חילוני כל אלו מצריכים אלתור‪ .‬יתרונות‪ -‬פעולה בזמן אמת ‪ ,‬פעולה כשהברירות המקובלות‬
‫אינן ישימות‪ ,‬דרך להימנע משיתוק‪ ,‬מצב של חוסר ודאות‪ .‬מצב של חוסר ודאות‪ ,‬מצב של חוסר ודאות ‪ ,‬מצב של חוסר‬
‫ודאות‪ ,‬מצב של חוסר תקדימים‪ ,‬מעט עובדות מהימנות‪ ,‬לא ניתן להעריך יעילות יחסית של חלופות ‪ ,‬יש לפעול במהירות‬
‫ובמשאבים מוגבלים‪ .‬חסרונות‪ -‬התנהגות לא ממושמעת ‪,‬התנהגות לא אחראית‪ ,‬כאוס ארגוני גדול‪ ,‬מדיניות בזבזנית‪ ,‬נזק‬
‫חברתי וכלכלי‪ ,‬בחירת חלופה לא אופטימלית‪ ,‬החלטות לא מקצועיות‪ ,‬אין בחינת חלופות‪ ,‬יוצר ערפול‪ .‬מקרים של אלתור‬
‫בממשל הישראלי‪ -‬אלתור ככלי להפגת מצב של עימות‪ .‬ממשל בירושלים‪ -‬דרישות של קבוצות דתיות וחילוניות‪ .‬אלתור‬
‫במצב חדש‪ ..‬אלתור כדי לנצל משאבים ולהתמודד עם שינויים מהירים‪ :‬דיור לעולים מרוסיה‪ ,‬אסון המכבייה‪ .‬גורמים‬
‫התורמים לאלתור א‪ .‬אישי‪ -‬גמישות מנטלית‪ ,‬נכונות לנטילת סיכונים‪ ,‬כריזמטיות‪ ,‬ב‪ .‬תרבותי‪ -‬ישנן תרבויות התומכות‬
‫באלתור לדוגמא איטליה‪ ,‬ספרד‪ ,‬ישראל‪ ,‬ארה"ב וכ"ו‪ .‬וכאלו השוללות אלתור כגון גרמניה‪ ,‬צרפת‪ ,‬בריטניה‪ ,‬הולנד וכ"ו‪ .‬ג‪.‬‬
‫סביבה‪ -‬ישנן סביבות מרובות לחצים ואי ודאות‪ .‬ד‪ .‬חוקיות האלתור‪ -‬ישנן סביבות בהן האלתור הוא חוקי‪ .‬ה‪ .‬דחיפות‪ -‬בעיות‬
‫דחופות מצריכות אלתור מיידי ע"י המנהיג‪ .‬ו‪ .‬ברירות קיימות‪ -‬האם ישנה ברירה לאלתור? ז‪ .‬התפשרות על ערכים‪ -‬אלתור‬
‫אפשרי כשניתן להתפשר על ערכים‪ .‬ח‪ .‬תוצאות‪ -‬אלתור נשפט על פי תוצאתו‪.‬‬
‫יח' ‪ - 3‬קבלת החלטות‪ -‬הגדרות‪ :‬החלטה‪ -‬מוגדרת כהתייחסות מודעת למצב קיים ובחירת דרך פעולה כתגובה לאותו מצב‬
‫)ג‪ .‬דורון ‪. //(1986‬החלטה אופטימלית‪ -‬ההחלטה הטובה ביותר שאפשר לקבל‪ //‬תהליך קבלת החלטות ‪-‬א‪ .‬תהליך של‬
‫בחירת דרך פעולה אחת מתוך מספר דרכים אלטרנטיביותב‪ .‬מצבור של טכניקות להצרת מרחב הבחירה והאפשרויו‬
‫) הגדרה של צסטר ברנרד (‬
‫ג‪.‬תהליך אשר באמצעותו אדם בוחר כיוון פעולה להשגת מטרותיו‪ .‬ד‪ .‬ההחלטה היא למעשה שלב בתוך תהליך קבלת‬
‫ההחלטות‪ .‬סוגי החלטות‪ .1 :‬החלטות אסטרטגיות והחלטות טקטיות‪:‬הבחנה בין החלטה אסטרטגית לטקטית‪ ,‬החלטה‬
‫אסטרטגית= החלטות חשובות וקריטיות לגורלו של הארגון‪ ,‬החלטה טקטית= החלטות שההשלכות שלהן לא משמעותיות‬
‫על הארגון וגורלו‪.‬החלטה תהיה אסטרטגית יותר ככל ש‪:‬טווח הזמן של ההשפעה שלה ארוך יותר‪ -‬יחס ישר‪ ,‬המשאבים‬
‫הכרוכים ביישומה גדולים יותר‪ -‬יחס ישר ‪ ,‬האוכלוסייה עליה משפיעה ההחלטה גדולה יותר‪ -‬יחס ישר‪ ,‬מידת ההפיכות שלה‬
‫קטנה יותר – יחס הפוךבלי חרטות )אם היה עם חרטות הייתה טקטית( ‪ .2‬החלטות מתוכנתות והחלטות לא מתוכנתות )או‬
‫החלטות מובנות והחלטות בלתי מובנות(החלטות ניתנות לתכנות= החלטות אנושיות אשר המחשב יכול לחקות אותן בדיוק‬
‫)לדוגמא כספומט יכול להחליף פקיד בבנק(‪ ,‬החלטות אלו יואצלו לדרגים הנמוכים בארגון‪ ,‬החלטות שאינן ניתנות לתכנות=‬
‫המחשב אינו יכול להחליף את האדם באופן משביע רצון‪ ,‬החלטות אלו יישארו בנחלת הדרג הבכיר ‪ .3‬החלטות ברמות‬
‫שונות של ודאות‪ :‬קיימים ‪ 3‬סוגים של החלטות ‪:‬א‪ .‬רמת ודאות מושלמת )דטרמיניסטית( או החלטות נטולות סיכון‪-‬‬
‫נקראות גם החלטות אלגוריטמיות‪ ,‬אלו הן החלטות מובנות לחלוטין ‪.‬יש ודאות מלאה לגבי התוצאה שלהן‪ ,‬הסתברות של‬
‫כולל החלטות בלתי מובנות ‪ ,‬אפשר להסתמך בפתרונן על‬ ‫‪ 100%‬לתוצאהב‪ .‬רמת ודאות הסתברותית או החלטות בסיכון‪-‬‬
‫חוקי הסטטיסטיקה וההסתברות ועל ידי כך להפוך אותן לאלגוריתמיות‪ .‬כל תוצאות ההחלטה האפשריות ידועות מראש‬
‫וידועה ההסתברות להתרחשות כל תוצאה‪) .‬לדוגמא הטלת מטבע(‪.‬ג‪ .‬רמת ודאות אקראית או החלטות בתנאי אי ודאות‪-‬‬
‫כולל החלטות בלתי מובנות המתקבלות במצב של אי ודאות‪ ,‬מצב בו אין מידי ודאי לגבי כל התוצאות האפשריות של‬
‫ההחלטה ו‪/‬או לגבי ההסתברות להתרחשות כל אחת מהתוצאות‪.‬‬
‫שלבים מקובלים בקבלת החלטות ‪ -‬לא כל השלבים חייבים להופיע במודל‪:‬קביעת יעדים‪ /‬ערכים‪ ,‬פיתוח חלופות‪ ,‬בחינת‬
‫חלופות‪ ,‬הכרעה‪ ,‬ביצוע‪ ,‬הערכה‬
‫מודלים של קבלת החלטות‪ -‬מודל= ייצוג מופשט של מציאות מורכבת‪ .‬מודלים אמפיריים )התנהגותיים( ‪ :‬מבקשים להציג‬
‫תהליכים קיימים )את המצוי(‪ .‬מודל אמפירי נבחן ביכולתו להסביר את המציאות אותה החוקר מנסה להסביר או לנבא‪.‬‬
‫מודלים נורמטיביים ‪ :‬מבקשים להציג את הדרכים הראויות לתהליכי קבלת החלטות )את הרצוי(‪ .‬מודל נורמטיבי נבחן‬
‫ביכולתו להניב החלטות טובות יותר‪.‬‬
‫מודל הגישה הרציונלית רציו= היגיון החלטה רציונלית היא בחירה שהינה תולדה של בחינה שיטתית וזהירה של חלופות‬
‫ותוצאותיהן‪ .‬השלבים ‪) :‬היררכיים ( ‪.1‬קביעת יעדים‪ /‬ערכים ‪.2‬זיהוי ויצירת חלופות ‪ .3‬עריכת תחזיות ‪ .4‬בחירה בחלופה‬
‫הטובה ביותר בעלת התועלת הגדולה ביותר הנחות ‪ ".1 :‬האדם הכלכלי" – מקבל ההחלטות הוא יצור כלכלי הבוחר לפי‬
‫קריטריונים כלכליים‪.‬למשל‪ :‬יחס תועלת‪/‬עלות הגבוה ביותר ‪ ,‬תוחלת גבוהה ביותר או מקבל ההחלטות יהיה אדיש לחלופות‬
‫בעלות ערך כלכלי זהה‪ .2 .‬למקבל ההחלטות יש את כל האמצעים הדרושים לקבלת ההחלטה ‪ :‬הבנת מציאות נכונה‪ ,‬יכולת‬
‫לחזות את העתיד‪ ,‬ידע‪ ,‬מידע‪ ,‬חלופות‪ ,‬תחזיות‪ ,‬זמן‪ ,‬טכנולוגיה‪ ,‬כסף וכ"ו‪ .3 .‬סביבת ההחלטה נתפסת כודאים או בסיכון‪.‬‬
‫‪.4‬הארגון נתפס כהומוגני‪) .‬מה שהמנכ"ל חושב כולם חושבים(‪- .‬אם מצאת מחט בערמת שחט תמשיך לחפש עד שתמצא‬
‫עוד מחט ותוכל להשוות בינהן איזו יותר טובה דרישות המודל ומאפייניו‪.1 ::‬על ההחלטות להתקבל לגופו של עניין‬
‫‪.2‬היעדים ויעדי המשנה של ההחלטה צריכים להיות מפורטים ומפורשים ‪.3‬בחירת האלטרנטיבות צריכה להיעשות על פי‬
‫הקשרן ליעדים ולאפשרויות השימוש בהן‪.4 .‬יש לזהות את המימדים השונים של ההחלטה המתייחסים הן לחלופות והן‬
‫ליעדים ‪.5‬יש לבחון את כל העלויות והתועלות של כל האלטרנטיבות )בלתי אפשרי( ‪ .6‬יש לבדוק את כל המידע המתייחס‬
‫להחלטה ‪ .7‬כל ההשפעות והתוצאות האפשריות הנובעות מן ההחלטה צריכות להבחן ‪.8‬יש לבסס את כל ההנחות ‪,‬‬
‫הנתונים וההערכות ביחס להחלטה על תיאוריה מדעית יתרונות‪.1 :‬מהווה רף‪/‬אידיאל לתהליך קבלת ההחלטות )גישה‬
‫רציונלית טהורה זה דבר שלא ניתן להשיג(‪.2 .‬מפנה את תשומת ליבו של מקבל ההחלטות למשתנים שונים אותם עליו‬
‫לקחת בחשבון ‪.3‬ככל שמקבל ההחלטות ידבק יותר בשלבי המודל ובדרישותיו יש סיכוי טוב לשיפור איכות ההחלטה ‪.‬‬
‫‪.4‬מאפשר חדשנות‪.5 .‬הרציונליות כהצדקה )יח' ‪ – (210 2‬החוקר הוא קרל ויק שאמר שאנו עוסקים במינהל הציבורי אך‬
‫ניתן להצדיק שימוש במודל גם בתחומים אחרים‪ .‬חסרונות ‪.1‬הנחות המודל אינן מתקיימות במלואן‪:‬האדם אינו כלכלי ‪:‬‬
‫פתרונות שונים לבעיות החלטה זהות )יח' ‪ – (193 2‬טברסקי וקהלמן הוכיחו שהאדם אינו יצור כלכלי‪ ,‬אין לרשות האדם את‬
‫כל האמצעים הדרושים ידע‪ ,‬מידע‪ ,‬משאבים‪ ,‬יכולת לראות את הנולד‪ ,‬להבין את המציאות ולעבד את המידע – סיימון ‪.2‬אין‬
‫דרך מקובלת לשקלול ערכים של כלל הפרטים בחברה ‪.3‬דרישות המודל כבדות ובד"כ לא ניתן ליישמן במלואן )במיוחד‬
‫בסקטור הציבורי לדוגמא יעדים מפורטים ומפורשים עומדים בסתירה מוחלטת עם הפוליטיקה( ‪.4‬התהליך הרציונלי אינו‬
‫מוביל בהכרח להחלטה אופטימלית )פרדוקס האסירים‪ ,‬יח' ‪ 182 2‬מוכיח שלמרות שאנשיו לוקחים החלטה רציונלית הם‬
‫הגיעו להחלטה הפחותה ביותר( ‪.5‬התהליך ארוך ‪ ,‬קשה ויקר‪ .‬עשוי להוביל "להחלטה לאחר זמנה" )דד ליין(‬
‫מודל השבעת הרצון‪ -‬נגזר מתוך גישת הרציונליות המוגבלת )ע"י סיימון ‪ (1965‬בניסיון להסביר את התנהגות מקבי‬
‫ההחלטות‪ .‬הנחות‪-‬א‪.‬כדי שתיאוריה נורמטיבית תהיה מועילה עליה לדרוש רק מידע בר השגה ורק תחשיבים ברי ביצוע‪ .‬ב‪.‬‬
‫מקבל ההחלטות הוא "אורגניזם בוחר" ) בניגוד לאדם הכלכלי בגישה הרציונלית(‪:‬לרשותו ידע ויכולת מוגבלים‪ ,‬כדי לקבל‬
‫החלטה הוא יוצר מודלים פשוטים של הסובב אותו ‪,‬מכיוון שהידע שלו מוגבל תפיסת המציאות שלו אינה "המציאות‬
‫האמיתית" ‪,‬הוא מתכוון להיות רציונליות‪ ,‬אך בשל מגבלותיו )המוח האנושי( הרציונליות שלו מוגבלת ג‪ .‬מקבל ההחלטות‬
‫"משביע רצון"‪ -‬מחפש את החלופה המספקת ולא את החלופה המיטבית‬
‫עדויות לרציונליות המוגבלת )סיימון(‪ :‬אם מצאת מחט בערמת שחט אין טעם שתמשיך לחפש עוד מחט ‪.1‬אי יכולת לחזות‬
‫את העתיד )מגבלות המוח האנושי(‪ .‬אי ודאות גדולה שבחלקה הגדול קשה או לא ניתנת לצמצום‪ .‬מיפוי מוטעה של תחזיות‬
‫העתיד מאמר ‪" 2.1‬הימורי מדיניות" – אף פעם אי אפשר למפות את העתיד נכון ‪ .2‬מוגבלות האדם בהכרת המציאות בה‬
‫הוא פועל ‪-‬אנשים נוטים לתרגם מידע חדש ומצבי מציאות חדשים בעזרת מונחים ישנים המוכרים להם‪ ,‬כך שדימויי המציאות‬
‫שלהם קבועים כמעט לחלוטין‪ ,‬ושונים מהמציאות "האמיתית" ‪-‬עומס מידע‪ ,‬טיעונים‪ ,‬תחזיות וממצאים‪ ,‬שמקורם במומחים‬
‫ויועצים וסתירות בינהם מקשה עוד יותר על הבנת המציאות ‪.3‬מגבלת היכולת לעבד מידע ‪:‬קשה לעבד נתונים רבים בו‬
‫זמנית‪ ,‬משך הזמן בו במוח יכול לעבוד ביעילות וברציפות מוגבל ‪.4‬פתרונות שונים לבעיות החלטה זהות‪ -‬טברסקי וקהנמן‬
‫חקרו על אתה קבוצה מה קורה כאשר מנסחים שאלה כל פעם בצורה שונה או כשיוצרים שתי בעיות ‪. 5‬חשיבה קבוצתית‪-‬‬
‫סוג של כשל שנובע מ‪ 9-‬גורמים שונים‪ :‬לכידות פנימית גבוהה‪ ,‬אשליית אי פגיעות‪ ,‬אופטימיות מופרזת‪ ,‬שאננות המעודדת‬
‫הסתכנות ‪.,‬אמונה במוסריות הגבוהה של הקבוצה‪ ,‬המובילה לתפיסה סטריאוטיפית של האויב ושל גורמים חיצוניים לקבוצה‬
‫המסתייגים מהמלצותיה‪ ,‬הכרה בכישורים הגבוהים של חברי הקבוצה המחזקת את הנטייה להתעלם מיועצים חיצוניים‪,‬‬
‫הפעלת לחץ על חברים הסוטים מקו הקבוצה‪ ,‬צנזורה עצמית של חברי הקבוצה‪ ,‬אשליה של אחידות דעים וייחוס חשיבות‬
‫לעתם ההסכמה בקרב חברי הקבוצה שלבים‪:‬מודיעין‪ -‬איסוף מידע‪ ,‬תיכון‪ ,‬הכרעה‪ -‬החלופה מאפיינים‪.1 :‬מס' קטן של‬
‫דרישות מינימום ‪ ,‬לפעמים רק אחת‪ .2 ,‬החיפוש אחר המידע הוא שיטחי‪ ,‬אקראי‪ ,‬ומתמקד במידע זמין ‪.3‬מס' החלופות‬
‫הנשקל קטן הוא בדר"כ קטן ‪.4‬חלופות נבחנות אחת אחר השנייה בלי מאזן של יתרונות ‪/‬חסרונות יחסיים )כל אחת בפני‬
‫עצמה‪.5 ,‬התחשיבים הנדרשים פשוטים‪ 6 ,‬כללי ההכרעה הם פשוטים ובודדים‪ , :‬קונצנזוס‪ ,‬ארץ ישראל השלמה‪ ,‬ביחס‬
‫לתוצאות מדיניות העבר‪ -‬אם יש הצלחה המשך ‪ ,‬אם לא שנה מדיניות ‪ ,‬דרישות ותהליך סובייקטיביים יתרונות‪.1 :‬הנחותיו‬
‫תואמות למציאות‪ ,‬מייחס חשיבות לרציונליות כלכלית )לא פוסל אותה( ‪ ,.2‬דורש ניתוח‪ -‬אם כי פשוט‪ ,‬קל וזול ליישום ‪,.3‬‬
‫החלופה הנבחרת משביעת רצון המחליט‪ ,‬יש סיכוי להגיע לחלופה המיטבית )כבר מהרגע הראשון(‪ ,‬אינו חוסם יזמות‬
‫חסרונות‪:‬‬ ‫וחדשנות‪- .4 .‬מודל השבעת הרצון אינו מעודד לעומת המודל הרציונאלי שמעודד יזמות וחדשנות‬
‫‪.1‬הסובייקטיביות עשויה להצדיק בינוניות ו‪/‬או להוביל לתוצאות שאינן מיטביות ביחס לחלופות זמינות ‪.2 .‬בהיעדר דרישה‬
‫מפורשת‪ ,‬מקבלי ההחלטות בדר"כ מציבים מס' קטן של דרישות מינימום ולעיתים רק אחת ‪.3‬התמקדות במידע זמין‪ ,‬בדיקה‬
‫של מס' קטן של חלופות ובדיקה של החלופות אחת אחר השנייה עלולות להוביל לבחירה בחלופה נחותה ‪.4‬הניתוח‬
‫הפשטני‪ ,‬העדר מאזן יתרונות‪ /‬חסרונות וכללי ההחלטה הפשוטים עשויים להוביל להעדפה של חלופה נחותה ביחס חלופה‬
‫עדיפה וזמינה‬
‫המודל התוספתי לקבלת החלטות‪-‬ע"י צ'ארלס לינדבלום‪ ,‬זהו מודל בו ההחלטות המתקבלות מבוססות על החלטות‬
‫העבר‪ ,‬ומהוות תוספת שולית להן לינדבלום מציג את המודל כתיאורי‪ ,‬וטוען כי המודל גם נורמטיבי )אין בכלל רציונליות(‬
‫הנחות‪ .1 -‬מקורות האינפורמציה והכושר האינטלקטואלי העומדים לרשות מקבל ההחלטה מוגבלים ‪.2 .‬הזמן והכסף‬
‫שאפשר להשקיע בקביעת מדיניות מוגבלים ‪.3‬לאנשי המינהל מגבלות פוליטיות ומשפטיות המכתיבות להם שיעסקו בערכים‬
‫ובקווי מדיניות מועטים בלבד ‪.4‬סביבת ההחלטה‪ :‬דמוקרטיה פלורליסטית‪ ,‬בה אין הסכמה על ערכים ו‪/‬או על סדר העדיפות‪.‬‬
‫‪.5‬לא ניתן להפריד את בחירת המטרות מניתוח האמצעים‪.6 .‬מבחנן של ההחלטות אינו בתוצאותיהן ) לאחר מעשה( או‬
‫בהערכה ) לפני המעשה( שאכן יניבו את התוצאות הרצויות ‪.7‬כפועל יוצא של שלוש ההנחות הקודמות ‪ :‬ההסכמה על‬
‫מדיניות היא אפוא הבוחן המעשי היחידי לנכונותה של המדיניות‪.8 .‬אין תיאוריה מדעית המתאימה ליישום בתחומי‬
‫המדיניות ) אין תיאוריה שאין עליה עוד תיאוריה אחת לפחות חזקה שסותרת אותה(‪ .‬לינדבלום מניח שהבוחן היחידי‬
‫האפשרי למה היא חלופה טובה נגזר מרציונליות פוליטית ‪ .‬זה מבחן ההסכמה אם לא ניתן לבחון מחדש‪ ,‬להפריד את ניתוח‬
‫הממצאים מהמטרות‪ ,‬המבחן היחידי שנחלטה טובה זה ההסכמה ויכול להיות שההחלטה פחות טובה אבל יש עליה הסכמה‬
‫אז היא עדיפה‪ .‬שלבים אופצינליים אפשריים‪.1 -‬ניתוח מוגבל של המטרות ושל האמצעים להשגתן )לא חובה( ‪.2 ,‬העלאת‬
‫החלופות‪ :‬מתייחסים רק לחלופות תוספתיות ‪.3‬ניתוח חלופות‪ :‬התעלמות מתוצאות חשובות אפשריות של החלופות ומערכים‬
‫הקשורים בתוצאות ‪.4‬בחירה חלופית‪ :‬לפי קריטריון ההסכמה ) נכון אבל נתון לאימפרייטציות מה שייתן את מרב התועלת‬
‫או התוחלת‪ .‬עפ"י סיימון מספיק לי חלופה מספקת ועפ"י לינדבלום חלופה שיש עליה הסכמה למעשה על פי הרציונליות‬
‫הכוללת צריך לעלות את כל החלופות הקיימות ועל פי לינדבלום רק תוספתי( ‪.5‬תהליך עתי‪ /‬סדרתי החוזר על עצמו‬
‫מאפיינים‪ .1 :‬קיום שילוב בין בחירת המטרות ודרכי הפעולה )במודל הרציונלי יש הפרדה מוחלטת( ‪.2‬היות ואין הבחנה בין‬
‫מטרות לאמצעים לא מתקיים ניתוח של האמצעים והמטרות )או שהוא מוגבל( ‪ .3‬מדיניות טובה‪ -‬היא מדיניות המוסכמת על‬
‫מנתחים שונים )גם אם הם אינם מסכימים על התכלית(‪ -‬מדבר על מנתחים מדיניים לא צריך להסכים על ערכים כאשר‬
‫מסכימים על מדיניות ‪.4‬ניתוח מוגבל‪ :‬מתעלמים מתוצאות חשובות העשויות לצמוח‪ ,‬מחלופות חשובות ומערכים חשובים‬
‫) פישוט תהליך קבלת ההחלטות זה בהתייחסות רק לתוספתי לינדבלום אומר שצריך לפשט את הניתוח( ‪.5‬תהליך עתי‪-‬‬
‫סדרתי ‪.6‬אין חובת של הישענות על תיאוריה ‪..‬יתרון‪ :‬השיטה חוסך המון זמן‪ ,‬לינדבלום טוען שיטה מקובלת במדיניות‬
‫ומצליחים לתפור בעזרתה‪ .‬יתרונות‪.1 :‬זו שיטה מקובלת של קביעת מדיניות ‪,‬המשמשת בבעיות סבוכות את אנשי המינהל‬
‫)לינדבלום(‪2 ,‬שיטה זו עדיפה על כל מודל אחר של קב"ה בבעיות סבוכות וטובה מכל ניסיון סרק להגיע לתפיסה כוללת של‬
‫אנושיות )ל'(‪3 ,‬קל להגיע להסכמה של חלופות תוספתיות‪4 ,‬קל ליזום וליישם‪5 ,‬קיימת התייחסות למדיניות העבר ולאילוצים‬
‫הנגזרים ממנה ) המודל הרציונלי מתעלם מאילוצי מדיניות שהייתה בעבר לחלוטין(‪6 ,‬בדמוקרטיה פלורליסטית ההסכמה‬
‫מעניקה תוקף לחלופות )תוקף מינהלי עפ"י לינדבלום אם כולם מסכימים זה נותן תוקף( ‪.7‬אפשר לקבוע מטרות ארוכות טווח‬
‫ולשאוף אליהם בסדרה של שינויים תוספתיים‪) .‬במשך השנים ניתן להוסיף לכל שלב תוספת להחלטה( ‪.8‬הסדרתיות מונעת‬
‫שגיאות מתמשכות ‪.9‬ניתן לתקן בקלות את השגיאות העבר ‪.10‬אין צורך בהשענות על תיאוריה חסרונות‪.1 :‬השיטה לא‬
‫כוללת מערכת הבטחה לכל הערכים הרלוונטיים הקשורים בהחלטה‪ -‬לינדבלום ‪.2‬השיטה עלולה להביא להתעלמות מקווי‬
‫מדיניות מצויינים‪ -‬ל' )טעויות בדרך(‪.3‬המודל בולם חדשנות‪ -‬דרור )יכולה להיות חלופה מצויינת שנתעלם ממנה ( ‪.4‬המודל‬
‫נותן גושפנקא למדיניות של "שב ואל תעשה"‪ -‬דרור ) הפקיד העצלן לא יחפש אלטרנטיבות טובות יותר( ‪.5‬בסביבה דינמית‬
‫לא ניתן להסתמך על תוצאות העבר כבסיס ודאי לניבוי תוצאות העתיד‪ -‬דרור )ככל שהסביבה דינמית יותר‪ -‬חיסכון‪ ,‬ככל‬
‫שהסביבה יציבה יותר‪ -‬יתרון(‪.6‬הסכמה יכולה להיות תוצאה של "חשיבת יחד"‪ -‬דרור ‪.7‬בסביבה דינמית יש שינויים תמידיים‬
‫בבעיות במשאבים ובשביעות רצון ממדיניות העבר‪ -‬דרור ) העולם לא יציב ויש כל הזמן שינויים במשאבים‪ ,‬טכנולוגיה‪,‬‬
‫שביעות רצון בעבר לא מבטיחה שביעות רצון בעתיד(‪.8‬עשוי להוביל למצב בו האינטרסים של בעלי העוצמה בחברה באים‬
‫לידי ביטוי ולא "האינטרס הציבורי" האמיתי‪ ) .‬החלטה ע"פ הסכמה חלופה שמוסכמת על ידי אנשים או החלטה של מקסימום‬
‫משרתת את העליתה השלטת(‬
‫דיון נורמטיבי‪ -‬דרור‪ :‬מתאים לחברות יציבות בתנאי שמתקיימים התנאים המצטברים‪ :‬קביעת בעיות‪ ,‬קביעת משאבים‬
‫ושביעות רצון מתוצאות מדיניות העבר )אם הבעיה לא כל כך השתנתה והמשאבים השתנו בשוליות אין סיבה לא להשתמש‬
‫במודל התוספתי( לינדבלום‪ :‬ניתן להגיע לשינויים מרחיקי לכת יותר מהר מאשר בשיטה הרציונלית ) ועדת קוברוסקי לא נין‬
‫לשנות את המינהל הציבורי במכה אחת צריך לעשות זאת בהדרגה(‪ ,‬ל' על הביקורת של "שב אל תעשה" ‪ :‬מה שעשוי‬
‫לשתק פקידים זה לאלצם להשתמש במודל שאינו ישים עציוני‪ :‬סריקה מעורבת מוציא מאמר " הגישה השלישית המעורבת"‬
‫הוא בא ומנסה לקחת את היתרונות של כל מודל ) הרציונלי והתוספתי( ואת יתרונות מודל הסריקה המעורבת‬
‫מודל פח האשפה‪ -‬מודל תיאורי שפותח ע"י כהן‪ ,‬מארץ' ואלסון בשנת ‪.,1977‬המחקר נערך ב‪ 4-‬סוגי אוניברסיטאות‬
‫בארה"ב‪ :‬גדולות ועשירות‪ ,‬מכללות קטנות‪ ,‬גדולות ועניות ומכללות קטנות ועניות הפרט יכול לפתור בעיות שאת מהותן הוא‬
‫מכיר‪ ,‬כאשר הפרט ניתקל בבעיה מתחום שאינו מוכר לו‪ ,‬הוא מנסה להבין אותה בעזרת הכלים המוכרים לו‪ ,‬ארגון פועל‬
‫באותה הדרך‪ :‬הפרטים בארגון נתקלים בבעיות ופותרים אותן ברמות הצלחה משתנות‪ .‬חלק מהפתרונות הוא פרי ניסיונות‬
‫דומים שנערכו בארגונים אחרים‪ ,‬פתרונות משני הסוגים נקלטים והופכים ל"זכרון ארגוני"‪ .‬הזכרון הארגוני= לזיכרון ביטוי‬
‫פורמלי‪ :‬פרוטוקלים‪ ,‬מסמכים‪ ,‬חוקים ותקנות לפיהם יש לפעול בכל מצב ‪ ,‬לזיכרון ביטוי לא פורמלי‪ :‬נורמות של התנהגות‪,‬‬
‫העבודה ושל קבלת ההחלות בארגון מגבלות ואילוצים‪ -‬המגבלות והאילוצים שהעלה לינדבלום לגבי הגישה הרציונלית –‬
‫תקפים‪:‬ידע מוגבל‪ ,‬מידע לא ענייני‪ ,‬מערכת עדיפות לא מסודר‪ ,‬אי ודאות ‪,‬סביבה דינמית ‪,‬לחצי זמן ואילוצי משאבים‪* .‬‬
‫במציאות הארגונית אין רצף ‪,‬סדר ועקביות הכל מעורב בהכל ‪:‬החלופות מעורבות ביעדים ‪ ,‬ערכים קשורים זה בזה בלי יכולת‬
‫להפרידם‪ ,‬עובדות משולבות בתיאוריות‪,‬הבעיות מופיעות עם הפתרונות וכיו"ב * מאפייני המציאות הארגונית הזו דומה‬
‫לדעת החוקרים לפח אשפה ומכאן שם המודל איך מתקבלות החלטות? ‪.1‬כאשר הארגון נתקל בבעיה חדשה הוא מטפל‬
‫בה לפי הידע שנצבר בזכרון הקולקטיבי ‪ .2‬אם קיים בזכרון פתרון לבעיה )אם כבר טיפלו בבעיה דומה( אז‪ :‬ישתמשו בפתרון‬
‫זה‪ ,‬לא תתבצע בדיקה של חלופות שונות ולא תתבצענה השוואות ‪ .3‬אם הבעיה אינה מוכרת‪ -‬היא תנוסח כך שתתאים‬
‫לפתרון מוכר ממצאים‪ -‬רוב הבחירות נעשות ע"י מנוסה או התעלמות‪ .‬מודל פח האשפה אינו שיטה טובה לפתרון בעיות‪.‬‬
‫יתרונות המודל‪ -‬פועל כשהארגון לוקה בערפול מטרות ובקונפליקטים‪ ,‬בעיות בלתי מובנות‪ ,‬בסביבה משתנה‪ ,‬כשמקבלי‬
‫ההחלטות עסוקים‪ .‬אונ' קטנות ועשירות פותרות הכי הרבה בעיות ומכללות גדולות ועניות פותרות בעיות בצורה הגרועה‬
‫ביותר‪.‬‬
‫מודל הפוליטיקה הביוקרטית משתייך לגישה הפוליטית שהתעצבה בשנות ה‪ 60-‬ע"י נוישטדט‪ .‬המודל פותח ע"י אליסון‬
‫הנחות‪.1 :‬הארגון הטרוגני‪ -‬אינו פועל כשחקן אחד בעל‬ ‫בשנת ‪– 1971‬תהליכי קבלת החלטות במשבר הטילים בקובה‪.‬‬
‫אינטרס מרכזי ברור ומוצק‪ 2 .‬זירת הממשל מורכבת משחקנים רבים ‪.3‬לכל שחקן אינטרסים שונים ) ארגוניים‪ ,‬אישיים‪,‬‬
‫לאומיים( קדימויות שונות‪ ,‬הבנות והסברים שונים של המציאות‪4 .‬לשחקנים עוצמה מוגבלת ‪.5‬החלטות הן תוצאה של מיקוח‬
‫)תוצר פוליטי( ואינן בחירה רציונלית או מכוונת‪.‬‬
‫ההבדל בין הגישה התוספתית )שלבים‪ ,‬מעלים חלופות‪ ,‬מסכימים עליהם‪ ,‬אלטרנטיבה אחת לפחות( לבין הגישה‬
‫הפוליטית )אין עניין בחירה ‪ ,‬נוצר כתוצאה מדינמיקה בין השחקנים כל אחד מושך לכיוונו‪ ,‬ההחלטה היא תוצר לוואי בינהם‪.‬‬
‫‪.6‬זירת עיצוב המדיניות הינה דינמית‪ ,‬נושאים רבים מתחרים על תשומת ליבם של השחקנים ‪.‬עיסוק בהרבה תחומים וקבלת‬
‫החלטות בתחומים בפרק זמן קצר הנושאים מתחרים על תשומת הלב של השחקנים ‪.7‬לא מתקיימת הבחנה בין פוליטיקה‬
‫ומינהל‪ -‬השחקנים הם בעלי עמדות מפתח בביוקרטיה ובפוליטיקה‪ .‬גישת הרצף השחקנים בעלי עמדות מפתח בביוקרטיה‬
‫ובפוליטיקה מאפיינים‪.1 :‬לעיתים קרובות ההחלטה מבטאת ניצחון של קבוצה אחת‪ ,‬אבל בשכיחות גבוהה יותר קבוצות‬
‫שונות המושכות לכיוונים שונים מביאה להחלטה שאיש מהצדדים לא התכוון אליה בתחילה‪ -.‬אליסון ) לדוגמא חוק בריאות‬
‫ממלכתית(‪.2 .‬איש אינו נהנה מעליונות מוחלטת בתהליך‪ .‬גם הנשיא צריך לעבוד‪ ,‬לשכנע ‪,‬להתפשר ‪.3‬התנהגות הממשל‬
‫בנושא מסוים היא תוצר של פעולות בודדות‪ ,‬תוצאות המשחקים המשניים ותוצאות המשחקים העיקריים )לדוגמא בתחילת‬
‫הליגה יש ‪ 0‬נק' יש סיבוב שני ושלישי ובסוף מתמודדים על האליפות מי שמגיע לאליפות לא ניצח בהכרח בכל המשחקים( ‪4 .‬‬
‫בדר"כ קיים פער בין ההחלטה הרשמית לביצועה המעשה‪ 5 .‬העמדה ‪ – POSITION‬עמדה מגדירה ‪ 2‬דברים‪ :‬אחד מה‬
‫אדם יכול לעשות באותו תפקיד ז"א הכלים שיש לו ומצד שני מה שהוא חייב לעשות ‪:‬אנשים הופכים לשחקנים כאשר הם‬
‫תופסים עמדות מפתח‪ ,‬העמדה בה מצוי השחקן מגדירה את מה שהוא יכול ואת מה שהוא חייב לעשות‪ ,‬העמדה קובעת את‬
‫עליונותו של כל שחקן כאשר הוא מתחיל לשחק במשחקים השונים‪ ,‬עמדתו של השחקן תלויה בעמדה )דוגמא‪ :‬הצעת אי‬
‫אמון נגד הליכוד יו"ר הכנסת מחליט מתי תעלה הצעת אי האמון(‪ 6 ,‬מערכת יחסים פוליטית בין שחקנים‪ -‬פעולות נסתרות‬
‫או גלויות שבאמצעותן מחזק השחקן את עוצמתו והשפעתו על תהליכי קבלת ההחלטות ) מיקוח‪ ,‬פשרות‪ ,‬קואליציות‪ ,‬לובי‪,‬‬
‫שיתוף פעולה‪ ,‬הסתרת סדר יום‪ ,‬מניפולציה ושליטה על מידע ועל צינורות מידע ועוד(‬
‫מודל הסריקה המעורבת יוצרו היה עציוני ‪ .1967‬מודל זה מנסה לשלב בין שתי הגישות ז"א בין הרציונאליות הכוללת‬
‫למודל התוספתי‪ .‬עציוני טוען כי ניתן לשלב בין הגדלת הסיכוי להחלטות טובות כאשר בוחנים מספר רב של חלופות למרות‬
‫שככל שגדל מספר החלופות כך קשה לבדוק כל חלופה לעומק‪ .‬נוכל לבצע זאת אם נפסח על דרישת המודל הרציונלי לבדוק‬
‫כל חלופה לעומק ובמקום זה‪:‬נזהה תחילה מספר רב של חלופות‪ ,‬נערוך סינון ראשוני שלהן שיתבסס על שיקולים‬
‫כגון‪:‬סיכוייה של החלופה להתקבל על דעת הדרג הפוליטי‪ ,‬האפשרות להוציאה אל הפועל וקיומה של מסגרת תקציבית‬
‫המאפשרת את יישומה‪ ,.‬החלופות שנשארו יבדקו ביתק קפידה אם כי עדיין לא ביסודיות מלאה‪ ,‬שוב ביטול חלופות אחדות‪,‬‬
‫בדיקת החלפות המעטות שנשארו לעומק כדרישת המודל הרציונלי‪.‬דנסייר ‪ -1973‬מדמה את השילוב של שתי הגישות‬
‫לעדשות צילום של נוף ‪ .‬עדשה רחבת זוית מאפשרת לקלוט נתוני רקע רבים בלי שיהיה אפשר לבחון פרטים בתמונה‪.‬‬
‫עדשה טלסקופית מאפשרת לבחון פרטים קטנים ולהתעלם תוך כדי כך מנתוני הרקע‪ .‬שימוש משולב נותן להנות משני‬
‫העולמות‪.‬‬
‫מודל ההחלטה הסדרתית )בתוך המודל האופטימלי(תפיסת התהליך של קבלת החלטות כתהליך למידה‪ .‬המודל פותח‬
‫כדי להתמודד עם תנאי אי ודאות כשהזמן דוחק‪ .‬למשל הכל מכירים בחשיבות בנייתו המיידית של סכר לעצירת שיטפונות‬
‫)כל עיכוב בבניה יגרום נזקים כבדים( אולם יש אי ודאות באשר למיקום המתאים של הסכר‪ .‬לפי מודל זה אין להכריע מיד‬
‫בשאלת המיקום‪ .‬אפשר להתחיל בבנייה באתרים שונים ‪ .‬לרכוש מידע במהלך הבנייה ורק אז לכשתקטן רמת האי ודאות ‪-‬‬
‫להכריע‪ .‬ברור שהדבר כרוך בעלות גבוהה‪ ,‬אולם אפשר שהעלות של הטעות )מיקום לא נכון( או עיכוב )הצפה( גבוהה‬
‫יותר ‪.‬‬
‫מאמר ‪ - 3.1‬ביורוקרטיה ודמוקרטיה בישראל‪/‬דרי ‪ :‬הביוקרטיה הישראלית מוצגת כחלשה ואפרורית למעט מספר איי‬
‫איכות ‪.‬הביורוקרטיה מוכשרת לטפל בבעיות טכניות במקום שהמטרות מוסכמות והדרך להשגתן ידועה‪ .‬אם עם התרחבות‬
‫המדינה המודרנית נעשתה הביורוקרטיה כתובת למשימות שאינן טכניות והחלה מיישמת את כליה המעולים להתמודדות עם‬
‫בעיות הדורשות "ארגז כלים" מסוג שונה " דיון חופשי‪ ,‬מו"מ‪ ,‬מיקוח וממכר ולא טכניקה זו או אחרת לפתרון בעיות‪.‬‬
‫הדמוקרטיה שעניינה בתהליכים נאותים נמצאה מאוימת ע"י הביורוקרטיה שהבטיחה תוצ' ונטתה להגדיר בעיות ונושאים‬
‫במונחים טכניים מקצועיים‪ .‬אין חולקים על כך שהחבה המודרנית לא תוכל לעמוד במשימותיה בלי להישען על ארגון המאגד‬
‫בתוכו מומחיות ומקצועיות ופירוק מטלות כבות משקל למטלות קטנות יותר‪ .‬ארגון הנשען על נוהלי עב' וכללי התנהגות‬
‫קבועים ונוקשים ‪ ,‬מבנה היררכי לשיטה סינון ועיבוד נתונים‪ .‬אולם השאיפה לממשל אפקטיבי אינה מתיישבת עם השאיפה‬
‫להגן על אז' מפי שימוש לרעה בעוצמה שלטונית‪ .‬בעוד שהביורוקטיה נועדה להעצים את מוסדות השלטון ענינה של‬
‫הדמוקרטיה הוא להגן על האז' מפניהם‪ .‬הביורוקרטיה מציבה לדמוקרטיה דילמה" לדמוקרטיה דרושה ביורוקרטיה חזקה‬
‫ועצמאית )ע"מ למנוע שחיתות וכד' ( אלא שביורוקרטיה חזקה מחזקת את שלטון המדינה וגוררת שחיקה בחירות‪,‬‬
‫באוטונומיה ובפרטיות של האז'‪ .‬ביורוקרטיה חזקה פטורה משליטת הדרג הנבחר ופטורה מהתהליך הדמוקרטי‪.‬‬
‫הדמוקרטיה מצידה מציבה לביורוקרטיה דרישות סותרות ועמומות‪ .‬האם ניתן לבנות ממשל המשלב מאפיינים של‬
‫דמוקרטיה פלורליסטית וניהול? אפשר כל שילוב תובע ויתור על מאפיין זה או אחר‪ .‬מודל היררכי‪ :‬לפי מודל זה המנהל‬
‫כפוף לדרג הפוליטי הנבחר ומבצע את החלטותיו‪ .‬מודל זה נשען על "החלוקה הדיכוטומית " שעל פיה ניתן להבחין ולהפריד‬
‫בין פוליטיקה למינהל‪ .‬זהו מודל של הפרדת כוחות המבקש להנות משני עולמות באמצעות תיחומם‪ .‬החלוקה הדיכוטומית‬
‫היא בלתי אפשרית ועל כן אין בה כדי לפתור את המתח בין ביורוקרטיה לדמוקרטיה‪...‬הדמוקרטיה זקוקה לביורוקרטיה לא‬
‫רק בשל יעילותה אלא גם בשל יומרתה למקצועיות ואוניברסליות‪ .‬מודל מקצועי‪ :‬מציע הפרדה ועצמאות ‪ .‬שואב את תפיסתו‬
‫מתורת המדינה של שעל פיה פקידי השירות הציבורי מהווים מרכיב מכריע של החב' האז' ומספקים את חוליית הקישור בין‬
‫אינטרסים פרטיקולריים לשל הפרט לאינטרסים האוניברסלים של החברה‪ .‬המודל המקצועי מסתייג מעליונות הדרג הפוליטי‬
‫מודל פלורליסטי‪ :‬במסגרתו מתקהה החשש מפני ביורוקרטיה חזקה שכן זו נתפסת‬ ‫שהיא אבן יסוד לש משטר דמוקרטי‪.‬‬
‫כשחקן לגיטימי‪ ,‬מודל זה גורס כי ביורוקרטים נוהגים כשחקנים פוליטיים לכל דבר הם שואפים לקדם יעדים משל עצמם‬
‫ולהגן על תוכנות הקרובות ללבם ‪ .‬מודל שיתופי‪:‬גורס הרחבת ההזדמנויות לשיתוף אז' בתהליכים מנהלים ולעודדם‬
‫להשתתף כשוווים בתהליכי ההיוועצות התכנון והבה"ח‪ .‬מודל זה מציע להפוך את הביורוקרטיה לייצוגית ופתוחה יותר‬
‫להשפעת האזרח‪ .‬כך מקוים לשמר את היתרון המקצועי שלה ויחד עם זאת להקהות את תחושת הניכור של האזרח ואת‬
‫נטיית הפקידים לפעול בשרירות לב‪ .‬שאלת המינויים הפוליטיים מבטאת בצורה הברורה ביותר את המתח שבין דמוקרטיה‬
‫לביורוקרטיה שכן כל שינוי במדינית האיוש של משרות בשירות המדינה משפיע על מאזן העוצמה שבין הדרג הפוליטי‬
‫הנבחר לבין הדרג המקצועי‪ .‬מצד אחד אין חולקים על החשיבות של שירות מדינה מקצועי הרואה עצמו כפוך לשיקולים‬
‫אןניברסלים וחסין מפני התערבות מפלה של גורמים ביורוקרטים‪ .‬אלא שמהצד האחר גם אין מחלוקת על העיקרון‬
‫הדמוקרטי בדבר עליונות הדרג הפוליטי על האחריות הציבורית והמיניסטריאלית של אותו דרג שנבחר כדי לממש מצע‬
‫הביורוקרטיה ברח' המודרנית מצטיינת במקצועיות אך לזו מתלויים שמרנות ופסימיזם מקצועי‪.‬‬ ‫רעיוני מפלגתי מסוים‪.‬‬
‫מהו מינוי פוליטי כשר ? מן הראוי לפסול אדם הממלא תפקיד בשירות הציבורי בשל השתייכותו למפלגה כלשהי או בשל‬
‫קיומה של "זיקה פוליטית" ‪ .‬הפסול עפ"י זמיר הוא המשקל של ההתייחסות לשייכות מפלגתית‪ ,‬כמו כן אין לדרג הפוליטי כל‬
‫צורך באיוש משרות מפתח במנהלים הקרובים לו בהשקפת עולם ואם הוא בוחר לעשות כן יש מקום לחשוד בקיומם של‬
‫שיקולים לא ענייניים‪.‬‬
‫הפרדיגמה הביורוקרטית‪ -‬הדגם הביוקרטי הגדרות פרדיגמה‪ -‬אב טיפוס ובהקשר המדעי – תבנית מושגית‪ ,.‬ארגון‪-‬‬
‫קרטיה = שלטון ‪ -‬ביוקרטיה היא סוג מסוים‬ ‫ביורו = משרד‬ ‫מאמץ מתואם להשגת יעדים משותפים ‪ ,‬ביורוקרטיה ‪-‬‬
‫של ארגון פורמלי ‪ ,‬אך לא כל ארגון הוא ארגון ביוקרטי ‪ ,‬כללים רציונליים‪ -‬ובר‪ :‬כללים שההקפדה על שמירתם תאפשר‬
‫לארגון להשיג את יעדי‪ ,‬קרטייה‪:‬שלטון פקידים‪.‬משטר של פקידות הרואה רק את החוקה הכתובה והנוהגת בדקדקנות לפי‬
‫נוהל המשרד הרשמי‪ ,‬סחבת משרדית‪ .‬מאפיינים תיאוריים ‪ :‬דרי‪ :‬מציג ‪ 5‬מאפיינים מרכזיים לתיאור הביוקרטיה‪ :‬מאפיין‬
‫מרכזי‪ -‬קיומה של מערכת שליטה המבוססת על כללים רציונליים‪ ,‬חלוקת עבודה מוגדרת‪ ,‬נהלים וכללי התנהגות מוגדרים‪,‬‬
‫טפסים‪ ,‬ניהול חשבונות אלבראו )‪ :(,1970‬ארגון רציונלי‪ :‬אי יעילות של ארגון‪ ,‬שלון באמצעות פקידים‪ :‬מינהל ציבורי‪,‬‬
‫הארגון ‪ ,‬החברה המודרני בלאו )‪ : (1965‬התמחות‪ :‬מדרג סמכויות‪ ,‬מערכת נהלים‪ ,‬גישה אל‪-‬אישית‪ .‬דאונס )‪(1967‬‬
‫הביורוקרטיה היא "משרדאות" )‪ (BUREEAU-NESS‬שמאפייניה‪ :‬גדולה ‪ -‬בד"כ הבכירים מכירים פחות ממחצית הסגל‬
‫הזוטר והבינוני רוב העובדים מועסקים במשרה מלאה ועיקרית ותלויים בארגון לפרנסתם מינוי וקידום על בסיס כישורים‬
‫תפוקת הארגון אינה נמדדת בכסף‪.‬‬
‫הביורוקרטיה במדינה המודרנית‪ :‬הביוקרטיה כפי שהיא מוכרת לנו היא תוצר של המאה ה‪ 19-‬על רקע המהפכה‬
‫התעשייתית‪ ,‬במאות ה‪ 19-20-‬חל גידול עצום בביוקרטיה‪ .‬כלל העובדים במגזר הציבורי בארה"ב ובישראל ‪ 25%‬מכוח‬
‫העבודה‪ ,‬במאה ה‪ 20 -‬הואץ תהליך הביורוקרטיזציה בשל ריבוי תפקידי השלטון‪ ,‬קשיי השליטה הכרוכים בכך‪ ,‬והסבך שיצרו‬
‫ניגודי האינטרסים בחברה‪ .‬מביוקרטיה לתקציבים ‪,‬דרישות ותפוקות וחזרה וכן מחברה לתקציבים ‪,‬דרישות ותפוקות וחזרה‬
‫הדגם הוובריאני על ידי מקס וובר )‪ ,(1864-1920‬סוציולוג פרוסי ‪ ,‬נחשב לאבי חקר הביוקרטיה‪ .‬הנחות‪ -‬הביורוקרטיה היא‬
‫"ארגון יודע" – ארגון המצויד בידע דרוש לו למילוי תפקידיו‪ .‬הנחות סמויות‪ : :‬נושא המשרה הוא גם המומחה‪ ,‬סביבה‬
‫יציבה‪ ,‬משימות פשוטות‪ ,‬החלטות שגרתיות )מתוכנתות( ייעוד ‪.1‬דגם של ארגון שנועד לבצע מטלות מקיפות‪ ,‬באמצעות‬
‫חלוקת עבודה ותיאום שיטתי של עבודת פרטים רבים )ר' מאפיינים להלן(‪ .2 .‬טכנולוגיית שליטה המבוססת על ידע –‬
‫הפתרון העיקרי למשבר השליטה שפקד את המדינות המפותחות עקב המהפכה התעשייתית‪ .‬מאפיינים ‪ .1‬חלוקת עבודה‬
‫המבוססת על התמחות תפקודית‪ .2.‬מדרג של סמכות מוגדר היטב ‪ .3‬מערכת מקיפה של כללים המפרטים את חובות‬
‫העובדים וזכויותיהם‪ .4.‬מערכת נהלים לטיפול במצבי עבודה שונים ‪ .5.‬אל‪-‬אישיות ביחסים הבין אישיים בארגון ‪ .6‬בחירת‬
‫עובדים וקידומם על יסוד כושרם‪.‬‬
‫יתרונות הביורוקרטיה ‪ .1‬ובר‪ :‬רואה בשיטת הארגון הביורוקרטית מכונה ואת שיטות הארגון האחרות כעבודה ידנית‪.‬‬
‫היתרונות" דיוק ‪ ,‬מהירות בהירות‪ ,‬ידע‪ ,‬המשכיות שיקול דעת‪ ,‬אחידות‪ .2 .‬מורגן מוסיף‪ :‬סדירות אמינות ויעילות‪ .3 .‬חלוקת‬
‫העבודה המעודדת התמחות מאפשרת גיוס מומחים וצבירת ידע ומידע‪ .4 .‬הקביעות מבטיחה את המשכיות הטיפול ואת‬
‫צבירת הידע במשרד‪ .5 .‬דרי‪ :‬הביורוקרטיה מבצעת משימות מקיפות ומורכבות‪ .‬בלא ארגון המאגד בתוכו את כל מאפייני‬
‫הביורוקרטיה אי אפשר לעמוד במשימותיה של החברה המודרנית‪.‬‬
‫תפקודיה השליליים של הביורוקרטיה התמקדות בחלקי משימה‪-‬התמחות בלי ראיה כוללת ‪ ,‬משימה‪-‬מתעלמים מהאדם‬
‫הנזקק‪ ,‬גישה אל אישית ‪-‬הגברת השימוש בתיוג בקב"ה‪ ,‬חלוקת עבודה ‪" -‬ראש קטן" ובריחה מאחריות‪ ,‬קביעות‪-‬מחפה על‬
‫עובדים עצלים‪ ,‬משמרת בינוניות‪ ,‬מדכא יזמה‪,.‬מערכת כללים פורמליים‪ -‬מונעת היווצרות רוח צוות‪ ,‬מבוך סמכויות‪,‬‬
‫הסתמכות על ידע ואחריות‪-‬בעיה בהתאמת הארגון לנסיבות החדשות‪,.‬יציבות‪ ,‬המשכיות הארגון‪ -‬ארגון אל כאמצעי אלא‬
‫כתכלית בפני עצמו‪ .‬תקופת הדקולוניזציה מוכיחה כי המודל של ובר אינו אוניברסלי‪-‬‬
‫רוברט פריד ‪ -‬ביוקרטיה עשירה‪ -‬רציונליות‪ ,‬משמעת היררכית‪ ,‬הכשרה גבוהה והתמחות‪ ,‬חלוקת עבודה רציונלית‪ ,‬יעילות‪,‬‬
‫עובדים במשרה מלאה‪ ,‬מחסור בכ"א‪ ,‬גיוס וקידום לגופו של עיניין‪ .‬כללים חוקיים וראציונליים‪ ,‬ציוד יקר ומתוחכם‪ ,‬חיסכון‪,‬‬
‫מכוונות תכנונית‪ ,‬הגינות‪ ,‬שכר הוגן‪ ,‬מכוונות למשוב‪ ,‬חלק מסקטור ציבורי גדול‪ .‬ביוקרטיה ענייה‪ -‬אי ראציונליות‪ ,‬חוסר‬
‫משמעת‪ ,‬התמחות וכישורים נמוכים‪ ,‬חלוקת עבודה אי רציונלית‪ ,‬חוסר יעילות‪ ,‬עובדים גם בחלטורות‪ ,‬עודף בכ"א שיקולים‬
‫זרים בקידום וגיוס‪ ,‬פורמליזם ושרירות בהחלטות‪ ,‬ציוד ישן ודל‪ ,‬בזבוז‪ ,‬אי סדר‪ ,‬שחיתות ‪ ,‬שכר ירוד‪ ,‬העדר משוב‪ ,‬חלק‬
‫מסקטור ציבורי קטן‪ .‬מורטון‪ :‬צמצום ביחסים אישיים והרחבת יחסים תפקידים – ביטול תפיסת האדם כפרט‪.‬העובדים‬
‫בארגונים ביורוקרטים מפנימים את כללי הארגון ואה הופכים למטרות רצויות כשלעצמן‪ .‬הגברת השימוש בתיוג קטגוריזציה‬
‫האצלת סמכויות בארגון הבירוקרטי מתוך ניסיון להתייעל – יוצרת דרג ביניים בעל‬ ‫כאמצעי בקבלת החלטות‪.‬סלזניק‪:‬‬
‫אינטרסים מחלקתיים שונים ואחרים‪ ,‬והולך וגדל הפער בין יעדי הארגון ליעדים מחלקתיים‪ .‬גולדנר‪ :‬היווצרותם של כללים‬
‫יוצרת מראית עין של שוויון בין ההנהלה והעובדים אך מפתחת בינוניות הגורמת להנהלה להפעיל עוצמה פיקוחית ביחס‬
‫הפוך לשוויון על פי נהלים‪ .‬חוק פרקינסון= "העבודה מתרחבת כדי פרק הזמן שהוקצה להשלמתה"‪ .‬כלומר אין קשר בין‬
‫העבודה הנדרשת לבין כח האדם שהוקצה לביצועה‪ .‬שתי אקסיומות בבסיס ה"חוק פרקינסון"‪ :‬כל פקיד מעוניין להרבות את‬
‫מספר הכפופים לו‪ .‬פקידים "מייצרים" עבודה זה לזה‪ .‬החוק הפיטרי= )לורנס פיטר(‪ :‬אדם מתקדם בתפקידו עד לתפקיד‬
‫שהוא גרוע בביצועו ושם הוא נתקע כל פקיד מקודם במהלך עבודתו עד לאותו תפקיד בו יוכיח את דרגת אי –הכשירות‬
‫הגבוהה ביותר‪) ,‬ושם "יתקצע( ויגרום את הנזק הגדול ביותר‪ .‬הפירמידה הפיטרית‪ :‬מערכות מתחילות בממדים קטנים‬
‫ותופחות כדי לכבוש את כל זמננו ומרחבנו‪.‬‬
‫מקורות העצמה של הביורוקרטיה עצמה היא יכולת של בני אדם או של קבוצות לכפות את רצונם על אחרים‪ ,‬על אף‬
‫התנגדות‪,‬מניעת תגמולים או עונש )‪ (1965BLAU‬מקורות העצמה של הביורוקרטיה )רורקה ‪ (1976‬התמחות ‪ ,‬קביעות‪,‬‬
‫חוקיות‬
‫< פיקוח בשם הדמוקרטיה < פיקוח בשם שלטון החוק =‬ ‫מוסדות הפיקוח על הביורוקרטיה‪ -‬פיקוח על טיב התפקוד‬
‫הפיקוח על טיב התפקוד‪ -‬פיקוח פורמלי‪ ,‬מערכת ביקורת חיצונית‪,‬מערכת ביקורת פנימית‪,‬ניצגי ציבור המכהנים בתפקידים‬
‫שונים בביורוקרטיה‪ ,‬רשויות נבחרות )הכנסת‪ ,‬מועצת העירייה(‪ ,‬פיקוח לא פורמלי‪ :‬אמצעי התקשורת בשם‬
‫הדמוקרטיה‪:‬הפרלמנט‪ ,‬פיקוח פורמלי‪ ,‬פיקוח לא פורמלי‪ ,‬הממשלה ‪,‬אמצעי התקשורת‪ ,‬בשם שלטון החוק‪:‬ערכת בתי‬
‫המשפט ‪ ,‬מערכת הייעוץ המשפטי‪ ,‬ניצבות שירות המדינה‪. .‬‬
‫יח' ‪- 4‬לקראת דגם ארגוני חדש‪ -‬הדגם האחר‪-‬ביוקרטי* רפורמה ממעלה ראשונה‪ :‬כל מה שעושים כל עוד השלד‬
‫נשמר כמו שיפוץ כל שיפוץ העיקר שהשלד נשאר‪ *.‬רפורמה ממעלה שניה‪ :‬זה הדגם הפוסט ביורוקרטי ))דגם לאחר‬
‫הביורוקרטי( להרוס ולבנות מחדש ‪ ,‬בדגם הלאחר ביורוקרטי מציבים מדדי הצלחה ומדידת מדדי ההצלחה נעשית ע"פ‬
‫מדדי ביצוע‪/‬הצלחה‪.‬לדוגמא‪" :‬איזו" זה מדד איכות‪ .‬הדגם הביורוקרטי‪ :‬מי שקובע על אינטרס הציבורי זה הפקידות הדגם‬
‫האחר ביורוקרטי‪ :‬זה מה טוב לך‪ ,‬האינטרס הציבורי‪.‬‬
‫מאפייני הדגם האחר ביורוקרטי‪ :‬הדגם מהווה רפורמה מהמעלה השניה ונשען על מערכת מושגם חליפית לזו של‬
‫הפרדיגמה הביורוקרטית ‪.1‬הבחנה חדשה בין התחום הציבורי לפרטי – צמצום הסקטור הציבורי‪ :‬ביטול משימות‪ ,‬הפרטה‪,‬‬
‫קבלני משנה‪ .2 .‬ייעול הבירוקרטיה ע"י קביעת מדדי הצלחה‪ ,‬יצירת סיבה תחרותית‪ ,‬פישוט הליכים‪ ,‬קיצור תורים‪ ,‬מיקוד‬
‫באיכות‪.3 .‬מיקוד באזרח – הגברת הקשב לאזרח ולצרכיו‪.4 .‬ביזור במקום הריכוזיות בפרדיגמה הביורוקרטית‪ .‬האצלת‬
‫אחריות וסמכות מיח' המטה למשרדים ולרשויות‪.5 .‬מיקוד בתוצאות במקום בתשומות‪.6 .‬העתקת שיטות ניהול מהסקטור‬
‫העסקי‪) .‬ניהול עסקי לא בהכרח טוב‪ .‬צריך להכיר שיטות ניהול‪ ,‬לא בהכרח מתאים(‪.7 .‬שקיפות ואחריות ציבורית ‪.‬‬
‫*אחריות ציבורית‪ -‬חובת‬ ‫)*שקיפות‪ -‬הכל צריך להיות פתוח גלוי כמו תקנות ‪/‬בעבר לא היו גלויות‪ /‬המידע חשוף יותר‪.‬‬
‫הנשיאה באחריות ‪ /‬דיווח עלפי מישהו‪ .(.‬סיבות לשינוי הדגם הבירוקרטי‪ .1 :‬גודלו וחוסר יעילותו של הסקטור הציבורי‬
‫והשפעתו על הצמיחה הכלכלית של המדינות ועל כושר התחרות שלהן בשוק הבינלאומי‪ - .‬תפיסה כלכלית ככל שסקטור‬
‫ציבורי גדול יותר הוא פחות יעיל‪.2 .‬רפורמות העבר הביאו להחמרת הבעיות הקשיחו נהלים ‪ ,‬הביאו ליתר סרבול‪ ,‬ליתר‬
‫שררה‪ ,‬לריכוז העוצמה ולפגיעה בערכי הדמוקרטיה‪ - .‬רפורמות ממעלה ראשונה‪.3 .‬ריבוי המשימות שהממשל ומורכבותן‬
‫הכבידו את הנטל הכלכלי על החברה ואת עומס העבודה על הביורוקרטיה‪ .4 .‬העלויות של השירותים הציבוריים ממשיכות‬
‫להאמיר עקב העדר מגבלות על הביקוש‪ ,‬ואי יכולתם לאכוף אמצעי בקרה‪- .‬מונופולים ממשלתיים ואי סימטריה במידע אפילו‬
‫בין מנהלים והעובדים שלהם‪.5 .‬במקום לשרת את האינטרס הציבורי הכללי‪ ,‬רבים מהפרויקטים ומהשירותים הציבוריים‬
‫מיועדים לקבוצות אינטרס מסוימת‪- .‬פעם בתקופת המערך הקיבוצים והמושבים היו למעלה בהחלפת השלטון הדתיים עלו‬
‫למעלה והיום שניהם למטה‪.6 .‬הסביבה הבירוקרטית נעשתה צפופה‪ .‬במקום להטיל משימות על גופים קיימים הוקמו גופים‬
‫חדשים‪ .‬התוצאה – תלות בין הגופים‪ ,‬כפילויות ובעיות תיאום‪ -‬ניפוח של הסקטור הציבורי מכל מיני סיבות‪.7 .‬הטכנולוגיה‬
‫החדשה בתקשורת והנגישות הישירה של הציבור למידע פגמו בעצמה זו וחשפו את מעשי הפקידים לסיקור תקשורתי נמרץ‪.‬‬
‫‪.8‬בקרב הבוחרים שורר חוסר שביעות רצון המלווה בניכור ובציניות בכל הקשור לביצועי המגזר הציבורי‪.‬‬
‫‪-‬גישה חדשה שהתפתחה לקראת סוף שנות ה‪ 80 -‬שח‬ ‫גישות ניהול מהסקטור העסקי‪ -‬ניהול איכות כוללת ‪T.Q.M‬‬
‫המאה ה‪) .20 -‬בעקבות ההצלחה של יפן בעסקים(‪ .‬מייסדים‪ :‬דמינג )חוקר(הדגשים‪ :‬איכות‪ ,‬לקוחות‪ ,‬שיפור מתמיד‪.‬‬
‫‪ 14‬עקרונות שתבע אותם דמינג‪:‬השיפור המתמיד הוא יעד עליון‪ ,‬אין להשלים עם תקלות‪ ,‬השגת איכות אינה תלוית‬
‫ביקורת‪ ,‬רכוש‪ ,‬מוצר ושירות בהתחשב גם באיכות‪ ,‬שיפור נתמיד של הליכי התכנון והיישום‪ ,‬מסד הדרכת עובדים אגב ביצוע‪,‬‬
‫היה מנהיג ושמש דוגמא‪ ,‬הרחק את הפחד מהאגון‪ ,‬הסר מחיצות ועודד שיתוף‪ ,‬אל תצהיר מבלי לקיים‪ ,‬קבע יעדים גם על‬
‫בסיס איכות‪ ,‬חסל גורמים המונעים גאווה מהעובדים ‪ ,‬מסד הדרכה וחינוך‪ ,‬רתום את כלל העובדים למימוש הגישה‪) .‬למה‬
‫הלקוח לא הופך להיות מנכ"ל תמיד צריך להמשיך לשפר אפילו אם הגעת לרמת שביעות רצון לשאוף להגיע ליותר(‪.‬יישום‬
‫הגישה דורש שינוי ערכי בארגונים בחמישה תחומים עיקריים‪:‬יחס הארגון ללקוחותיו‪/.‬רמת המעורבות של העובדים‬
‫בארגון‪/.‬איסוף נתונים וניתוחם‪./‬גיוס משאבי הארגון לתמיכה באיכות‪/.‬שלילית שביעות הרצון העצמי‪.‬‬
‫גישות העיצוב מחדש )‪ -Reengineering) BPR‬חיפוש אחר פריצת דרך‪ ,‬שיפור באמצעות שינוי ולא שינוי באמצעות‬
‫שיפור ‪,‬הריסת הקיים ובנייה מחדש‪ -‬הצלנו את העסק אבל הרסנו את החברה‪ .‬הגישה נלדה בשנות ה‪ 90 -‬של המאה ה‪-‬‬
‫‪ 20‬מייסד ‪ :‬מיכאל המר דגשים ‪ :‬תוצאות‪ ,‬לקוחות‪ ,‬חשיבות לתהליכים‪ ,‬ארגון נטל מחיצות‪.‬מוטו‪ :‬פריצת דרך‪ :‬נטישת‬
‫התהליכים הקיימים והחלפתם בתהליכים חדשים לגמרי‪.‬סדר עדיפויות לחלוקת עבודה‪ :‬צורכי הלקוח‪ ,‬התהליך ואח"כ פועלים‬
‫מנק' זו לאחור * עיצוב מחדש‪ -‬לקחת את הארגון ולעצב מחדש כמו חברת "דל" מחשבים‪ .‬יש שיתוף פעולה בין הארגון‬
‫לקוחות וספקים מידי בהזמנה מהמחשב שלי למחשב של הספק‪ .‬חוסך המון עליות של מלאי מאחר ורק ע"פ המנה האישית‬
‫של הלקוח הייתה מתבצעת ההזמנה‪ * .‬לשבור מחיצות‪ -‬ריכוז‪ ,‬פקיד אחד יעשה את כל הפעולות במקום לרוץ מפקיד‬
‫לפקיד שכל אחד מבצע פעולה‪.‬יתרונות‪ /‬חסרונות‪ :‬יתרונות‪ :‬לעיתים דרוש שינוי מהשורש כדי להציל את הארגוןחסרונות‪:‬‬
‫אי ודאות גדולה לגבי התוצאות‪ ,‬המתבטאת בפער גדול בין תכנון לביצוע‪ ,‬ועלולה להביא לקריסה של העסק‪ .‬הדגם האחר‬
‫ביוקרטי‪ -‬מה לא עבד? גודלו וחוסר יעילותו של הסקטור הציבורי‪ -‬השפעות שליליות על הצמיחה הכלכלית במדינה‪.‬‬
‫רפורמות העבר החריפו את הבעיות‪ ,‬הקשיחו נהלים‪ ,‬סירבול‪ ,‬שררה וריכוז עוצמה‪ .‬המשימות התרבו‪ ,‬המורכבות גברה‪,‬‬
‫הנטל כבד‪ ,‬העלויות של השירותים הציבוריים מאמירות והאיכות יורדת‪ .‬הפרוייקטים הציבוריים משרתים בעיקר קב' אינטרס‪.‬‬
‫המינהל הביוקרטי רק צומח והתלות בין הגופים השונים גדלה‪ ,‬נוצרת כפילות בתפקידים ועולות בעיות תיאום‪ .‬הטכנולוגיה‬
‫חושפת מידע בפני הציבור‪ -‬ומחדדת את הביקורת כלפי פקידי המינהל‪ .‬הביצועים של המגזר הציבורי אינם לשביעות רצונו‬
‫של הבוחר‪ .‬דו"ח ארגון ‪ -OECD‬יותר התמקדות ביעילות ובאיכות התוצאה‪ ,‬שינוי מבנים ריכוזים לסביבות ניהול מבוזרות‪,‬‬
‫התמקדות ביעול השירותים הציבוריים באמצעות יצירת סביבה תחרותית‪ ,‬הגברת היכולת האסטרטגית של גופי מטה‬
‫מרכזיים‪ .‬הדגם האחר ביוקרטי מציג‪ -‬הצרכן=מרכז‪.‬‬
‫הרפורמות בעולם הרפורמה הבריטית‪ - 1854:‬ממשלת בריטניה מאמצת את דו"ח נורתקוט – טרווליאן‪- .‬דו"ח על ניהול‬
‫המושבות של הודו שיושם במלואו רק לאחר ‪ 70‬שנה‪ ..‬עיקר המלצותיו‪ .1 :‬גיוס כ"א באמצעות מבחנים תחרותיים‪.2 ,‬‬
‫חלוקה עבודה אינטלקטואלית‪ /‬פיסית‪ .3,‬קידום עובדים על פי כישורים לא רק ותק‪.4 ,‬שירות מדינה אחיד – מבנה ארגוני של‬
‫משרד ממשלתי אחד זהה למשרד ממשלתי אחר חלוקת תפקידים‪/‬סמכויות‪ - 1968.‬דו"ח פולטון הבעיות‪.1 :‬חלוקת‬
‫העבודה מכבידה אינה יעילה ‪.2‬המומחים בשיות חסרים כל סמכות ואחריות ‪.3‬וויטהול מנותק מן העולם הסובב אותו‬
‫‪.4‬מדיניות הפיתוח של הסגל המקצועי לוקה בחסר‪] *.‬ממליץ לשנות את הדגם הסגור‪ [.‬המלצותיו‪.1:‬שינוי אופיו הסגור של‬
‫השירות הציבורי‪.2.‬יש לגזור את צורת הארגון ואת דרכי עבודתו מן המטלות ולא להפך‪.‬המלצות הדו"ח קיבלו ביטוי רק לאחר‬
‫‪ 20‬שנה‪] *.‬כמו מודל פח האשפה ‪ ,‬פתרונות מחפשים בעיה ולא בעיה מחפשת פתרון(‪ - 1970 .‬אדורד הית‪" ,‬ארגונו מחדש‬
‫של הממשל המרכזי" – המטרה שיפור וייעול תהליכי קב"ה‪ ,‬קביעת מדיניות והפיקוח על הביצוע‪ .‬הצעדים העיקריים‪:‬‬
‫‪.1‬איחוד משרדים והקמת משרדים חדשים ‪.2‬כינון יחידה מרכזית להערכת מדיניות ותכנון ‪.3‬הפרטה‪ -‬הוצאת תפקידים‬
‫שאינם חיוניים לשלטון המרכזי מתחום פעולתם של משרדי הממשלה לגופים חיצוניים‪.‬הצעדים הראשונים יושמו‪ ,‬ההפרטה‬
‫כמעט ולא‪ - 1979.‬תקופת תאצ'ר – צמצום כח אדם ‪ ,‬מאבק בבזבוז‪ ,‬שיטות ניהול עסקיות‪ ,‬כוח האדם צומצם משמעותית )‬
‫מכ‪ 730-‬לכ‪. (580 -‬צמצום ההוצאות נעשה גם ע"י הפרטה משמעותית‪ .‬למטרת הייעול ושיפור הניהול גוייס ריינר ממקס &‬
‫‪ - 1988‬דו"ח הצעדים הבאים – איבס‪ .‬שלוש מסקנות עיקריות‪ :‬לארגן כל משרד סביב מוקד‬ ‫ספנסר שפרש ב‪.86 -‬‬
‫משימת‪ ,‬לוודא שהסגל בעל כישורים וניסיון‪ ,‬שיפור מתמיד בהערכת מימון המדיניות‪.‬שלוש המלצות לפעולה‪ :‬להקים סוכנויות‬
‫ביצוע‪ ,‬לוודא שהסגל בכל משרד מיומן ומנוסה‪ ,‬למנות עובד בכיר שתפקידו לוודא שהשינויים יוצאו לפועל‪.‬‬
‫דגם סוכנויות הביצוע‪) :‬בעקבות דו"ח איבס ‪ (1988‬נקודות המוצא לדגם )הנחות(‪ :‬א‪ .‬הבחנה דיכוטומית בין עיצוב‬
‫מדיניות ליישומה )גם פקידות בכירה תהיה שותפה בצורה פורמלי( ב‪ .‬מעורבות הממשל בחיי בחברה ובמשק צריכה‬
‫להצטמצם )תפיסה כלכלית ימנית צמצום הסקטור הציבורי ‪.‬ג‪ .‬הסקטור העסקי יעיל יותר‪ .‬רצוי להעביר לו משימות ולהעתיק‬
‫גישות ניהול‪ .‬ד‪ .‬תפיסה ביזורית‪ .‬המקרים בהם מיושם הדגם‪ :‬לפני הקמת סוכנות ביצוע על המשרד לבחון שלוש חלופות‬
‫ולראות אם ניתן לבצע אחת מהן‪:‬ביטול המשימה ‪/‬הפרטה ‪/‬קבלנות משנה מאפיינים‪ :‬א‪.‬הפרדה דיכוטומית מבנית )בין עיצוב‬
‫מדיניות ליישום מדיניות לא רק רעיונית ( ב‪ .‬העברת מטלות ביצוע מהביוקרטיה לסוכנויות ג‪ .‬אוטונומיה ניהולית ) בנוגע‬
‫לניהול תקציב‪ ,‬משאבים ובעצם הכל( ד‪.‬מעבר לפעולה לפי יעדים ) המשרד מגדיר יעדים והסוכנות צריכה לבצע( ה‪.‬‬
‫אלמנטים של ניהול עסקי )תכנית העסקה‪ ,‬דו"ח שנתי‪ ,‬אמנת שירות( ו‪.‬תחום סמכויות ואחריות מוגדר וברור )בביוקרטיה יש‬
‫בעיות של ליפול בין הכסאות( ז‪ .‬יעדים ומשימות ברורים ומוגדרים אופרטיבית ח‪ .‬מסגרת מוסכמת של משאבים ט‪ .‬שקיפות‬
‫טיב הקשר בין הסוכנות למשרד הממשלתי ‪ .1‬המשרד הממשלתי מחליט על הקמת הסוכנות )בוחן הקמת וסגירת סוכנויות(‬
‫‪ .2‬המשרד הממונה על הסוכנות קובע ‪ :‬את מסגרת המדיניות‪ -‬מסמך מסגרת‪ ,‬תכנית עסקית‪ /‬מציב לסוכנים יעדים )מועצה‬
‫מייעצת( ‪ /‬מקצה לה משאבים ‪ /‬מפקח‪ /‬מבקר את פעילות הסוכנות ‪ .3‬אחריות‪ -‬לשר הממונה אחריות פרלמנטרית על‬
‫הנעשה בסוכנות ולפיכך עליה לתת דו"ח לשר על פעילותיה ‪ .4‬לסוכנויות אוטונומיה רחבה ההולכת וגדלה ככל פעולה‬
‫מקצועית‪) .‬ויתר ניתנות לקימוט‪ (.‬הגורמים להחלת הרפורמה בבריטניה‪ :.‬הגישה האידיאולוגית של תאצ'ר ‪ .1‬בזבוז וחוסר‬
‫יעילות ‪ .2‬גודל הסקטור הציבורי ‪ .3‬שיטות ניהול שלא התאימו למשימות ‪.4‬מבנה ארגוני אחיד )חוסר גמישות(‪ .5‬בירוקרטיה‬
‫ריכוזית‪ .‬דוח הצעדים הבאים ‪:‬שני יסודות עיקריים לרפורמה‪ :‬הקמת סוכנויות ביצוע והטלת מקצת מתפקידי הממשלה‬
‫המרכזית עליהן והבחנה בין תפקידים של עיצוב מדיניות והקצאת משאבים‪ ,‬לבין ביצוע המדיניות‪ .‬יתרונות הרפורמה‪:‬‬
‫‪.1‬יצירת ההבחנה בין קביעת מדיניות ליישומה ‪.2‬מעבר לניהול לפי יעדים ) אם אין יעדים לא ניתן לבחון יעילות( ‪ .3‬פתרה‬
‫את בעיית הקשיחות של המבנה המנהלי הנוקשה )בבריטניה אחיד‪ ,‬גזרת משימות לפי צרכי המבנה ולא להיפך( ‪.4‬מאפשר‬
‫ביקורת כפולה של השר ושל הפרלמנט על פעולת הסוכנות )נגזר ממאפייני השקיפות והדיווח(‪.5 .‬מאפשר אוטונומיה ניהולית‬
‫)ביזור(‪) -‬אוט' ניהולית נותנת לנו‪ :‬פרק זמן קצר בקבה"ח‪ ,‬גמישות שיקול דעת‪ ,‬הכנסת חדשנות‪ ,‬פרק זמן לנתינת מענה‪,‬‬
‫תקציבים –יתרונות הביזור ביח' ‪.6 (5‬מגדיל שקיפות ומחויבת כלפי הציבור )אמנת שירות(‪) -‬הכל חשוף וגלוי ‪ :‬התכנית‬
‫העסקית והיעדים פתוחים לעיון‪(.‬חסרונות הרפורמה‪ .1:‬קשה ליישום‪ -‬ניגוד של שתי תפיסות )הפרטה‪ /‬אחריות(‪) -‬מצד אחדד‬
‫ביזורית ז"א הפרטה ומצד שני ריכוזיות ז"א אחריות מהשר‪ ,‬עודף שליטה מביא לאיבוד שליטה‪ .‬באחריות רוצים שליטה על‬
‫מה שקורה אך מצד שני רוצים לבזר הפיתרון הוא פיזור תפקידים ויצירת מנגנוני פיקוח‪ .2 (.‬מסבך את בעיית האחריות של‬
‫השרים הממונים ‪.3‬לא חל פיחות במספר העובדים )היה אחד מיעדי הרפורמה ולא עמד בזה( ‪.4‬בעייתית ביחס לתחומי‬
‫פעולה שהם פחות מקצועיים )דברים שקשה יותר לקמט אותם בכסף‪ :‬חינוך ובשיווק את פילוח השוק לעומת ניתחי שוק‬
‫ושיעורי גדילה שכן אפשר( ‪.5‬אין אוטונומיה ממשית ) השר נכנס ומתערב בניהול סוכנויות הביצוע(‪ .6‬מפרידה בין שיקולי‬
‫ביצוע לעיצוב מדיניות כאשר שיקולים אלה הם מרכיב חיוני בעיצובה‪).‬יח' ‪ (1‬פשרה בין אידיאולוגיית ההפרטה )שמרנים(‬
‫ובין תפיסת האחריות החברתית )לייבור(‪ -‬הגדרת מטרות ויעדים ליחידה‪ ,‬העברת סמכות ואחריות לסוכנות הביצוע‪ ,‬פיקוח‬
‫מלא על הסוכנות ואחריות על השגת היעדים‪ -‬בידי המשרד הממשלתי‪ ,‬עיצוב מבנה ארגוני‪ -‬בהתאם למשימות‪ ,‬לכל סוכנות‪-‬‬
‫מסמך מסגרת‪ ,‬תכנית עסקית‪ ,‬מועצה מייעצת‪ ,‬דוח שנתי‪ ,‬אמנת שירות‪.‬‬
‫רפורמה באוסטרליה פיתוח ועידוד ההיענות לציבור‪ ,‬ייעול המינהל וביסוסו על הגינות ויושר בחלוקת המשאבים‪ ,‬טיפוח הסגל‬
‫ויצירת הזדמנויות שוות לתעסוקה‪ ,‬שרים יכוונו את המשרדים‪ ,‬פקידים יגלו הענות ליזמות הממשלה‪ ,‬יוענקו סמכויות לניהול‬
‫משאבים בגמישות‪ ,‬התמקדות בתוצאות ובאחריות להן‪ ,‬פיתוח תפיסה אסטרטגית למדיניות ציבורית‪ ,‬בכל תכנית‪ -‬צרכי‬
‫הלקוח במרכז‪ ,‬פתיחת מסלולי קידום לסגל המנהלי על בסיס שיקולים ענייניים‪.‬‬
‫רפורמה בניו זילנד להפריט ככל הניתן‪ ,‬ניתוק יחידות מהמינהל ליחידות "כתר" ‪,‬מיקוד המטה בייעוץ ןהתוויית מדיניות‪ ,‬ביזור‬
‫סמכויות מלאות לניהול‪ ,‬החדרת תודעה עסקית ליחידות המינהל‪ ,‬צמצום המועסקים במינהל הציבורי ב‪ 50%-‬תוך ‪ 10‬שנים‪.‬‬
‫הרפורמה בארה"ב – בעיות הביוקרטיה ‪- 1980‬קרול וייס הגדירה את בעיות הביוקרטיה ‪ :‬התערערות אמון הציבור‬
‫בממשל‪ .‬התנגדות ציבורית גוברת לגידול המתמיד בחלקו של הממשל בתוצר הלאומי גולמי שהגיע עד ‪ . 40%‬ריבוי סוכנויות‬
‫הממשל והתלות ההדדית בינהן המשבשים ביצוע תכניות חדשות‪ .‬מורכבות המשימות המוטלות על זרועות הממשל ואי‬
‫הודאות הרבה הכרוכה בהן‪ .‬שחיקה ברמון הציבור במומחיות הביוקרטים‪ .‬ריבוי ארגונים המייצרים קבוצות של אינטרס‬
‫בודד‪ ,‬זה או אחר‪ ,‬המכביד על עיצוב המדיניות‪ .‬המצאה מחדש של הממשל תפיסה חדשה בדבר דרך פעולות הממשל‬
‫שהתפתחה בתקופתם של ביל קלינטון ואל גור מועמדי המפלגה הדמוקרטית‪ -1992 .‬עקרונות הרפורמה של גור ‪ .1‬צמצום‬
‫הוצאות לא חיוניות‪ -‬ויתור על מונופולים ועמידה בתחרות‪ .2 .‬שירות לקוחות ‪ .3‬האצלת סמכויות לעובדים ‪ .4‬סיוע לקהילות‬
‫לפתור את בעיותיהן הייחודיות ‪ .5‬טיפוח מצויינות שינוי בתפיסה האמריקנית‪ -‬שליחות‪ ,‬יזמות‪ ,‬מנהיגות‪ ,‬היגוי שירותים‪,‬‬
‫האצלת סמכויות‪ ,‬תקציבים המבוססים על הוצאות‪ ,‬פתרונות שוק‪ ,‬מדידת שביעות רצון של לקוחות‪ ,‬אחריות לתוצאורעיון‬
‫מרכזי בהמצאה‪ -‬שינוי בתפיסת האחריות‪ ,‬מאחריות לקיום נהלים לאחריות להשגת תוצאות אסטרטגיה בת ‪ 6‬שלבים‪.1:‬‬
‫לייעל את התקצוב‪ ,‬כדי לסלק מעל דרכם של המנהלים מגבלות הגוזלות מזמנם )כופות עליהם לבזבז כסף(‪ .2 .‬לבזר את‬
‫מדיניות הסגל‪ ,‬לתת למנהלים את הכלים הנחוצים לניהול יעיל‪ ,‬את הסמכות לשכור עובדים‪ ,‬לקדמם‪ ,‬לתגמלם‪ ,‬לפתרם‪.‬‬
‫‪.3‬לייעל את הרכישות הממשלתיות שבזבוז רב כרוך בהן ) ‪ 200‬מיליארד דולר בשנה( ‪ .4‬שינוי מוקד תשומת הלב מהענות‬
‫מי שהפרו ‪.5‬להנחות את השלטון המקומי להקדיש יותר זמן ומאמץ לענות על צורכי הציבור ופחות זמן למעשי לוליינות‬
‫בירוקרטיה ‪.‬‬
‫רפורמות בישראל‪ :‬מאפייני המינהל הציבורי בישראל ריכוז המלצות ועדת קוברסקי – התפרסם בסוף שנת ‪,1989‬‬
‫הועדה היחידה מקום המדינה שעסקה בשירות הציבורי בכללותו‪ ,‬המסקנה העיקרית‪ :‬מצבו של המינהל הציבורי בישראל‬
‫מחייב רפורמה מיידית בתחומים רבים‪ ,‬יש חמנות אחראי חיצוני למערכת שיהיה אחראי על הרפורמה‪ .‬חוק מאה המיזמים‪-‬‬
‫ניסיון ישראלי לצמצם את הביוקרטיה ‪ -1.1989‬ניסיון לקצר את הבירוקרטיה‪ .‬המטרה‪ :‬צמצום האבטלה ‪.2‬הממשלה היא‬
‫ממשלת אחדות לאומית )המפלגות הגדולות והדתיות( ‪ .3‬היריבות בין המפלגות נמשכה והתוצאה‪ -‬נטרול ברוב תחומי‬
‫המדיניות ‪.4‬יוזם הרעיון‪ :‬שר האוצר דאז‪ ,‬שמעון פרס‪ .5 .‬עיקר הרעיון‪ :‬זירוז הצמיחה בעזרת "תכנית לקיצור הביוקרטיה"‪-‬‬
‫קיצור הליכי טיפול בהשקעות וקידום מיזמים )פרוייקטים( בסיוע צווי חירום‪ ,‬שיתגברו על המכשולים הביוקרטיים‪.6 .‬הצעת‬
‫חוק עולה עקב ביקורת על תפקוד הביוקרטיה במישור המיקרו *הביקורת )יחזקאל דרור( ‪ :‬הענקת כלי ביקורת ואכיפה‬
‫יעילים יותר לממשלה מבורכים‪ ,‬רק אם יהיה גם שיפור בתהליך עיצוב המדיניות‪ .‬כלומר אם המדיניות תבוסס על הערכת‬
‫מצב )לצמצם אי הודאות( ועל יעדים שנגזרו ממדיניות כוללת )כדי לאפשר הערכת צעדי מדיניות מוגדרים על יסוד‬
‫קריטריונים ברורים(‪ .‬בהיעדר הערכת מצב ומדיניות כוללת עלול שכרה של היעילות להיות בהפסדה‪ -‬ביצוע נחרץ של‬
‫מדיניות לא טובה גורם יותר נזק‪* .‬ההצעה נפלה בגין שיקולים פוליטיים ובשל קשיים מבניים‪.‬‬
‫ועדת קוברוסקי‪- 1986 -‬ועדה ציבורית‪ -‬מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה‪:‬‬
‫בראשות חיים קוברסקי‪ ,‬וממלא מקומו פרופ' יחזקאל דרור‪ ,‬הדוח היסודי ביותר על שירות המדינה שהוגש מעולם‪ ,‬נקודת‬
‫המוצא‪ :‬ההכרה בצורך ברפורמה מקיפה שכן שינויים קטנים אין בהם להביא את התוצאה הנדרשת‪ , .‬דוח הועדה שהוגש‬
‫לאחר ‪ 3‬שנים ב‪ 1989-‬כלל שלושה חלקים מרכזיים‪:‬נושאים עקרוניים כוללים‪ /‬קידום טיב סגל העובדים ‪ /‬שיפור הניהול‬
‫המלצות הועדה‪) :‬הגשתן היו לאחר שיתוף פעולה של כ‪ 70-‬איש‪ 130 ,‬ישיבות‪ 80 ,‬ראיונות מומחים( ‪.:‬הגדרה מחודשת של‬
‫היעדים והמשימות של שירות המדינה‪ -‬במטרה לשחרר את המינהל ממשימות שאינן הכרחיות ‪/‬מניעת פוליטיזציה של‬
‫שירות המדינה ‪./‬שיפור השירות לאזרח ‪/‬שינוי תפקידה של הממשלה ‪./‬ביזור‪ -‬העברת סמכויות מהנציבות ליחידות המינהל‬
‫השונות ‪/‬עבודת מטה ליד הממשלה‪ -‬יחידת ניתוח מדיניות ‪./‬צמצום מעורבות הממשל בנושאי משק וחברה ‪/‬הרחבת שיקול‬
‫דעת וסמכויותיו של המנכ"ל ‪/‬מינוי מקצועי באישור ועדה ‪ /‬בנייה מחדש של הנציבות‪ -‬צמצום מימדיה‪ ,‬שיפור איכות כ"א ‪./‬‬
‫שיפור איכות סגל בכיר‪ -‬צמצום היקפו והאדרת מעמדו‪./.‬הקמת "מכללה למדיניות לאומית"‪ -‬להכשרה ולימוד שוטף ‪/‬הנהגת‬
‫מערכת תמריצים ‪/‬פיתוח כ"א ‪ /‬הרחבת השתלמויות ‪ /‬זיקה בין שכר ובין משרה‪ ,‬דרגה‪ ,‬ביצועים והישגים ‪/‬קביעת זכויות‬
‫וחובות של עובדים ‪ /‬טיפול פנימי בסכסוכים‪ ,‬פיטורין‪ ,‬הארכת תקופת ניסיון בטרם קבלת קביעות ‪ " /‬אפליה מתקנת"‪ -‬טיפוח‬
‫וקידום נשים ומיעוטים ‪ /‬הקפדה ביתר תוקף על משמעת ונורמות התנהגות ‪ /‬מיסוד מינויים של יועצים חיצוניים ועוזרים‬
‫פוליטיים ‪ /‬פיתוח "תורת ניהול" – לשיפור הניהול בכל הרמות ‪ /‬לשפר את תהליך העבודה‪ ,‬תקצוב‪ ,‬עבודת מטה וההערכה‪/ .‬‬
‫שינוי שיטת תקציב ‪ /‬קידום התקשוב המלא של המינהל הממשלתי ‪ /‬להעמיק את הזיקה לדוחות מבקר המדינה ‪ /‬מינוי אדם‬
‫חיצוני ליישום הרפורמה‪ .‬הדומה והשונה‪ -‬המלצות ועדת קוברסקי מול רפורמות אחרות בעולם‪ :‬הדומה‪::‬הקטנת המגזר‬
‫הציבורי‪ ,‬שיפור השרות לאזרח‪ ,‬הוצאת משימות שגרה מידי המנהל הממשלתי לגופים אחרים השונה‪::‬ועדת קוב' רק‬
‫ממליצה לבחון מחדש את תפקידי הממשל אין תוכן מוסדי ) סוכנויות הביצוע(‪ -‬להמלצה זו להבדיל מבריטניה שיש לה את‬
‫סוכנויות הביצוע ‪ /‬בדוח קוב' עיקר הדגש על הנהגת עבודת מטה‪ ,‬טופל חלקית במדינות אחרות‪ -‬עבודת מטה משמעותה‬
‫ביזור‪ ,‬לא נכנס לפרטי פרטים של עבודת המשרד‪ /.‬עיקר הדרישה לשינוי מבני רדיקאלי ביחס לנש"מ ‪,‬פחות לגופים אחרים‬
‫)תקציבים‪ ,‬חשב כללי‪ ,‬ממונה על השכר( ‪ /‬ועדת קוב' אינה מפרטת את דרכי היישום‪ ,‬אלא ממליצה להפקיד איש מקצוע‬
‫ברמה המתאימה על ביצוע הרפורמה‪ .‬יישום הרפורמה והבעייתיות‪ -‬השתלשלות האירועים ‪ – 14/1/1990‬הממשלה מקבלת‬
‫הקמת ועדת שרים )רה"מ‪ ,‬מ"מ רה"מ ושר האוצר( שתהיה מופקדת על הכוונת‬ ‫עקרונית את דוח קוברוסקי –פה אחד‪.‬‬
‫יישומן של המלצות הועדה ‪ ,‬החלטותיה‪.1:‬למנות את " הממונה על ביצוע הרפורמה"‪ -‬נציב שרות המדינה ‪.2‬משך הביצוע של‬
‫הרפורמה נקבע ‪ 3-‬שנים ‪.3‬ניתן לבצע את ההמלצות חלקים חלקים ובלבד שיובטח קשר בין הפעולות בשלבי היישום‪.‬‬
‫‪.4‬משרדי הממשלה יפיקו תוך ‪ 3‬חודשים "ניירות עבודה" ביחס למשרדיהם‪.5 .‬הקמת ועדה נוספת לבחינת שחרור המנהל‬
‫הממשלתי ממשימות שאינן הכרחיות ‪ .6‬תקציב המדינה לשנת ‪ 91‬יוכן תוך התייחסות להמלצות‪- .‬חודשים של חיפוש‬
‫מועמד )הוחלט על נציב שירות המדינה בניגוד להמלצות( ‪-‬הנציב הקים ועדות רבות ליישום המלצות‪ -‬ההצעות לא יושמו‬
‫‪.‬דוח הועדה נותר על המדף‪ ,‬המלצות ועדת קוברוסקי לא יושמו ב‪ 4-‬השנים שלאחר החלטת הממשלה‪ .‬הסיבות לאי יישום‬
‫הרפורמה‪ :‬הרפורמה שאפה לשנות ה"כל בבת אחת" ‪ /‬תמיכה פוליטית פושרת‪ /‬חולשת התמיכה הציבורית ‪/‬הדילמה של‬
‫רפורמה באמצעות חקיקה‪ /‬נציבות שירות המדינה סוכן שינוי חלש‪ ..‬הפתרון ‪ " :‬רדיקאלים בררני"‪ -‬פרופ' יחזקאל דרור‪.‬‬
‫‪ -1994‬הנש"מ מציעה לפעול דרך " צעדים מחוללי שינוי"‪ -‬שינויים קלים ביחס לנדרש ברפורמה שלא יעוררו התנגדות אך‬
‫יהיה בהם להזיז קדימה את עגלת הרפורמה‪ .‬תכנית משרדים לדוגמא‪:‬הרעיון המרכזי‪ :‬להעניק אוטונומיה ניהולית למשרדי‬
‫הממשלה ע"י ביזור סמכויות לתקופת ניסיון‪.‬שני יעדים המרכזיים לתכנית‪ .1:‬להביא לשינוי רדיקאלי בתחום פעולה של‬
‫הנציבות‪ ,‬במגמה לעשותה ליחידת מטה מקצועית המתמדת בקביעת מדיניות בתחום משאבי האנוש בשרות המדינה‬
‫ובפיקוח על ביצועה‪ .2 .‬לחזק את מעמדו של המשרד הממשלתי בניהול משאביו והכרעותיו בכל הנוגע לדרכים ולאמצעים‬
‫שיבחר בהם להשגת יעדיו‪ .‬בשלב א'‪ -‬נבחרו ‪ 3‬משרדים‪ -‬תחבורה‪ ,‬תיירות ואיכות הסביבה המשרדים הוסמכו‪ :‬ליצור משרות‬
‫ולבטלן‪ ,‬לבנות מדרג או להשטיחו‪ ,‬לשנות דרגות‪ ,‬לערוך חוזי שכר קיבוציים ואישיים‪ ,‬לאפשר פרישה לגמלאות ולהגדיל‬
‫קצבאות פרישה‪ .‬ה"אצילה מחייבת"‪ -‬קבלת הסמכויות וחיזוק העצמאות של המשרד מחייבת‪ :‬לפתח כלים ניהוליים‬
‫משופרים‪ ,‬לקדם נשים ומיעוטים ולשפר את השירות לאזרח‪ .‬נציב שירות המדינה ומנכ"ל המשרד חותמים על "הסכם‬
‫מסגרת" הכולל התחייבות להאצלת סמכויות ולקבלתן ומפרט את חובות המשרד ואת זכויותיו‪.‬‬
‫‪PRIVATIZATION‬הפרטה= העברת נכסים או אספקת שירותים מבעלות או משליטה ציבורית לשליטה‬ ‫הפרטה‬
‫ארגון‪ -‬בעלות > ניהול > אחזקה רצף הפרטה= הפרטה‪ ,‬חוזים‬ ‫פרטית ‪.‬מוצר‪ /‬שרות‪ -‬מימון > ייצור > אספקה > פיקוח‬
‫חיצוניים ‪ ,‬פתיחה לתחרות‪ ,‬הלאמה כלי ההתערבות השונים שבידי הממשל‪.1:‬רגולציה )פיקוח(‪ -‬על כמויות‪ ,‬מחירים‪,‬‬
‫שיעורי תשואה‪ ,‬מבנה השוק ‪.2‬מיסוי וסובסידיה‪-‬מיסוי ישיר‪,‬עקיף‪,‬סובסידיות ייצור ו‪/‬או אספקה של מוצרים ושירותים ע"י‬
‫עקרונות השוק החופשי‬ ‫הממשל‪ ,‬אספקת מוצרים באמצעות סוכנויות הביצוע ‪ .3‬התערבות אדמיניסטרטיבית ללא פיקוח‬
‫"היד הנעלמת"‪ .‬כאשר יש יצרן בודד‪ -‬ביקוש גבוה‪ ,‬עליית מחירים‪ ,‬כמות נמוכה‪ ,‬רווחים גבוהים ברגע שיכנסו פירמות‬
‫נוספות‪ -‬הביקוש יורד‪ ,‬היצע גדל‪ ,‬כמות גדלה‪ ,‬מחירים יורדים‪ ,‬רווחים יורדים ברגע שיצאו פירמות יהיה שיווי משקל ז"א‬
‫ביקוש= היצע שיקולים להתערבות הממשל בחיי החברה והמשק‪ .1 :‬אידיאולוגיים‪ :‬ליברליזם קלאסי )חרות ואחריות‬
‫אישית( – יפתח רק שירותי בריאות פרטיים‪ /‬סוציאליזם )שיוויון‪ ,‬אחריות קולקטיבית‪ ,‬המדינה דואגת להכל(‪ -‬לא יפתחו‬
 ‫שירותי בריאות פרטיים‪ /‬מדינת רווחה ) אחריות הפרט על עצמו‪ ,‬המדינה תתחיל לדאוג לך רק כשתגיע לקו האדום וכאן‬
‫‪ .2‬פוליטיים‪ :‬איפה ההון‪ ,‬הרווח‪ /‬ההפסד פוליטי‬ ‫מתחילה האחריות הקולקטיבית(‪ -‬כל אחד ילך למרפאות שהוא רוצה‬
‫מאקט של הפרטה‪ /‬הלאמה ‪ .‬אם אני לבד אני כול לעשות מינויים פוליטים‪ .‬אם אני אפריט אני אזכה בקולות‪ .3 .‬חברתיים ‪:‬‬
‫נק' המוצא היא בניסיון לתקן עוולות חברתיות‪.‬אני יוצר תכנית של מדיניות ציבורית ז"א שאני מתערב במשק בכל מיני דרכי‬
‫לדוג' תכנית מחשב לכל ילד על מנת ליצור שוויון הזדמנויות ‪ .‬אפליה מתקנת‪ /‬העדפה מתקנת‪ .‬אני יכול להחליט לתת אזורי‬
‫עדיפות מבחינת מיסוי‪ ,‬מענקים על מנת לעודד מפעלים להגיע לאזורים ולתקן עוולות חברתיות‪ .4 .‬לאומיים‪ :‬ביטחון מדינה‪,‬‬
‫איכות סביבה ‪ .5‬ניהוליים‪ :‬מתייחסים בעיקר ליעילות איכות אפקטיבית במתן שרות ומוצר‪ ,‬מי עושה את זה טוב יותר‬
‫הסקטור הציבורי או הסקטור הפרטי ‪ .6‬כלכליים‪ :‬מתחלק לשניים א‪ .‬שיקולים מקרו כלכליים‪ -‬להפריט או להלאים כדי להשיג‬
‫צמיחה‪ ,‬שיפור מאזן תשלומים ב‪ .‬כשלי שוק= מצב שבו השוק בתנאי כלכלה חופשית לא מגיע לאופטימום של הקצאת‬
‫המקורות והמשאבים‪ .‬לדוגמאות‪ :‬מונופול טבעי‪ ,‬השפעות חיצוניות בצריכה‪ .‬מוצרים ציבוריים‪.‬‬
‫אבחון מוצרים‪ :‬מוצר פרטי ) מזון‪ ,‬ביגוד‪,‬לחם‪ ,‬שוקולד‪ ,‬שרותי קבורה‪ ,‬בריאות(‪-.‬ניתן למנוע את השימוש בו והשימוש‪/‬‬
‫צריכה שלו אישית מוצר אגרה )טלפון‪ ,‬טלויזיה‪,‬כבישי אגרה‪ ,‬תחבורה ציבורית‪ ,‬שרותי חינוך‪ ,‬פינוי אשפה )גם פרטי(( ‪ -‬ניתן‬
‫למנוע את השימוש בו והשימוש‪ /‬צריכה שלו משותפת מוצר‪/‬טובין ממאגר משותף )פרחי בר‪ ,‬ציד חיות‪,‬שדות נפט‪ ,‬דיג‬
‫באוקיינוס(‪ -‬לא ניתן למנוע את השימוש בו‪ -‬והשימוש‪ /‬צריכה שלו אישית מוצר ציבורי )מדרכה‪ ,‬ים‪,‬ביטחון לאומי(‪ -‬לא ניתן‬
‫למנוע את השימוש בו‪ -‬והשימוש‪ /‬צריכה שלו משותפת מוצר פרטי‪ -‬קל לאמוד כלכלית ואיכותית‪ .‬השימוש או הצריכה אישית‪.‬‬
‫המוצר ניתן למניעה ‪ .‬הפרט יכול לבחור אם לצרוך את המוצר או לא‪ .‬הפרט יכול לבחור את סוג סוג המוצר או איכותו‪.‬‬
‫התשלום עבור המוצר יתבצע אך ורק אם הפרט ישתמש‪ /‬יצרוך את המוצר‪ .‬שאלות ההקצאה ) כמות ומחיר( נעשות ע"י‬
‫המכניזם של כוחות השוק‪ .‬מוצר ציבורי‪ -‬קשה למדידה איכותית וכמותית‪ .‬נצרך במשותף ובו זמנית ע"י רבים‪ .‬קשה למנוע‬
‫את הצריכה‪ /‬השימוש במוצר ממי שלא שילם עבורו‪ .‬שאלות ההקצאה )כמות ומחיר( נעשות בתהליך פוליטי‪ .‬למרות‬
‫שהממשל מספק מוצר זה ‪ ,‬הדבר אינו אומר שהוא מוצר ציבורי )אוטובוס(‪ .‬ההבדל בין הסקטור הפרטי לציבורי הוא‬
‫שהפרטי מספק רק מוצרים פרטיים ואילו הציבורי מספק גם מוצרים ציבוריים וגם פרטיים‪ .‬תנאים מצטברים להתערבות‬
‫הממשל‪ :‬קיומו של כשל שוק‪ ,‬היכולת של הממשל לפתור את כשל השוק‪.‬‬
‫דוגמאות לכשלי שוק‪ :‬א‪ .‬מוצר ציבורי‪ :‬תופעת ‪ FREE RIDER‬מאחר ולא ניתן למנוע את השימוש במוצר ציבורי וקשה‬
‫למדוד את מידת הצריכה או השימוש במוצר על ידי כל אחד מהפרטים‪ ,‬לא ניתן לקבוע מחיר למוצר ציבורי )רק אגרות או‬
‫מיסים( ‪ .‬אם ישאלו את הפרטים כמה הם מוכנים לשלם עבור המוצר לפי הצריכה שלהם רבים ישקרו ויטענו שאינם צורכים‬
‫את המוצר כלל או שהצריכה שלהם מופחתת‪ -‬זהו סוג מוצרים אותם הסקטור הפרטי לא מעוניין לספק או לייצר שכן כל אחד‬
‫יכול ליהנות מן המוצר ולא ניתן להבטיח שישלם על כך את התמורה המתאימה ב‪ .‬השפעה חיצונית בצריכה‪ -‬צרכן א קונה‬
‫מוצר ומשתמש בו‪ ,‬צרכן ב לא קונה את המוצר אך משתמש בו או על ידי הנאה או שהוא ניזוק ממנו לדוגמא‪ :‬סיגריות‪,‬‬
‫הייטק‪ ,‬ילדים מחונכים של שכן‪ .‬ג‪ .‬יצור וצריכה‪ -‬חיוביות ושליליות‪ ,‬הממשל מתערב ויכול לחוקק חוק מניעת עישון בציבור‬
‫ומגן על הניזוק‪ .‬ד‪.‬מונופול טבעי‪ -‬כאשר המונופול לא טבעי יש הצדקה להתערבות ויש להסיר את המונופול ולאפשר כניסה‬
‫של מתחרים לשוק‪ ,‬לדוג' מייקרוסופט‪ .‬דוגמאות למוצרים א‪ .‬חינוך – מוצר אגרה‪ ,‬ניתן למניעה‪ ,‬הנאה משותפת ‪ -‬חינוך פרטי‬
‫זה חינוך יחידני ואז הוא הופך להיות מוצר פרטי לחלוטין מה הם יעדי החינוך‪ :‬חינוך ערכי‪ ,‬השכלה‪ ,‬צמצום פערים חברתיים‪,‬‬
‫זול‪ ,‬בטחון ובטיחות‪ ,‬בריאות‪ ,‬כישורים חברתיים‪ ,‬מיומנויות למידה‪ ,‬חברה= בארץ יש כשלון בהכל‪ .‬ב‪ .‬פינוי אשפה‪ -‬מוצר‬
‫פרטי‪ ,‬ניתן למניעה‪ ,‬צריכה אישית ‪.‬פינוי אשפה יכול להיעשות על ידי רשויות מקומיות‪ ,‬קבלנים‪ ,‬האדם עצמו‪ .‬בבית פרטי‬
‫ניתן למנוע אותו וההנאה היא אישית אך בבניין משותף לא ניתן לבדוק מי זרק מה‪.‬‬
‫רפורמה במינהל ציבורי בישראל‪/‬גל נור‪ ,‬רוזנבלום‪ ,‬ויראוני‪ -‬מאמר ‪ 4.1‬מגזר ציבורי גדול מידי )גבול מרכוז( ריכוזיות רבה‬
‫של השלטון )גבול מרכוז( העדר שביעות רצון מהשירותים הציבוריים )ביוקרטיה( כישלונות בביצוע )ביוקרטיה( ‪ .‬המצב‬
‫הקיים בישראל ‪ :‬מעורבות פוליטית רבה‪ -‬הפוליטיקאים מתערבים יתר על המידה בעבודת המינה"צ‪ -‬העדר שירות מדינה‬
‫הומוגני‪ -‬בכל משרד ממשלתי מקבלים שרות שונה‪ .‬מבנה שכר לא הגיוני‪ -‬מזכירות מקבלות יותר כסף ממנהלים במגזר‬
‫הפרטי‪ ,‬שיטות פיקוח מיושנות וריכוזיות יותר‪ .‬העדר תרבות של עצמאות מקצועות ‪,‬ושל מכוונות ללקוחות‪ .‬דו"ח קוברסקי‪-‬‬
‫שיפור שירות ‪ ,‬הקמת מכללה‪ ,‬הערכה‪ ,‬מעמד המנהל‪ ,‬תורת הניהול‪ ,‬מניעת פוליטוזציה‪ ,‬בני מיעוטים ‪,‬נשים‪ ,‬האצלת‬
‫סמכויות‪ ,‬מנהל סגל בכיר‪ ,‬תהליך תקצוב‪ ,‬תקשוב‪ .‬ועדת סוזמן‪ -‬עבודת מטה‪ ,‬הקמת משרדים‪ ,‬לדוגמא‪ -‬ברוח "הרדיקאלים‬
‫הבררני" הנדיבות יזמה את תכנית המשרדים לדוגמא‪ -‬הואצלו סמכויות של תקני כ"א ‪ ,‬טיפול בפרט ובגימלאות‪ .‬ןעדי‬
‫התכנית‪ -‬הפיכת הנציבות למטה מקצועי‪ ,‬ביטול התלות וההזדקקות המתמידים בנציבות המגבילים וגוזלים זמן‪ ,‬חיזוק‬
‫מעמדו האוטונומי של המשרד הכולל חובות לתפוקות‪ .‬בשלב זה נוספו משרדים נוספים‪ ,‬כל שינוי המבוצע מדוח ישירות ע"י‬
‫המשרד למחשב‪ ,‬ומבוקר ע"י הנציבות‪" .‬האצולה מחייבת‪ = :‬פיתוח כלי ניהול משופרים דוגמת ממדים אפקטיביים להערכת‬
‫עובדים ‪ ,‬קידום מיעוטים ונשים ושיפור השרות לאזרח‪ .‬הנציבות תסייע ותפקח אחר גיבוש המדיניות בתחומים אלה‪,‬‬
‫הסיבות לכישלון הרפורמה – ע"פ דרי הפוליטיקאים מעדיפים שירות ציבורי חלש‪ ,‬שינויים פוליטיים – השלטון התחלף כר‬
‫התחלתי – אין המנה"צ בישראל‪ ,‬מתנגדים – עובדים בכירים‪ ,‬איגודים מקצועיים‪ ,‬אגף תקציבים‪ ,‬החשב הכללי באוצר‪ ,‬מ‪.‬‬
‫המשפטים‪ ,‬זמן – תקופת הבשלה ארוכה‪ ,‬הוא מרכיב חיוני בחייה של הרפורמה המלצות‪ ,‬כללו תחומים רבים ומגוונים לא‬
‫נבחר אחראי חיצוני למערכת‪ .‬סוכן שינוי חלש‪ ,‬האצלת סמכויות מעטות מהנציבות בלבד‪.‬‬
‫על ההפרטה ‪ – SAVAS‬מאמר ‪ 4.4‬הפרטה פירושה הגברת ההסתמכות על מוסדות פרטיים והפחתת ההסתמכות על‬
‫השלטון לאספקת צרכים חברתיים‪ .‬מתנגדי ההפרטה‪ :‬הפרטה היא מסירת רכוש הממשלה ותפקידיה לידי עסקים פרטיים‪.‬‬
‫מונופולים ממשלתיים‪ -‬נקודת התורפה העיקרית של השירותים הציבוריים היא היותם מונופול‪ .‬מונופול לרוב אינו משרת את‬
‫האינטרסים של לקוחותיו‪ ,‬אינו יעיל ומנצל את הצרכן‪ .‬בעקרון ההפרטה עדיפה אולם ישנם תפקידים ברורים שצריכים‬
‫להישאר בידי הממשלה כגון ביטחון המדינה‪ 7 .‬חלופות הפרטה‪ (1) :-‬עבוד בקבלנות‪/‬התקשרות חוזית שבה הממשלה‬
‫בחרת קבלן פרטי למטרות רווח או מלכ"ר לביצוע השירות וממשלה משלמת לו‪ (2 ) .‬זיכיונות הממשלה מעניקה לגופים‬
‫פרטיים שמבצעים את העב' ומחייבים ישירות את הלקוח )‪ (3‬מע' שוברים כשהממשלה מנפיקה שוברים לזכאים לקבלם‬
‫ואלה משיגים את נשירות הנחוץ בשוק החופשי‪ (4) .‬סובסידיות ליצרני שירותים כך שיספקו את השירות הרצוי בהנחה‬
‫לזכאים )‪ (5‬השוק כשהיצרנים מבחינים בצורך בטובין ושירותים ומספקים אותם בתשלום לכל דורש‪ (6 ) .‬הסדרים וולונטריים‬
‫כשארגונים מכרים את הצורך ומבצעים את העב' באמצעות מתנדבים‪/‬גיוס תרומות‪ (7 ) .‬שירות עצמי כשמשפ' או הפרט‬
‫מבצעים את השירות באופן ישיר‪ .‬מאפיינים המעודדים הפרטה‪ -‬מקדם תחרות ‪,‬נענה להעדפות הצרכן‪ ,‬יעיל מקשר‪ ,‬עלויות‬
‫לתועלת‪ ,‬משיג יתרונות לגודל‪ ,‬מאפר חלוקה מחדש של העושר‪ ,‬מקדם מטרות נוספות‪ ,‬מטפל בשירותים קשים להגדרה‪,‬‬
‫מחייב ריבוי ספקים‪ ,‬חסין יחסית מפני תרמיות‪ ,‬מגביל את מספר עובדי המדינה‪ .‬ראיות ליתרון ההפרטה‪ -‬מוכח כי‬
‫התקשרות חוזית לאספקת שירות עדיפה לרוב על שירות באספקת הממשלה‪ ,‬נמצא כי השירות הקבלני עולה פחות וניתן‬
‫באיכות שווה או עדיפה‪ .‬לגבי אספקת חשמל ותפעול בתי חולים קיימים נתונים סותרים‪ .‬מגמות הפרטה חדשות‪ -‬שירותי‬
‫כליאה הופרטו‪ ,‬תפקידי פיקוח טיסות‪ ,‬מערכות פרטיות לאספקת מים‪ ,‬לוויני תקשורת פרטיים‪ ,‬בבריטניה חברות רבות‬
‫הופרטו וגם המגורם הציבוריים‪ .‬בארה"ב הוקמה אולימפיאדה שלמה במימון המגזר הפרטי‪ .‬מסקנות ההפרטה‪ -‬להפרטה‬
‫פוטנציאל אדיר‪ .‬ההפרטה מציעה יותר דרכים ובדרך כלל טובות יותר לסיפוק צרכי החברה בטובים ובשירותים‪ .‬רוב‬
‫השירותים החברתיים ניתנים להפרטה‪ .‬יש לבחון כל מקרה לגופו‪.‬‬
‫יח' ‪ :5‬חלוקת עבודה במינהל הציבורי‬
‫חלוקת עבודה היא סוגיה מרכזית בניהול שכן מייחסים למבנה הארגוני השפעה מכרעת על אופן תפקודו של הארגון‪.‬‬
‫המבנה הארגוני מסדיר שני עניינים עיקריים‪.1 :‬חלוקת המשימות הכלליות של הארגון למשימות משנה והטלתן על יחידות‬
‫ועל תת‪-‬יחידות )הממד האנכי( ‪.2‬יחסי גומלין בין היחידות לבין עצמן ברמות השונות של המדרג ) הממד האופקי( סיבות‬
‫בסיסיות לחלוקת העבודה‪ .1 :‬יכולתו של האדם היא מוגבלת‪ ,‬כך גם יכולתה של היחידה הארגונית ‪ .2‬מורכבות הבעיות‬
‫והמשימות איתן מתמודד האדם דורשת מומחיות‪ .‬מישור תיאור‪ -‬מי עושה מה? חלוקת העבודה מוסברת כתופעה‪ .‬במישור‬
‫זה אנו מציגים דוגמאות בלקוחות מהמציאות ושואלים מדוע חולקה העבודה בדרך זו ולא בדרך אחרת‪ .‬מישור נורמטיבי‪ -‬מי‬
‫צריך לעשות מה? הדיון נסוב סביב הניסיון לשפר את יכולת ההתמודדות של הארגון עם בעיות והזדמנויות ואת יכולת‬
‫הארגון להשיג את יעדיו‪ .‬זאת על ידי שינוי חלוקת העבודה הקיימת בארגון‪ ,‬ומתוך ההנחה המתייחסת למבנה הארגוני‬
‫השפעה מכרעת על אופן תפקודו של הארגון‪.‬‬
‫שאלת חלוקת העבודה באה לידי ביטוי במספר רמות‪ .1 :‬חלוקת עבודה בין המגזר העסקי למגזר הציבורי ‪ .2‬חלוקת‬
‫עבודה בתוך המגזר הציבורי עצמו‪ :‬בין משרדי הממשלה ‪ /‬בתוך המשרד הממשלתי‪ -‬בין היחידות השונות‪ /‬בין המשרד‬
‫הממשלתי לבין גופים הפועלים מטעמו )חברות ממשלתיות‪ ,‬רשויות( ‪ /‬בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי‬
‫סיבות לעריכת שינוי במבנה הארגוני‪ .1 :‬ליקויים בתפקודו של הארגון ‪ .2‬ייעול ‪ .3‬הידוק השליטה של הדרג הפוליטי ‪.4‬‬
‫התאמת הארגון למילוי תפקידים חדשים ‪ .5‬רתימת הארגון להשגת חזון חדש ‪ .6‬צמצום המגזר הציבורי ‪ .7‬שינוי שמו ‪.8‬‬
‫שינויים בסביבה ‪,‬במשאבים‪ ,‬בבעיות‬
‫הגישה‬ ‫מישור נורמטיבי‪ -‬גישות מתורת המינהל‬ ‫התפתחות חקר חלוקת העבודה‪ :‬חלוקת עבודה ושינוי ארגוני‬
‫הקלאסית= הדגם הוובריאני‪ -‬חלוקת עבודה= פיצול משימה גדולה לתת משימות קטנות והטלת כל משימה על אדם או על‬
‫יחידה אחת‪ .‬אסכולת הניהול המדעי= עקרונות הניהול‪ ,‬גוליק‪ ,‬פאיול‪ ,‬ארוויק ואחרים‪ ,‬שאפו למצוא את הדרך המיטבית‬
‫לחלוקת עבודה בארגון‪ ,‬הם הניחו שיעילות היא מטרתו העליונה של הארגון‪ ,‬וכי היעילות תלויה בעיקר במבנה הארגוני –‬
‫התאמת העובדים למבנה‪ .‬גוליק מנה ‪ 4‬דרכים לקיבוץ פעולות בארגון‪ :‬מטרה משותפת‪ ,‬תהליך משותף ‪ ,‬לקוחות משותפים‪,‬‬
‫אזור גיאוגרפי משותף‪.‬‬
‫הביקורת של סיימון )‪ =(1950‬לכל ארגון ‪/‬יחידה יש בדרך כלל יותר מבסיס משותף אחד‪ ,‬השאלה אינה איזה קריטריון יקבע‬
‫כיצד לקבץ פעולות שונות אלא איזה קריטריון יועדף‪ .‬יתרה מזאת חלוקת עבודה בארגון אינה חייבת להיות קבועה‪ .‬וורן‬
‫בניס= הארגון העתידי יהיה מעין מאגר של אנשי מקצוע במגוון תחומים והנהלתו תעסוק בציוות קבוצות עבודה ארעיות לפי‬
‫הצורך‪ .‬שנות ה‪ 60-‬כץ וקהאן= ביקורת על ההתייחסות לארגון כמערכת סגורה‪ ,‬יש לראות בארגון מערכת פתוחה‪ .‬עקרון‬
‫עיצוב מחדש= ארגון נטול מחיצות‪ ,‬להעמיד במרכז את‬ ‫כללי‪ -‬אין הכרח שתהיה דרך אחת ויחידה להשגת המטרה‪.‬‬
‫התוצאות )לפי לקוח‪ ,‬מוצר‪ ,‬תהליך(‬
‫שיקולים בחלוקת עבודה מישור תיאורי‪ 3 -‬דוגמאות ‪ .1‬פיצול יחידה ארגונית לשתי יחידות‪ .‬היחידה הראשונה תמשיך‬
‫לעסוק בכל הפעילויות שלה‪ ,‬למעט פעילות אחת שתועבר ליחידה החדשה שתעסוק בה בלבד‪ .2 .‬ניסיון להעביר סמכויות‬
‫ואחריות בנושא מסוים מיחידה ארגונית אחת ליחידה ארגונית אחרת‪ .3 .‬שינוי ארגוני בתוך היחידה‪ -‬שינוי המבנה הארגוני‬
‫וחלוקת התפקידים‬
‫התנגדות לשינוי הבנת התנגדות עובדים לשינוי עשויה לעזור לנו להבין הצלחה וכישלון של שינויים ארגוניים שנעשו‪ .‬כמו כן‬
‫התייחסות לסוגיית ההתנגדות לשינוי מהווה כלי חשוב לתכנון של חלופות לחלוקת עבודה ולהערכת היתרונות והחסרונות‬
‫של חלופות‪ .‬כמו כל שינוי גם שינוי ארגוני טומן בחובו את הלא נודע‪ .‬הוא תובע מעובדים וממנהלים להסתגל למצבים חדשים‬
‫לעיתים לסגל תהליכי עבודה ונהלים לא מוכרים‪ .‬יש ששינוי כרוך בהחלפת ממונה ‪ ,‬בהכפפות עובדים חדשים לממונה‪,‬‬
‫בהתנתקות פיזית מהמשרד שהעובד בילה בו שנים אחדות‪ .‬דאונס‪ ,‬בכל שינוי ארגוני יש מרוויחים ויש מפסידים‪ .‬יש מי‬
‫שזוכה לקידום בדרגה ולהרחבת תחום אחריותו‪ ,‬ויש מי שמקבל בוס שאינו אהוד‪ .‬כאמור שינוי ארגוני אינו שינוי טכני‪ ,‬הזזת‬
‫קובית לגו של הארגון מזיזה בני אדם‪ ,‬לעיתים בניגוד לרצונם‪ ,‬ןמשנה את מפת העוצמה בארגון‪ .‬כיוון שיחסי עוצמה הם יחסי‬
‫סכום אפס‪ ,‬יש לצפות להתנגדות עיקשת של מי שעלולים להפסיד וועדי עובדים בארגונים רבים נטלו על עצמם את מלאכת‬
‫המאבק בשינוי ארגוני הן משום שהם שואפים להגן על העובדים מפני פגיעה בתנאי עבודתם ובמעמדם והן מפני שהם נוטים‬
‫לראות בכל מהלך יזום של ההנהלה הזדמנות לקדם את ענייני העובדים‪.‬‬
‫פוליטיקה ומינהל בחלוקת עבודה דרי טוען שהתנגדות לשינוי מאפיינת גם את הפוליטיקאים‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬לדידו של דרי‬
‫החלופות לחלוקת העבודה נקבעות גם כנגזרת של שיקולים אינטרסנטיים אישיים ומפלגתיים‪ ,‬וגם מתוך התפיסה של מקבל‬
‫ההחלטות את האינטרסים הלאומיים‪ .‬הפתרון העדיף שהוצע במדינות שונות וגם בישראל היא אינטגרציה מלאה בין תכניות‬
‫לפעולות‪ ,‬דהיינו יצירת משרדי ממשלה גדולים או משרדי עצמה על שימנעו או יצמצמו את הצורך בתיאום בין משרדי )מתוך‬
‫דוח ועדת קוברסקי( אולם ניסיון זה לא הצליח‪ .‬בכל חב' דמוקרטית קיים החשש מפני צבירת עוצמה בידי אדם‪ /‬גוף אחד‪.‬‬
‫החשש קיים לא רק בגלל שכוח משחית אלה בעיקר משום שגוף זה מייצג ערכים מסוימים ואם יהיה הכוח בידו יתכן שלא‬
‫יוכל להתקיים תחרות חופשית בינו ובין ערכיו לגיטימיים אחרים‪ .‬שילץ‪ :‬מבנה ארגוני משקף את הערכים של הארגון‪ .‬ברמת‬
‫החברה והמדינה‪ ,‬המוסדות של החברה מגלמים את הערכים של החברה כולה‪ ,‬אם זו חברה דתית נמצא ערכים דתיים‬
‫ומוסדות שמייצגים את הדת )משרד הדתות(‪ .‬כשמדובר בחב' סוציאליסטית נמצא מוסדות שמדברים על רווחה )ביטוח‬
‫לאומי(‪.‬כדי לעשות שינוי ארגוני או לצמצם ולפצל ‪ ,‬מה שקובע זה הגיבוי הפוליטי הבכיר‪ .‬כשעושים שינוי ארגוני משנים הכל‬
‫ומי שנמצא בעמדות בכירת לא מעוניין בזה בגלל הפחד לאבד מכוחו ומסמכותו ‪ .‬שינוי ארגוני הוא תהליך בעייתי ברמה‬
‫האישית והארגונית )ערכי הארגון(‪ ,‬ישנה התנגדות‪ .‬הסיכוי היחיד הוא מחוייבותם הרבה של הדרגים הפוליטיים הבכירים‪.‬‬
‫דוג' לשינויים ארגוניים א‪ .‬איחוד משרד העבודה והרווחה‪ -‬שיקול של יעילות וחיסכון בכ"א‪ .‬שיקולים של איחוד ופיצול‬
‫במבנה הביוק' מסקירת התפתחויות שונות נראה כי האיחוד התמהמה בשל מחלוקות פוליטיות מפלגתיות ‪ .‬ב‪ .‬קליטת‬
‫עלייה‪ :‬הסוכנות היהודית ומשרד העלייה‪ -‬בתחילה פוצל הטיפול בעולה כך שהסוכנות היהודית הופקדה על קליטה ראשונית‬
‫חצי שנה בארץ וטיפול בעולים נזקקים במיוחד‪ .‬משרד הקליטה הופקד על טיפול בקליטת קבע‪ .‬בעקבות ועדה הומלץ לאמץ‬
‫חלופה מבנית כלומר לבטל את הפיצול בקליטה ולהעביר את מלוא האחריות על קליטת העולים לידי הממשלה‪ .‬בעקבותו‬
‫הוסכם להעביר מטלות מהסוכנות היהודית למשרד לקליטת עליהה‪ .‬זמן קצר לאחר חתימת ההסכם נסוגה הסוכנות‬
‫מהתחייבותה לבצעו ומשרד הקליטה מצידו לא תבע בתוקף את מילוי ההסכם‪.‬‬
‫ביזור וריכוזיות הגדרות ריכוז‪ -‬כתהליך משמעו צמצום סמכות ההחלטות של גורם אחד בעניין מסוים והרחבת סמכות‬
‫ההחלטה של גורם אחר באותו עניין‪ .‬ביזור‪ -‬בתהליך זה ניתנת לגורם מסוים הרשאה או הסכמה להחליט בעניין מסוים‬
‫שהיה נתון קודם לכן בתחום סמכותו של גורם אחר‪ .‬פרופ' סיימון‪ -‬מגדיר את המונחים ‪ " :‬ארגון מינהלי הוא מרוכז במידה‬
‫שההחלטות נקבעות בדרגים הגבוהים יחסית והוא מבוזר במידה שההנהלה המרכזית מאצילה מסמכויותיה לדרגים הנמוכים‬
‫המינהל" אין הפרדה דיכוטומית בין מרכוז וביזור‪ -‬הגדרת המושגים ריכוז וביזור אינם מוחלטים אלה יחסים‪ ,‬כתוצאה מכך‬
‫לא ניתן לקבוע באופן חד משמעי אם הארגון מסוים הוא מבוזר או מרוכז‪ .‬ניתן להעריך מצב של ארגון באופן השוואתי ‪ .‬לא‬
‫יתכן ביזור מוחלט היות וזה נוגד את עיקרון המידרגיות בארגון הביוקרטי‪ ,‬הקובע שכל דרג כפוף לזה שמעליו‪ ,‬ולא יתכן‬
‫מרכוז מוחלט היות וזה נוגד את עיקרון חלוקת העבודה בארגון‪ ,‬הקובע שכל תפקיד כורך סביבו סמכויות מסוימות בביצועו‪.‬‬
‫פרופ' גרוס הציג את התנהגות הארגונים כמטוטלת הנעה ממצב של ביזור יחסי ‪.‬‬
‫גישות שונות לפי פלסר )‪ (1965‬הגדיר ‪ 3‬גישות להתייחסות למושג ביזור‪ :‬הגישה הפוליטית‪ :‬רואה בביזור חלק בלתי‬
‫נפרד מהזירה הפוליטית‪ -‬ממפת העוצמה ומחלוקתה‪ .‬ביזור פוליטי= הענקת עצמה לאזרחים‪ .‬ביזור מנהלי= אצילת סמכויות‬
‫לדרגים הנמוכים בארגון‪) .‬למרות מצבים של ביזור מינהלי‪ ,‬ניתן לעיתים רבות לזהות שליטה פוליטית ריכוזית(‪ .‬אחד היעדים‬
‫העיקריים של הביזור הוא העברת הסמכות לקבה"ח לידי יחידות אזוריות‪ /‬מקומיות )הביזור אינו בהכרח עדיף‪ .‬הגישה‬
‫הדוקטורינית‪ :‬גישה זו נוטה לזהות ביזור עם דמוקרטיה וחירות‪ .‬אופיינית למתייחסים לביזור במסגרת תפיסה רומנטית של‬
‫מקומיות‪ .‬פלסר טוען כי ניתן לקיים ביזור בלי דמוקרטיה והשאלה היא לא בידי מי הסמכות והכוח אלא כיצד מתנהלת‬
‫המסגרת הארגונית‪/‬שלטונית הגישה המנהלית‪ :‬לדברי פלסר קיים ניגוד הכרחי בין שני בסיסים עיקריים לחלוקת עבודה‪:‬‬
‫תפקיד ושטח‪ .‬כל רשות שלטונית קיימת כדי למלא יעודים רבים בשטח הנתון‪) .‬חלוקה לתפקיד=בריאות‪ ,‬חינוך וכ"ו‪ ,‬כל‬
‫יחידה אחראית על חלק מהמשימה‪ ,‬חלוקה לשטח= ראיה כוללת‪ ,‬חוסר אחידות ברמה הלאומית(‪.‬‬
‫ביזור ‪ 4 :‬דפוסים‪ .1 :‬דקונצנטרציה‪ -‬שעיקרה האצלה כמותית של סמכויות מן הדרגים הבכירים לדרגים הנמוכים‪ .2 .‬ביזור‬
‫תפקידי‪ -‬שעיקרו ביזור סמכויות בנושא ספציפי ומוגדר ליחידת משנה ‪ .3‬ביזור מבני‪ -‬נותן אוטונומיה בקבלת החלטות‬
‫קשיים‬ ‫ליחידת בת נגזרת ‪ ..4‬ביזור פדרלי‪ -‬הנותן אוטונומיה בקביעת מדיניות ובקבלת החלטות ליחידות משנה רבות‬
‫בביזור נעוצים באופיו של המינהל הציבורי‪.1 :‬המערכת הציבורית נתונה לביקורת ציבורית ולרוב העומד בראש ייתן את הדין‬
‫‪ .2‬הביזור מכביד על התיאום וגורם לאי שוויון )מועצה מקומית ענייה מול עשירה( ‪ .3‬ביזור גורם לסטייה מהחוקים )טלפון‬
‫שבור( ‪ .4‬בביזור היעילות הכלכלית נפגמת היות וישנו ציוד כפול‪ ,‬מידע כפול‪ ,‬מומחים כפולים ועוד ‪ .5‬הביוקרטיה הינה‬
‫שמרנית מיסודה למרות פירוק המבנה הביוקרטי הוא קשה מאוד‪ .6 .‬ישנו קושי בפיתוח מדדי ביצוע להערכת התרומה של‬
‫יחידות המשנה לתפוקת הארגון‪ .‬יתרונות ‪ :‬יכולת למידה ‪ /‬גמישות‪ ,‬חידוש והתאמה לנסיבות לא מוכרות‪ -‬הסתגלות לשינוי‪.‬‬
‫‪ /‬השתתפות אזרחים בקבלת החלטות ‪ /‬הענות לדרישות ולצרכים המאפיינים אזור או קבוצת אוכלוסייה מסוימת‪ .‬ניתן להשיג‬
‫יעדים בשיטות עבודה פחות ביוקרטיות‪ / .‬תהליכי קבלת החלטות מהירים ‪ /‬דמוקרטיזציה‪ -‬השתתפות אזרחים בקבה"ח‪/ .‬‬
‫מאפשר הענות הממשל לצרכים ייחודיים של אוכלוסיות שונות ‪ /‬הטלת אחריות ושותפות על עובדים‪ ,‬מורל גבוה ‪ /‬מקרבת‬
‫שירותי כ"א לאלה הזקוקים להם‪ / .‬משחרר את הדרגים הגבוהים מטיפול בנושאים יומיומיים ומגדיל אצלם את הזמן‬
‫לפעולות חשיבה ותכנון ‪ /‬קבלה יעילה של בעיות תוך קירבה למקום ללא בעיות תקשורת ועם אינפורמציה רבה ‪ /‬מפחית את‬
‫עומס התקשורת ומונע סחבת ופתרון בעיות‪ / .‬נותן אפשרות לקבוצות מקופחות יותר קירבה והשפעה ברמה מקומית‪ / .‬נותן‬
‫תמריץ לפיתוח הארגון ‪ /‬המנהלים והעובדים נמצאים במגע ישיר ‪/‬משפיע על הנעת העובדים ועל רמת המורל ‪ /‬מגביר את‬
‫הליכוד הקבוצתי ומפחית את העוינות כלפי ההנהלה ‪ /‬המנהלים רואים את תוצאות החלטותיהם חסרונות‪ :‬סיכון של חוסר‬
‫עקביות וחוסר הוגנות במה שנוגע לניהול ולמדיניות כ"א ‪ /‬השליטה על המערכת יכולה להיות קשה יותר במערכת מבוזרת ‪/‬‬
‫קיים סיכון של אי עקביות בפעולות הארגון ‪ /‬חוסר אחידות של המערכת ‪ /‬יכולת תיאום קשה יותר שגוררת יריבו ‪ /‬אין ראיה‬
‫מערכתית ‪ /‬תת‪-‬אופטימיזציה של המערכת נובע מאופטימיזציה של היחידות בארגון ‪ /‬מפתח לוקאל פטריוטיזם וגורם‬
‫לפגיעה במטרות הלאומיות ‪ /‬יוצר כפילויות ובזבוז ‪ /‬פוגע ביתרונות הגודל מבחינת ציוד חדיש ומתוחכם וקבלת שירות של‬
‫מומחים‪ ,‬תופעת הריץ רץ גורמים אובייקטיביים המשפיעים על מידת הביזור בארגונים‪ .1 :‬גודל הארגון גדול ‪ -‬מבחינת‬
‫מספר עובדים‪ ,‬מספר לקוחות‪ ,‬פריסתו הגיאוגרפית ‪ .2‬מידת מורכבות ארגון גבוהה‪ -‬מספר נדבכים‪ ,‬מספר נושאים‪,‬מספר‬
‫סניפים ‪ .3‬מידת השתנות הסביבה גבוהה ‪ .4‬פילוסופיה מינהלית של המנהלים ושל הארגון גבוהה ‪ .5‬רמה טכנולוגית של‬
‫הארגון‬
‫ריכוז ‪:‬יתרונות ‪ :‬אחידות ‪ /‬פיתוח התמחות בהיבטים טכניים של ניהול כ"א ‪ /‬יתרונות לגודל ‪ /‬פתרון לבעיית התיאום ‪ /‬חסכון‬
‫)תופעת הריץ' רץ( ‪ /‬שירותים ברמה גבוהה ביחס לתקציב ‪ /‬ביטול כפילויות חסרונות נוקשות של המערכת‪ /‬חוסר גמישות‪,‬‬
‫אי‪-‬הענות לצרכים משתנים ‪ /‬מפתח נטייה אצל מנהלים לעקיפת כללים והנחיות ‪ /‬תחרות בין יחידות על זמנם של המומחים ‪/‬‬
‫קושי לשתף אזרחים בחיי הציבור ובחיים הפוליטיים המקומיים ‪ /‬חוק התיאום הפוחת של דאונס‪ ,‬חוק השליטה הפוחתת‬
‫מגבלות הריכוז לנדאו ואיגל )‪ (1981‬מונים ‪ 4‬מגבלות לריכוז ‪ .‬אם ארבעתן קיימות תהיה עדיפה הגישה הביזורית‪ :‬גבולות‬
‫השליטה המדרגית ‪ /‬מגבלות יכולת הלמידה ‪ /‬המתח שבין סמכות התפקיד לסמכות המומחה ‪ /‬המבנה הלא פורמלי‬
‫מה עדיף‪ -‬ריכוזיות או ביזור ? * תלוי במשימה שעל הפרק )לנדאו ואיגל יח' ‪ (68, 5‬לגבי כל משימה יש לבדוק היכן היא‬
‫מקוטלגת והאם יתרונות הביזור מתממשים‪ :‬משבצת ‪ -1‬ריכוזיות )תאונות בדרכים( משבצת ‪ -2‬ביזור )תקצוב‪ ,‬עונש מוות(‬
‫משבצת ‪ -3‬ביזור משבצת ‪ -4‬ריכוזיות )הקמת המדינה( * שיטת ארגון דורשת בחינה לאור יעדים וערכים‪ ,‬לאיזה דרג רצוי‬
‫לאצול סמכויות לקבלת החלטות בארגון‪ -‬לשאלה זו אין תשובה קלה הדבר תלוי במידה רבה‪ .1 :‬באופי הסמכויות המואצלות‬
‫‪ .2‬בכישורי ההנהלה ‪ .3‬במידת ההלימה של מערכות התמיכה ‪ .4‬בגורמים חיצוניים בסביבה‬
‫יחסי השלטון המקומי‪ -‬מרכזי בישראל האמנה האירופאית לשלטון עצמי‪-‬מקומי ניסוחה החל ב‪ 1968 -‬הסתיים ב‪-‬‬
‫‪ .1 :1985‬הרשויות המקומיות הן אחד מהיסודות העיקריים של כל משטר דמוקרטי‪ .2 .‬זכות האזרחים להשתתף בניהול‬
‫ענייני ציבור הינה אחד העקרונות הדמוקרטיים‪ .3 .‬האמונה היא כי השלטון המקומי מאפשר לממש זכות זו באופן הישיר‬
‫ביותר‪ .4 .‬קיומן של רשויות מקומיות בעלות אחריות ממשית יכול לספק מנהל יעיל שהוא גם קרוב לאזרח‪) .‬לא רק קרבה‬
‫פיזית אלא במובן של דאגה לאזרח( ‪ .5‬ממשל עצמי מקומי משמעו זכותן ויכולתן של רשויות מקומיות לכוון ולנהל תחת‬
‫אחריותן חלק משמעותי מענייני הציבור‪ -‬לא רק זכות גם יכולת לממשה )אין לראות ברשות מקומית רק סוכן מטעמה של‬
‫רשות עליונה אלא גוף הנושא באחריות(‪ .6 .‬אין להעביר אחריות לרשויות המקומיות אלא במסגרת החוק ‪ .7‬הרשויות‬
‫המקומיות הן ישויות פוליטיות הפועלות בזכות עצמן ולכן יש להקנות להן שיקול דעת מלא בכפוף לחוק‪ ,‬להפעיל יזמות‪.‬‬
‫מאפייני יחסי השלטון המקומי מרכזי בישראל‪ :‬דרי )‪ -(1994‬השלטון המקומי הוא "קבלן משנה" של השלטון המרכזי וברוב‬
‫התחומים הוא מבצע מדיניות שנקבעה בדרג המרכזי בלי להיוועץ בו‪ / .‬השלטון המרכזי קובע מדיניות למדינה כולה ולכן היא‬
‫אינה מותאמת לצרכים מקומיים‪ /.‬השלטון המקומי נושא באחריות " לחלק משמעותי מענייני הציבור" ‪ /‬לרשויות המקומיות‬
‫בישראל )גם בבריטניה( אין סמכויות מעבר לאלה שהוענקו להן במפורש )בניגוד לסמכות כללית שבמרבית מדינות אירופה(‪/‬‬
‫דרי‪ -‬השיטה הריכוזית גורמת ל‪.1 :‬מספר קטן של מוקדי הכרעה ולעומס יתר על מוקדי ההחלטה המביא לטיפול במשברים‬
‫ויוצר הזנחה של נושאים שבשגרה‪ .2 .‬שלטון רחוק‪ ,‬הנוטה להאחדה "התכנסות לממוצע" ולא יצירת חלופות מתאימות‪.3 .‬‬
‫הדרג הנבחר ברשויות המקומיות‪ -‬עומד למבחן‪ -‬חשש מבוחריו אם ינהג לפי הנדרש ממנו ברמה הפורמלית וחשש ממבקריו‬
‫)בשלטון המרכזי( אם ינקוט בצעדים עצמאיים‪ .4 .‬המרחק של השלטון המרכזי מגן עליו מפני הצורך לשאת באחריות‬
‫והאשמה מוטלת על ראש הרשות‪ .‬התפתחות יחסי השלטון המרכזי מקומי בישראל ‪ 1949‬שר הפנים‪ " :‬אנו מכירים‬
‫בזכות ההגדרה העצמית של הרשויות המקומיות ובכל מקרה שטובת הציבור בכללו אינה דורשת את התערבות השלטונות‬
‫אנו רוצים להעניק לרשויות המקומיות אוטונומיה מוחלטת" ‪ -1976‬ועדת זנבר‪ - ,‬עבדה בקדחנות ‪ 5‬שנים ) ‪(1976-1981‬‬
‫על מנת להגיש המלצות לממשלה בדבר היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ‪ .‬תפקיד הועדה‪ :‬חלוקת תפקידים‪,‬‬
‫מימון מערכת התקציבים לשלטון המקומי‪ ,‬סדרי פיקוח ובקרה‪ ,‬שינוי מפת הרשויות המקומיות ‪ ,‬ולהמליץ על עקרונות חוקת‬
‫יסוד לשלטון מקומי‪ ) .‬ההמלצות במאמר ‪ -1978 (5.1‬לראשונה‪ ,‬בחירות ישירות לרשויות מקומיות‪ .‬יוני ‪ -1981‬המלצות‬
‫ועדת זנבר – ‪ 10‬קווי יסוד ) עמוד ‪ ( 81‬מגדירה מחדש את מעמדו של השלטון המקומי‪ .‬יוני ‪ -1985‬אישור ממשלה על דו"ח‬
‫ועדת זנבר ובמקביל יזמה את חוק יסודות התקציב )הגדלת סמכויות התערבות לשר הפנים ולשר האוצר( שנת הכספים‬
‫‪ – 1985/6‬מהפך במימון הרשויות ) עד אז שליש רשויות ‪,‬שני שלישי תקציב המדינה‪ ,‬היום ‪ 65%‬הכנסות עצמיות‪34% ,‬‬
‫השתתפות ממשלה‪ -1990 (.‬קליטה ישירה ‪ -1992‬ועדת נאמן‪ -‬הועדה הציבורית ליישום דוח מבקר המדינה על מתן‬
‫תמיכות למוסדות על ידי הרשויות המקומיות‪.‬‬
‫יחידה ‪ – 6‬התקציב‬
‫תקציב= מסמך הכולל מילים ומספרים שמייצגים הוצאות והכנסות‪ .‬התקציב קושר מטלות עם כמות המשאבים הדרושה‬
‫לביצוען‪ .‬תקצוב בהגדרתו הרחבה יותר עוסק בתרגום משאבים כספיים למטרות אנושיות‪ .‬הואיל והמקורות מוגבלים יש‬
‫להוציאם למטרות שונות‪ .‬תהליכים תקציביים הם מנגנוני ההכרעה הכלכלית ופוליטית ‪.‬‬
‫התקצוב ע"פ וילדבסקי‪*:‬התקציב הוא" דבר מה פוליטי" וישנם מס' פירושים אשר מסייעים לעמוד על אופיו הפוליטי של‬
‫התקצוב הציבורי *תקציב הוא מסמך הכולל מילים ומספרים המציינים הוצאות והכנסות *התקציב קושר מטלות עם כמות‬
‫המשאבים הדרושה לביצוען *תקציב ציבורי מתאר הוצאות כספיות *תקציב הוא מעין חוזה בין בית הנבחרים לרשות‬
‫המבצעת *התקציב משקף ניצחונות ותבוסות‪ ,‬הסכמים‪ ,‬פשרות וניגודים *התקציב מאפשר לשמור על הקופה הציבורית‬
‫*התקציב קושר רצונות של יחידים עם החלטות ציבוריות *התקציב משקף קדימויות * התקציב מלמד אם החברה‬
‫גיימס פסלר‪ :‬מנה תכונות אחדות של תהליך‬ ‫סוציאליסטית *התקציב משקף את המדיניות הפיסקאלית של הממשלה‬
‫התקצוב הציבורי בארה"ב הנותנות יסוד לצפות שהוא יהיה שיטתי ורציונאלי ואולם בשום מדינה דמוקרטית )כולל ארה"ב( אי‬
‫אפשר לאפיין את תהליך התקצוב בתהליך רציונאלי של קבה"ח‪ .‬וילדבסקי‪ :‬השיטה שלפיה יש לקבוע קודם כל יעדים ואח"כ‬
‫לזהות חלופות ורק אח"כ להכריע בינהן אינה יעלה לבחינת היתרונות והחסרונות של החלופות השונות ואינה יכולה לשמש‬
‫מתכון ללמידה‪ .‬שיטה תחשה רציונאלית אם היא מקילה על חישוב היתרונות והחסרונות כך שאפשר להגיע להכרעה‬
‫להשתמש בהיסטוריה כדי לתקן טעויות לרתום עוצמה פוליטית לקבה"ח באמצעות תמריצים ארגוניים ואף פעם אין היא‬
‫מדרגת יעדים או משאבים בנפרד אלה תמיד יחד‪ .‬התקציב מהותו ותפקידיו‪ -‬וילדבסקי‪ :‬מימד חשבונאי‪ -‬מסמך המתאר‬
‫הוצאות בצידם של פריטים או תכניות מימד התנהגותי‪ -‬ציפיות המחוקק מהממשלה ביחס לביצוע התקציב מימד כלכלי‪-‬‬
‫מכניזם להבטחת יעילות וחיסכון בהוצאות‪ .‬מימד משפטי‪ -‬התקציב הוא חוזה משפטי‪ ,‬כשנותן הכסף מצפה שהמקבל יבצע‬
‫ויגשים את המטרות שהוצבו בפניו‪.‬‬
‫‪ 5‬מאפייני התקצוב הציבורי‪ -‬איירין רובין ‪.1 : 1990‬מגוון גדול של שחקנים שלהם יעדים שונים קדימויות שונות ויכולת‬
‫שונה להשפיע על התקציב‪ -‬תהליך התקצוב נועד לגבש הסכמה על התקציב‪.2 .‬המשלמים בפועל והמחליטים על ההוצאות‬
‫הן שתי קבוצות נפרדות‪ -‬לכן על הנציגים מוטלת אחריות לוודא שההוצאות כלולות במס' התקציב‪.3 .‬התקציב הוא מעין‬
‫חוזה בין הציבור לבין הרשות המבצעת‪.4 .‬חשיפה לסביבה יש לקחת בחשבון גורמים סביבתיים כמו זמינות משאבים‪,‬‬
‫קשיחות בעקבות החלטות והתחייבויות קודמות‪.5 .‬אילוצים‪ -‬החלטות ציבוריות טומנות בחובן אילוצים מנהליים רבים )הצורך‬
‫באישור מראש(‪.‬‬
‫הפן הפוליטי של התקצוב – ‪ 2‬הפירושים הראשונים שאובים מתורת הניהול והכלכלה הנורמטיבית ושימשו יסוד לרבים‬
‫מהניסיונות לתקן את תהליך התקצוב‪ ,‬לצמצם את התערבות הפוליטיקאים‪ ,‬ולהגביל את חשיפתו להשפעות קב' אינטרס‬
‫השואפות לקדם רק אינטרסים צרים ולא של כל החברה *שחקנים פוליטיים מתערבים בהחלטות ענייניות‪ -‬יש לשמור עליו‬
‫מפני שחיתויות ולהגביל את התערבות הפוליטיקאים‪ ,‬הכרעות תקציביות צריכות להתקבל על יסוד שיקולים של יעילות‪.‬‬
‫*התקציב נתון להשפעה מוגזמת של קבוצות אינטרסים‪ -‬הוא פוליטי מפני שתוצאתו אינה משקפת את רצון כלל הציבור אלה‬
‫את רצון אלו שהכיס מאפשר להם להפעיל שדולות מקצועיות ולקנות קולות‪ 3 .‬הפירושים הבאים נותנים ביטוי לביקורת על‬
‫הגישה הנורמטיבית לתקצוב )ולדבסקי( ‪ ,‬הטענה העיקרית היא כי תהליך התקצוב משקף שיטה פוליטית מסוימת ומי‬
‫ששואף לשנות את התקצוב בעצם רוצה לשנות את השיטה הפוליטית‪* .‬תהליך התקצוב הוא אינקרימנטלי )תוספתי(‪ -‬מהותו‬
‫היא מו"מ בין שחקנים אחת לשנה‪* .‬בתהליך ישנן חילוקי דעות על חשיבותן של תכניות שונות‪ -‬בתקציב מוגבל לא ניתן‬
‫לעשות הכל‪* .‬השפעת התקציב היא במוקד התהליך הפוליטי‪ -‬כל אחד הרוצה להשפיע עשוי להשתתף בתהליך כדי להביא‬
‫לאישור ההקצאה החשובה לו‪.‬‬
‫כיצד לתרגם רצונות של פרטים להכרעות ציבורית?בתהליך התקצוב אין כל דרך לערוך השוואה בין התועלות לעלויות‬
‫לפרט מסוים לבין התועלות והעלויות לפרטים אחרים מבלי להזדקק לשיפוט ערכי ובשיטה הדמוקרטית נציגי הציבור‬
‫הפוליטיקאים הם המופקדים על השיפוט הערכי של תועלות מול עלויות‪ 5 .‬טיעונים המבהירים את תרומתה ומגבלותיה של‬
‫כלכלת הרווחה‪.1 :‬כל ההחלטות הציבוריות מטרתן לשפר את רווחת החבר ‪.2‬רמות הרווחה של הפרטים בחברה הם אבני‬
‫הבניין של רווחת החב' ‪.3‬לכן כל מה שמשפיע על רווחתו של הפרט משפיע על רווחתה של החברה ‪.4‬עלינו לקבל את‬
‫שיפוטו של כל פרט באשר לרווחתו שלו ‪.5‬היינו רוצים שיהיה לנו הליך ברור לקיבוץ רווחתם של פרטים שונים כך שנוכל‬
‫להשוות את הרווחה שתהיה לחב' אם תינקט מדיניות מסוימת עם רווחתה במקרים של מדיניות אחרות‪ .‬למרות שבנסיבות‬
‫מסוימות אפשר להגיע לשיפוט חד משמעי ‪ ,‬אין תהליך שהוא בר ישום בכל המקרים‪ .‬אם זאת חשיבה על דרך הולמת‬
‫להערכת תוצאות חברתיות תניב תנובות חשובות בכל הנוגע לקביעת מדיניות‪ ? .‬וילדבסקי‪ :‬לא חלה כל התקדמות בעניין‬
‫זה משום שהמשימה )של קיי( אינה בת ביצוע‪ .‬התקציב הוא דם החיים של הממשל ‪ ,‬הביטוי הכספי של תוכניותיו ומעשיו‪.‬‬
‫תיאוריה הכוללת קריטריונים לקביעת הסע' שייכללו בתקציב היא למעשה תיאוריה הקובעת מה על הממשל לעשות ולכן‬
‫תיאוריה נורמטיבית של תקציב היא אוטופית במובן במלא של המונח‪ :‬פיתוח וקבלתה משמעם סוף הקונפליקט של תפקיד‬
‫פרטים שונים רוצים דברים שונים ואי אפשר להשביע את רצון כולם‪ .‬אנו לא יודעים בודאות מה יהיו‬ ‫הממשלה בחב'‪.‬‬
‫תוצאות החלטותינו אבל אנחנו צריכים לבחור בין תוכניות ודרישות מתחרות ואין קריטריונים כללים לבחירה בין החלופות‪.‬‬
‫מה עושים? יש ‪ 2‬דרכים‪ .1 :‬מפשטים את המשימה המורכבת ‪ .2‬יוצרים מנגנון שיוביל להסכמה בין הצדדים המעוניינים‪.‬‬
‫השיטה התוספתית )לינדבלום( – כלי מרכזי לפישוט המשימה המורכבת של גיבוש תקציב מדינה באמצעות תהליך‬
‫פוליטי ‪ .‬מפשטים את המשימה ויוצרים מנגנון להסכמה‪ .‬מקבלים את תקציב השנה הקודמת כבסיס לתקציב השנה‬
‫שלאחריה‪ .‬ההתאמות שעושים מתבצעות בכפוף לעליית המחירים‪ ,‬צרכים חדשים או שינוי בסדר קדימויות‪ .‬גיבוש תוכניות‬
‫הנוגעות לכלל ההוצ' הציבורית בשנה נתונה וגיוס ההכנסות הדרושות למימונה‪ ,‬התוכנית עוברת תחילה בממשלה ואז בבית‬
‫הנבחרים‪ .‬ביצוע התוכנית‪ :‬שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב ומהחלטות המתקבלות בגופים ציבוריים‪ .‬קשיחותו‬
‫של תקציב הנגרר מהשנה שעברה כמעט ואינה ניתנת לשינוי‪ .‬שיטה זו אינה רק מרשם להתמודדות עם משימה כה מורכבת‬
‫אלה גם מודל המאפשר להסביר התנהגות חזותה‪ .‬ניתן להעמיד את הגישה במבחן אמפירי‪ .‬גיסט‪ :‬ערך מחקר על גישות‬
‫בקבה"ח במינהל הציבורי וגילה שיותר מ‪ 30-‬שנה שולטות כבר התיאוריות של סיימון ולינדבלום הן שורדות כי תבונותיהן‬
‫כלליות ומקיפות כך ששום חלופה לא עולה עליהן בעוצמתה‪.‬‬
‫תהליך התקצוב ב‪ 31.12.04 -‬אישרה הכנסת בקריאה שניה ושלישית את חוק התקציב לשנת ‪ . 95‬תהליך התקצוב כולו‪:‬‬
‫קביעת גודל התקציב‪ ,‬חלוקת העוגה התקציבית בין השימושים המתחרים וביצוע החלטות התקציב מסתיים בתום שנה‬
‫תקציבית ועם אישורו של תקציב שנתי חדש מתחילה שנת כספים חדשה‪ .‬התהליך כולל ‪ 3‬שלבים‪.1 :‬גיבוש תכנית הנוגעת‬
‫לכלל ההוצאה הציבורית בשנה נתונה וגיוס ההכנסות הדרושות למימונה ‪.2‬אישור התכנית תחילה בממשלה ולאחר מכן‬
‫בבית הנבחרים ‪.3‬ביצוע התכנית‪ ,‬שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב ומהחלטות המתקבלות בגופים ציבוריים‪.‬‬
‫חלוקת העוגה התקציבית‪ :‬החזר חובות ‪ 30%‬תשלומי העברה ‪ 28%‬הוצאות ביטחוניות ‪ 18%‬צריכה אזרחית ‪17%‬‬
‫השקעות ומן אשראי ‪ 7%‬קשיחותו של התקציב בולטת לעין‪ ,‬היא מגבילה את היכולת לקצץ בו אבל תופעה זו אינה אופיינית‬
‫רק לישראל ‪ .‬וילדבסקי‪ :‬מצב זה הביא אותו לחזות רפורמה בתקציב )האמריקני( שעירה הקטנת ההוצ' וקיצוץ בזכאיות‪.‬‬
‫בעבר הוא סבר כי תוספתיות מאפיינת תקצוב במדינות עשירות ויציבות וכעת הוא מפקפק בתוקף ההסבר התוספתי‪ :‬קל‬
‫להגיע להסכמה שכל אחד מקבל יותר‪ .‬תוספתיות מבוססת על הציפייה לשפע מתמשך‪ .‬קיידן‪ :‬הגיע למסקנה כללית יותר‪ :‬יש‬
‫לחשוב על תוספתיות כעל מודל תיאורי של תקצוב בזמן ובמקום מסוימים ולא כהסבר אוניברסלי להתנהגות תקציבית‪.‬‬
‫פרמצ'אנד‪ :‬בכל המדינות המתועשות והמתפתחות הממשלה היא הארגון הגדול ביותר‪ ,‬המעסיק הגדול ביותר ‪ ,‬לכן החלטה‬
‫על גודל התקציב היא החלטה על חלוקת סך המשאבים הזמינים בין המגזר הציבורי לעסקי או בין המשאבים שהוצאתם‬
‫כפופה להחלטות פוליטיות ) אזרח חופשי להוציא ‪ 60%‬מהכנסתו על מה שהוא רוצה ו‪ 40%-‬הממשלה תחליט בשבילו(‬
‫התקציב והתל"ג – התוצר הלאומי הגולמי =מבטא את סך התפוקה הלאומית בסחורות ובשירותים‪ .‬גודל תקציב המדינה‬
‫ביחס לתל"ג מבטא את החלוקה בין המשאבים שהמדינה מקצה לעצמה לבין משאבים הנתונים להחלטות של הפרטים ושל‬
‫חברות עסקיות‪ .‬יש ‪ 2‬דרכים למימון הגידול הדרוש בתקציב‪ :‬הגדלות החוב הפנימי )מלוות( והגדלת נטל המיסוי‪ .‬וילדבסקי‪:‬‬
‫הציע לתקן תיקון בחוקה האמריקנית להגבלת ההוצאה הפדרלית לשיעור קבוע מהתל"ג כך שהמגזר הציבורי לא יוכל לגדול‬
‫יותר מהמגזר הפרטי‪) .‬בארה"ב ההוצאה הציבורית היא שליש מהתל"ג(‪ -‬קשירת היקף הצמיחה הציבורית להיקף היצור‬
‫הפרטי כך שההוצאה בכל שנה תהיה תלויה בהוצאה בשמה הקודמת בתוספת שיעור הגידול התל"ג באותה שנה‪ .‬בכל‬
‫המדינות החברות ב‪ OECD-‬המגזר הציבורי נחשב גדול מידי )בולם צמיחה(‪ ,‬ויש להקטינו מכיוון שככל שהוא גדול נדרשים‬
‫יותר מיסים‪ ,‬הלוואות למימון ההוצאות וידוע שצמצום אלו יכול להביא לצמיחה כלכלית‪ .‬התל"ג בישראל‪ -‬צריכה ציבורית‬
‫‪ , 66%‬צריכה פרטית ‪ . 34%‬בשנת ‪ – 1984‬ההוצאה הציבורית הייתה כ‪ 75% -‬מהתמ"ג! במקביל להוצאות כוללת הצעת‬
‫התקציב גם תחזית תקבולים ‪,‬הנטל בישראל‪ -‬ההכנסות בתקציב המדינה באות בעיקר ממיסים‪ -‬מס הכנסה‪ ,‬מס ערך מוסף‪,‬‬
‫מס שבח‪ ,‬מס רכוש‪ ,‬מס מעסיקים‪ ,‬מכס‪ ,‬מס דלק‪ ,‬אגרות רכב‪ ,‬מס קנייה ועוד‪.‬‬
‫גרעון= הוא ההפרש בין ההוצאות להכנסות וצמצמו הוא אחד היעדים המרכזיים של מדיניות התקציב משום שהוא מפחית‬
‫את הצורך בגיוס הון מקומי ובכך תורם להורדת שיעור הריבית ולהגברת הנטייה להשקיע‪ .‬גודל התקציב ותחזיות תקבולים‬
‫הם ‪ 2‬משתנים מרכזיים הכלולים במשוואת התקציב‪ .‬הקושי בקביעת התקציב "נכון" מיטבי נובע מכך שכל אחד מהמשתנים‬
‫מושפע לא רק מהחלטות אלה גם מהתפתחויות חיצוניות האפופות לא מעט אי ודאות‪ .‬קושי אחר נובע מכך שגודל התקציב‬
‫הוא פועל יוצא של החלטות מדיניות בנושאים שונים‪ ,‬גם הערכת התפתחויות חיצוניות שאינן בשליטתנו )טרור( ‪ .‬תחזית‬
‫התקבולים אינה תחזית אלא תכנית כלומר זהו ניסיון להשפיע על גובה ההכנסות‪ .‬תחזית זו נשענת בין השאר על החלטות‬
‫או תכניות להעלות שיעורי מס או להורידם‪ ,‬לבטל מיסים מסוימים ‪,‬להקטין אגרות וכד'‪ .‬גם גודל הגרעון הוא לא תוצר של‬
‫החלטה‪ .‬הואיל וגודלו הקבוע בחוק נקבע על פי היקף התמ"ג דרושה תחזית של היקף התוצר ולשם כך עלינו לחזות את‬
‫שיעור הצמיחה כלכלית בשנה הבאה‪ .‬בנוסף גם ריסון הגירעון והפחתות במיסים נועדו לעודד את תהליך הצמיחה במשק‪.‬‬
‫משוואת גודל התקציב כוללת משתנה חשוב שיעור משוואת התקציב שהוא למעשה מאבק פוליטי על סדר הקדימויות של‬
‫ההוצאה הציבורית ועל דרכי מימונה‪ ,‬ויכוח על חלוקת העוגה ובכללו ניסיון לגיטימי להחזיר מחדש את גודלה‪ .‬גודל העוגה‬
‫נקבע בין השאר על יסוד התחייבויות קיימות ויעדים חדשים ולכן מי שתכניותיהם לא נכללו במסגרת התקציב יכולים לטעון כי‬
‫ראוי להביאן בחשבון‪ .‬בשנת ‪ 1993‬התקבל חוק הפחתת הגרעון‬
‫טובת האז' מול טובת המדינה המפתח לצמיחה כלכלית הוא מנהל ציבורי קטן‪ -‬פחות שירותים לאזרח‪ ,‬פחות כבישים וגנים‬
‫ציבוריים‪ .‬אחת הבעיות המרכזיות בתקצוב הציבורי הוא שבכל המדינות קיים ניגוד בין משרד האוצר לדרג הפוליטי הנושא‬
‫באחריות לתחומי פעולה שונים ז"א הצורך להיות קשוב לאז' ולהיענות לצרכיו לבין הצורך לדאוג לטובת המדינה‪ .‬משטר‬
‫דמוקרטי‪ -‬תפקידו של הנבחר הציבורי לייצג את שולחיו‪ .‬לכן מניחים שהדרג פוליטי יודע יותר טוב מה האזרחים רוצים‬
‫השאלה היא האם ניתן להניח שהם יודעים מה הכי טוב למדינה? במצב אידיאלי אין בעיה‪ :‬הציבור שופט את הנבחרים גם‬
‫לפי מידת הצלחתם לשרת את טובת המדינה בטווח בינוני וארוך‪ .‬בפועל החברות הדמוקרטיות רחוקות מאידיאל זה‪ .‬הציבור‬
‫לא מכיר טוב את רזי הכלכלה‪ .‬הצלחת המשק לא תלויה רק בהחלטות מדיניות אלא מושפעת גם מהתפתחויות חיצוניות‬
‫שלא ניתן לחזות אותן לדוג‪ :‬ניגוד בין שר האוצר לשאר חברי הממשלה‪ -‬הם מופקדים על ההוצאה והוא על שמירת הקופה‪.‬‬
‫משטר נשיאותי‪ -‬כך הם פני הדברים‪ ,‬בארה"ב הרשות המבצעת ממנה את השרים משטר פרלמנטרי‪-‬על אחת כמה וכמה‬
‫ובייחוד אם הרשות המבצעת נשענת על קואליציה של מפלגות אחדות אלא שבמשטר כזה גם שר האוצר הוא נבחר ציבורי‬
‫ולכן שואף להיבחר מחדש וגם הוא חבר במפלגה שבהצלחתה הוא חפץ‪ .‬שר האוצר חשוד תמיד בנטייה לטובת האז' על‬
‫חשבון טובת המדינה וחשד זה הוא מקור חשוב לעוצמתם של פקידי האוצר האמורים כאנשי מקצוע להיות משוחררים מכל‬
‫מחויבות חזרה לטובת הכלל‪ ,‬בהיותם מופקדים על המשק כולו הם נהנים ממעמד בכורה בהשוואה לפקידים בכירים‬
‫במשרדי ממשלה אחרים המופקדים על חלק בתמונה הכללית‪.‬‬
‫קביעת סדר קדימויות וחלוקת העוגה תקציב המדינה לשנת ‪ '92‬לא אושר לפי ‪ . 1.1‬שנת הכספים החלה והתקציב לא‬
‫אושר‪ .‬המגעים בין הסיעות החרדיות לבין לשכת ראש הממשלה נמשכו גם לאחר חצות אך הפשרה המיוחלת וההצבעה על‬
‫חוק התקציב הושגו רק לאחר יומיים‪ .‬התנהגות המכונה "סחיטה" משקפת את הפוליטיקה של התקצוב לטוב ולרע‪.‬‬
‫צעדים ראשונים באישור תקציב ‪ '95‬בראשית אוגוסט ‪ '94‬התכנסה הממשלה לדיון על גודל הגירעון בתקציב ‪ '95‬ועל‬
‫מדיניות המיסים‪ .‬בשבוע זה נפגשו מס' חברי כנסת מהקואליציה עם ראש הממשלה ושר האוצר בניסיון להשפיע על‬
‫החלטות הממשלה‪ .‬לאחר דיונים רבים הממשלה אישרה בסוף אוגוסט את התקציב חשנת ‪ '95‬וסגרה את מסגרת התקציב‬
‫שהציע משרד האוצר עם תיקונים קלים‪ .‬שינוי תוספתי ומיקוח כיצד מחליטים על הקצאת התקציב לשימושים שונים? כיצד‬
‫מחליטים איה חלק ילך לחינות ‪ ,‬ביטחון או בריאות? ‪ 2‬מאפיינים עיקריים‪.1 :‬התקצוב הוא תוספתי כלומר אין בוחנים את כלל‬
‫ההוצאה לתחום זה או אחר אלא עורכים התאמות בשוליים לתקציב השנה הקודמת ‪.2‬תהליך התקצוב הוא תהליך מיקוח בין‬
‫האוצר לשאר המשרדים והוא מתרחש על רקע פעולתם של שחקנים שונים המבקשים להגדיל את ההקצאה לנושא הקרוב‬
‫‪ .24 10.94‬הצעת התקציב מונחת על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה ועוברת ‪ ,‬כעבור כמה ימים היא עוברת‬ ‫לליבם‪.‬‬
‫לועדת הכספים‪ .‬דוג' מהחינוך‪ :‬הצעת תקציב המונחת על שולחן הכנסת אינה כוללת רק את רשימת ההוצאות המתוכננות‬
‫ואת תחזית התקבולים‪ .‬היא מחזיקה יותר מ‪ 20 -‬ספרים כחולים‪ ,‬ספר לכל משרד ועוד ספרים המוקדשים לנושאים אחרים‪.‬‬
‫אחרי פירוט סעיפי ההוצ' מוקדשים יותר מ‪ 300-‬עמודים בספר הכחול של משרד החינוך לדברי הסבר על הצעת התקציב‪.‬‬
‫על אף הפירוט הרב בהצגת הנתונים ברוב המקרים קשה לראות בהם הסבר להצעת התקציב‪ .‬אולם אין בדברי ההסבר‬
‫לתקציב מענה לשאלות רבות שהמחוקק הנדרש להחליט אם לתמוך בהצעת התקציב או להתנגד לה עשוי לבקש תשובות‬
‫ההחלטה שחבר כנסת נדרש לקבל בעניין תקציב מורכבת וקשה ממס' סיבות‪.1:‬אין בהצעת התקציב מידע היכול‬ ‫עליהן‪.‬‬
‫לסייע לשקול ולהחליט‪ .2 .‬פרק הזמן מיום הגשת ההצעה ועד ההבעה עליה הוא כחודשיים והוא אינו נותן לחברי הכנסת‬
‫העוסקים במקביל במילוי תפקידיהם השוהים שהות מספקת לבחון לעומק את הנתונים הרבים והמורכבים הכלולים בה‬
‫נוכח מצב זה ולאור העובדה שספר התקציב נועד לשמש כלי בקרה על הוצ' יותר משנועד להיות מסמך מדיניות הבוחן את‬
‫תוכניות העבר וממליץ על מה שראוי לעשות בעתיד‪ ,‬קשה לצפות לכך שבית הנבחרים ימלא תפקיד של ממש בתהליך‬
‫התקצוב‪.‬‬
‫בישראל ‪ :‬ועדת הכספים של הכנסת היא המרכזת את בחינת הצעת התקציב ואחרי שהיא שומעת את נציגי המשרדים‬
‫השונים היא מכינה את חוק התקציב לקריאה שניה ושלישת‪ .‬כאמור אישור הצעת חוק התקציב תלוי בהצבעה חברי הכנסת‬
‫ויש בהם המנצלים זאת כדי לזכות בהקצאה תקציבים שהם מעוניינים בה‪ .‬במדינות אחרות‪ :‬מחולקת המשימה הכוללת של‬
‫בחינת התקציב בין ועדות פרלמנט לפי נושאי התמחותן ואלו מעבירות את המלצותיהן לועדה מרכזית‪ .‬כך תהליך הכנת‬
‫התקציב שאישורו נון בדר"כ לשליטת הרשות המבצעת ותשומת הפרלמנט מעטה‪ 26.12.94 .‬ועדת הכספים מאשרת את‬
‫הצעת התקציב ומחזירה אותו למליאה‪ :‬ועדת הכספים אישרה את הצעת התקציב והוא עבר קריאה שניה ושלישית בכנסת‪.‬‬
‫האוצר מול המשרדים‪ :‬מחול הפזרנים והחוסכים‪ -‬הויכוח החריף בין משרד האוצר לשאר המשרדים אינו מיוחד רק‬
‫לישראל ‪ ,‬אלא רק בסגנונו‪ .‬רובין‪ :‬התפקיד המסורתי של אגפי התקציב הוא לבחון הוצאות להוצאה ציבורית‪ ,‬לגלות בזבוז‬
‫ולהקטינו‪ ,‬למנוע הענות לרוב הדרישות להגדת ההוצ'‪ .‬עובדי אגף התקציבים בכל המדינות מוכרים כמגני הארנק הציבורי‪.‬‬
‫הם מדגישים את הצורך לאזן את התקציב‪ ,‬להקטין גירעונות ולנהל את תזרים המזומנים כך שיהיה אפשר לעמוד‬
‫בהתחייבויות להוצאה‪ .‬וילדבסקי‪ :‬הבחין בין ‪ 2‬שחקים עיקריים במשחק התקציב‪ :‬פזרנים וחסכנים‪ .‬הוא דימה את המשחק‬
‫לריקוד צפוי שכל צד מכיר היטב את צעדי המד שכנגד ומתאים את צעדיו‪ :‬זה שואף להגדיל את ההוצ' וזה להקטינה‪ ,‬זה‬
‫מדגיש הצעות מעל ומעבר למה שהוא באמת רוצה וזה מקצץ ברשימה‪ .‬תוצאת המשחק גם היא ידועה מראש‪ :‬פרט‬
‫לאכזבות מעטות הכל יוצאים מרוצים במידה זו או אחרת‪ .‬בין הגורמים המגדילים את ההוצ' הוא מציין‪.1 :‬התחייבויות‬
‫פתוחות כמו תוכניות שעלותן תגדל אוט' עם שינויים צפויים כמו גידול באוכ' היעד או הרחבת ההגדרה של אוכ' היעד‪.‬‬
‫‪.2‬קביעת תקדימים שיניעו את כל המשרדים לדרוש מה שהוסכם עם משרד אחר‪.3 .‬הוצ' סמויות כמו מתן הלוואות בריבית‬
‫כדי להתמודד עם פקידי האוצר פיתחו פקידי המשרדים עקרונות משלהם‪ :‬להיוועץ מוקדם ככל האפשר ובכנות‬ ‫נמוכה‪.‬‬
‫עם פקידי האוצר‪ ,‬לא להסתיר נתונים על עלויות אלא לספק אותם‪ ,‬לבדוק עם משרדים מקבילים לפני הפנייה לאוצר‪,‬‬
‫להעמיד דרישות סבירות‪.‬‬
‫אגף התקציבים בישראל‪ -‬יחידה לתכנון כלכלי ולתקצוב‪ .‬יחידת מטה המטפלת בהיבט הכלכלי של תהליך קבלת ההחלטות‬
‫בממשלה‪ ,‬בעל השפעה נרחבת‪ .‬מעורבותו בניהול השוטף היא עד לפרטי פרטים‪ .‬הרפרנטים באגף מוסמכים לאשר העברות‬
‫תקציביות מסעיף לסעיף‪.‬הביקורת המושמעת בישראל על אגף זה אינה נוגעת רק ל"מחול הפרטיזנים" וה"חוסכים" אלה‬
‫בעיקר לעצם מילוי תפקידו כגוף אזרחי האמור לסייע בידי הממשלה לגבש מדיניות כלכלית וחברתית‪ .‬גוף העוסק במיקרו‬
‫אינו פנוי לעסוק בשאלות הגדולות וחשיבה לטווח שמעבר לתקופת כהונה של הממשלה‪ .‬מעורבות אגף זה בפרטי התכניות‬
‫של המשרדים אינה מאפשרת להם למלא את תפקידם לפי הבנתם‪" .‬ילדי האוצר" אומנם מתערבים בפרטי התכניות )למעט‬
‫משרד הביטחון(‪ .‬הם רואים עצמם כשומרים הקופה הציבורית ש"אויבה" אינו אחר מאשר הדרג הפוליטי הנבחר‪ .‬בתחבולות‬
‫תעשה לך תקציב‪ .‬באגף התקציבים טוענים כי המשרדים צריכים לנהוג באחריות ויעד להתנהג במסג' שקבעה הממשלה‬
‫באישור הכנסת‪ .‬עצמאות ואחריות שלובות זו בזו וברגע שהאחריות לא קיימת אז ישנה התערבות מטעמו‪.‬אולם כאמור אגף‬
‫התקציבים מתערב בכל המשרדים בין שהם אחראים ובין שאינם חוץ ממשהב"ט הנהנה מאוטונומיה בניהול תקציבו אחרי‬
‫שנקבעה המסג'‪ .‬השאלה המתעוררת היא האם התנהגות לא אחראית של משרדים אינה אלא ביטוי לניסיון מצדם לתפוס‬
‫ככל יכולתם כדי להתגבר על ההתערבות הלא לגיטימית לדעתם בניהול הפנימי של ענייני המשרד‪ .‬הצורך לקבל את אישור‬
‫הרפרנט מקנה לו עוצמה רבה ומגביר את תלות המשרדים באגף התקציבים ) סחבת‪ ,‬ניירת‪ ,‬כללים‪ ,‬נהלים וכ"ו( דוג‪ :‬בסוף‬
‫אפריל ‪ '90‬רצה צה"ל להזמין בארה"ב מדים שעד כה לא הוזמנו בארץ‪ .‬ההחלטה לוקה במחסור תקציב שקלי‪ :‬תמורת מדים‬
‫מתוצרת אמריקאית ניתן לשלם בדולרים המתקבלים במסג' תקציב הסיוע האמריקאי ואילו תמורת מדים מהארץ יש לשלם‬
‫בש"ח‪ .‬מימוש ההחלטה חייב את מפעל כיתן דימונה לפטר עשרות מעובדיו‪ .‬יש האומרים כי מדובר בתרגיל בלבד שמטרתו‬
‫לאלץ את קובעי גורמי התקציב להגדילו‪ .‬ההנחה שראשי האוצר וחברי ועדת הכספים יתרככו נוכח הסכנה לפועלי המפעל‬
‫בדימונה מוכת האבטלה‬
‫מספר הקסם ‪ -700‬התערבות אגף התקציבים באה לידי ביטוי ב‪ 2 -‬דרכים עיקריות‪.1 :‬במסגרת גיבוש הצעת התקציב של‬
‫כל המשרד ‪.2‬בביצוע התכניות הכלולות בתקציב במהלך השנה‪ .‬מכשיר השליטה העיקרי בתקציב הוא חלוקה לסעיפי‬
‫הוצאה ככל שסעיפי התקצוב רבים יותר‪ ,‬כך רבה יותר קשיחותו של התקציב ‪ .‬לשם העברה מסעיף לסעיף יש לקבל את‬
‫ב‪ '93-‬בישר ראש אגף התקציבים כי תקציב ‪ '94‬עומד בסימן הגדלת חופש הפעולה של משרדים‬ ‫הסכמת אגף התקציבים‪.‬‬
‫ממשלתיים בהוצאת תקציביהם‪ .‬חופש פעולה זה מתבטא בצמצום ניכר במס' סעיפי התקציב‪ .‬מס' זה של סעיפי תקציב‬
‫מבטא את השליטה המרכזית של האוצר במשרדי הממשלה‪ .‬דרי ושרון‪ :‬תקציב המדינה בשבדיה‪ ,‬הולנד ודנמרק עומד על‬
‫כ‪ 700-‬סעיפים לעומת כ‪ 7,314-‬סעיפים בישראל ‪.‬מדינות אלו נהגו בעבר לפצל את ההוצ' למס' גדול יותר של סע' אך הגיעו‬
‫למסקנה שיש להעניק למשרדים חופש פעולה רב בקביעת תפוקותיהם ובתוך כך לשמור בקפדנות מפני חריגה מהמסגרת‬
‫אם‬ ‫שנקבעה‪ .‬כאמור ספר הצעת התקציב )הספר הכחול( מחלק את תקציבי המשרדים למס' קטן ביחס לסע' ההוצאה‪.‬‬
‫אישור הצעת התקציב בכנסת מפרסם משרד האוצר את חוב' הוראות התקציב ובה מחולקים סעיפי המשנה למס' רב של‬
‫תתי סע'‪ .‬סעיפי ההוצ' המפורטים בחוברת זו הם המחייבים את המשרדים‪ .‬פירוש הדבר הוא שאין הם רשאים להוציא לצורך‬
‫חשב המשרד‪ -‬לכל משרד חשב שהוא עובד אגף החשב הכללי‬ ‫עניין מסוים סכום החורג מזה שהוקצב לו בסע' המתאים‪.‬‬
‫במשרד האוצר ותפקידו לוודא שההוצ' בפועל תתאים לחלוקה לסע'‪.‬זהו כלי בקרה למניעת חריגה מהתקציב‪ :‬כל עוד‬
‫ההוצאה בפועל תואמת את החלוקה לסע' גם המסגרת נשמרת‪ .‬חשב המשרד הוא זה שמנהל תזרים מזומנים של שמשרד‪,‬‬
‫חתימתו דרושה על כל הוראת תשלום והוא עוקב מקרוב אחר שיעור ההוצ' בכל סע'‪ .‬הקושי מתעורר כאשר משרד מבקש‬
‫לשנות את יעודו של סע' ההוצ' מכיוון שלשם כך נדרש אישור אגף התקציבים )רפרנט המשרד באגף( ואישור ועדת הכספים‬
‫בכנסת‪ .‬המשרדים מקיימים מגעים שוטפים עם הרפרנט ע"מ לקבל את אישורו להעברת תקציבים מסע' לסע'‪ .‬הצורך לקבל‬
‫את אישור הרפרנט מקנה לו עוצמה רבה )מומחה( ומגביר את תלות המשרדים באגף התקציבים )סחבת‪ ,‬ניירת‪ ,‬כללים‪,‬‬
‫נהלים‪ ,‬וכו( כך גם נוצר פתח להתערות אפשרית שלו בנושאים שאין הוא אמור לקבוע בהם‪ .‬ככל שסעיפי התקציב רבים‬
‫יותר כן נדרשות העברות רבות יותר מסע' לסע' וכן גוברת תלותם של המשרדים בגף התקציבים‪ .‬דוגמא‪ :‬אם מנכ"לית‬
‫משרד החינוך צריכה להעביר תקציב מסעיף אחד לשני עליה לפנות לשרה לאישור ההעברה‪ .‬השרה פונה לרפרנט לבקש‬
‫אישור לשינוי‪ ,‬לאחר הסכמת הרפרנט באגף התקציבים יש לקבל את אישור ועדת הכספים‪.‬‬
‫ישן וחדש ברפורמות התקציביות‪ 4 :‬שיטות תקצוב התקציב המסורתי )תקצוב פריטים( הנתונים שמופיעים במסמך‬
‫מתייחסים להוצאות והכנסות של הגוף המתוקצב או תגמולים ותשלומים כאשר מתייחסים לפרטים ‪ .‬כל שורה מייצגת פרט‬
‫שיכול להיות מקור הכנסה או מקור הוצאה למשל שכר עבודה ‪ ,‬מים‪ ,‬חשמל‪ ,‬שכ"ד ‪,‬עבודות קבלנות )פריטים( והכנסות‬
‫ממשרד הפנים ‪ ,‬מאגרות או מחינוך‪ .‬כל אחד מהם מייצג שורה בדו"ח )מקביל למאזן( דגש‪ :‬אלמנט הבקרה מטרה‪ :‬רוצים‬
‫ליצור מוקדי אחריות )‪ (1‬ע"פ יחידות ארגוניות )‪ (2‬מתאם בין ההכנסות להוצאות ושהכספים יוצאו למטרות שלהם יועדו ) ‪(3‬‬
‫ובסוף רוצים פיקוח נגד שחיתויות‪ -‬זהו כלי שמאפשר פיקוח זה כמו רשימת קניות שחייבים להוכיח שהכסף הוצא למטרה‬
‫שאליה יועד‪ .‬למי מיועד‪ :‬התקציב אמור לשרת את כל הדרגים הניהוליים ובפועל מתאים לשמש את דרג הניהול התפעולי‪.‬‬
‫טווח הזמן‪ :‬שנה בסיס הנתונים‪ :‬מתבססים על נתוני השנה הקודמת‪ .‬לוקחים את התקציב של השנה שעברה ועושים עליו‬
‫שינויים לפי הצרכים שהתחדשו‪.‬סוג ההחלטה‪ :‬ע"פ הפן התוספתי‪ .‬מכוונות‪ :‬תשומות‪ .‬לא בודקים איזו פעולה היח' הארגונית‬
‫עושה‪ .‬זיקה למבנה הארגוני‪ 100% :‬זיקה למבנה ‪,‬ע"פ יח' ארגוניות בארגון ובצמידות מלאה למבנה הארגוני כך שיכולים‬
‫לדעת בכל יחידה מה ההוצאות שלה‪ .‬מיון המידע‪ :‬מיון הפריטים נעשה על בסיס מבנה ארגוני תהליך קבה"ח ‪ :‬מלמעלה‬
‫למטה – מהמנכ"ל שמאציל סמכויות ‪ ,‬שרוצה שליטה מלאה‪ .‬זוהי התפיסה הניהולית‪ .‬רמת הניתוח‪ :‬נמוכה מאוד‪ ,‬אין כמעט‬
‫ניתוח אם בכלל של המידע ‪ ,‬של הנתונים ‪ ,‬לא נדרשת עבודת ניתוח מעמיקה‪ .‬עיסוק העובדים‪ -‬חשבונאות‪ ,‬המידע הנחוץ‪-‬‬
‫פריטים ‪/‬תשומות‪ ,‬תהליך התקצוב‪ -‬ביצוע‪ ,‬טווח המדידה‪ -‬בדיד‪ ,‬תפקיד התקציב‪ -‬שמירת הנכס‪ ,‬בקרה‪ -‬מרכזית‪ ,‬אחריות‬
‫ניהולית‪ -‬מבוזרת‪ ,‬אחריות תכנון‪ -‬מבוזרת‪ ,‬סיווגי תקציב‪ -‬זהים‪ ,‬קשר הקצבות ארגוני‪ -‬ישיר‪ .‬דו"ח ועדת קוברסקי ‪ -‬שיטת‬
‫התקציב המסורתי )מיושמת בישראל חסרונות )חולשות( ‪ .1‬התקציב מתאר תשומות )בעיקר כספיות לשכר‪/‬פרויקטים( ולא‬
‫תפוקות ‪ .2‬אין בתקציב מידע על תוכניות תוצאות‪ ,‬תפוקות או הישגים כלשהם‪ .‬התקציב הוא תקציב פריטים הפוגע בגמישות‬
‫‪ .3‬אינו פרוגרמטי‪ :‬התשומות מוצגות לפי יח' ארגוניות ולא לפי תכניות ופעולות ‪.4‬כל דרגי הניהול מקבלים אותה‬
‫אינפורמציה תקציבית כאשר החלטות שונות מחייבות סוגי מידע שונים ‪ .5‬אין מיקוד בקביעת עדיפויות ‪ .6‬הוא לשנה אחת‬
‫בלבד‪ -‬מסגרת זמן שלא מספיקה לבחינת השלכות תוכניות ופעולות‪ ,‬יוצרת קשיחות ‪ .7‬הוא תוספתי‪ -‬בדר"כ מתייחסים רק‬
‫לתוספות או הפחתות מהבסיס הקיים של סע' המופיעים בו ‪.8‬הוא רוטיני – תכנית התקצוב נעשית בחיפזון כדרך‬
‫להתחשבנות להשגת ממון ולא כתהליך של קבה"ח על הקצאת משאבים ‪,‬ללא בחינת אלטרנטיבות וניתוחי יעילות‬
‫ואפקטיביות ‪.9‬קיים נתק בין תהליך התקצוב לבין תהליכי התכנון והניהול‪ -‬משרת בעיקר קב' מצומצמת של בעלי תפקידים‬
‫במשרד ‪ .10‬הוא חשבונאי ולא תהליך של קבלת החלטות יתרונות‪.1 :‬קל לערוך חישובים מכיוון שאינו כוללני ‪.2‬בררות‬
‫העלולות להביא להתנגשויות ניתנות לפיצול כך שאין צורך להתמודד בבת אחת עם כל הקשיים‪ .3 .‬העבר ידוע והתקציב‬
‫מתבסס עליו ‪ .4‬אינו דורש ניתוח מדיניות אך גם לא מונע ‪ .5‬הואיל והוא ניטרלי מבחינה מדינית הוא עשוי להתאים לטווח‬
‫רחב של קווי המדיניות שכל אחד מהם ניתן לתרגום פרטי‪ .6 .‬בעל כושר הסתגלות כדי שתהליך תקציבי יהיה מועיל הוא‬
‫צריך להיות ישים בכל בנסיבות‪ :‬צפויות ובלתי צפויות‪ ,‬נוכח גירעונות ועודפים‪ ,‬אינפלציה ודיפלציה‪ .‬הסיבה לאריכות ימים‬
‫היא לא כי הוא מוצלח במיוחד אלא כי לא נכשל בצורה מוחלת באף אחד מהם‪.‬‬
‫בשנים האחרונות הפך תחום התקצוב לאחד הנושאים המרכזיים בתיאוריה‬ ‫תקצוב פעולות ותקצוב תפוקות‪-‬שיק‬
‫ובפרקטיקה של ניהול ארגונים ציבוריים‪ .‬התפתחויות אלה בתחום התקצוב היו מלוות בפיתוח גישות חדשות וביצירת מע'‬
‫מושגים מקצועית מיוחדת‪ 2 .‬גישות תקציביות עומדות במרכז ההתפתחויות שתי הגישות‪ .‬בספרות המקצועית אצל אנשי‬
‫המינהל והעוסקים בתקצוב קיימת לא רק אי הסכמה באשר לתועלת ולהחלה המנהלית של גישות אלה אלא אף אי בהירות‬
‫באשר למשמעות גישות אלה ומהותן‪ .‬תקצוב פעולות‪ :‬תקופה‪ :‬תחילתה של גישה זו היא בסוף שנות ה‪(1949) 40 -‬‬
‫הרקע‪ :‬לגיבושו של גישה זו נעוץ באי שביעות הרצון ובביקורת על‬ ‫בארה"ב וזו הגיעה לשיא פריחתה בשנות ה‪.50 -‬‬
‫חולשותיה של שיטות התקצוב שהייתה נהוגה ‪ .‬מע' תקצוב זו המאופיינת בפירוט רב כאשר האינפורמציה מתייחסת‬
‫ל"תשומות" שהממשלה משתמשת בהן כמו שכר משורות וציוד )מכאן גם שמה תקצוב פריטים‪ ,‬מכוונות לתשומות(‪ .‬כאשר‬
‫פעולת המינהל הממשלתי היו מצומצמות והבעיות שטופל בהן היו פשוטות יחסית המטרה העיקרית של התקצוב הייתה‬
‫לשמש ככלי פיקוח ובקרה על דרכי ההוצאה והשימוש בכספים הציבוריים‪ ,‬התאימה מע' תקצוב זו לצרכים‪ .‬אולם‪ ,‬עם‬
‫הגידול העצום של התקציבים הממשלתיים וההתרחבות בהיקף מע' הפעילויות של המינהל הציבורי ובמורכבותה עברה‬
‫תשומת הלב מהדאגה למניעת שימוש לרעה בכספים להתעניינות בעצם פעילות הממשלה ולשיקולים כמו חיסכון ויעילות‪.‬‬
‫לתכליות אלה לא התאימה מע' התקצוב הקיימת ונוצר רקע לפיתוח גישת "תקצוב פעולות"‪ .‬ההגדרה הידועה ביותר לגישה‬
‫זו ניתנה ע"י ועדת הובר )‪ (1949‬שהמליצה החלת גישה זו לכל מע' המינהל הפדרלי בארה"ב‪ .‬זוהי שיטת מיון או סיווג‬
‫אינפורמציה השמה דגש על פעולות שהממשלה מבצעת ולא על התשומות שהממשלה משתמשת בהן‪.‬התפיסה היא כאשר‬
‫מקצים או מאשרים תקציב ליח' ממשלתיות הרי המטרה היא להקצות משאבים בעבור הדברים שאותם רוצים להשיג ולא‬
‫בעבור הדברים אותם רוצים לקנות‪ .‬דגש‪ :‬אלמנט הניהול מטרה‪ :‬השלמת המידע החסר בתקצוב המסורתי ‪,‬לשפר ולהתגבר‬
‫על כשלים למי מיועד‪ :‬לדרג הניהול האופרטיבי‪ .‬בעזרתה יש להם אינפורמציה על הפעולות המדידות להכנת תכניות עבודה‬
‫טווח התקציב‪ :‬מיועד לשנה אחת בסיס הנתונים ‪:‬מכוון אל העבר ‪ ,‬מסתמך על שנים עברו ואיך אפשר להשתפר‪ .‬ניתוח‬
‫איטי‪-‬סדרתי‪ ,‬ניתוחי יעילות השוואתית‪ .‬סוג ההחלטה‪ :‬לפי המודל התוספתי היות ויש הבדלים קלים ותוספתים למה שהיה‬
‫לא ניתן לבצע שינויים מרחיקי לכת‪ .‬מכוונות התקציב‪ :‬פעולות זיקה למבנה הארגוני‪ :‬קיימת אבל לא ב‪ 100%-‬תהליך‬
‫קבה"ח ‪ :‬יותר ראציונלי ‪ ,‬יש מידע שלא היה קודם ‪ .‬התקציב מתחיל מלמטה למעלה מהפעילות ויח' הביצוע ברמה נמוכה‬
‫כאשר גבולות התקציב נתונים‪ .‬רמת הניתוח‪ :‬גבוהה יותר מאחר ואני נדרש לנתח את היעילות שלי‪ .‬השוואת עלות מול‬
‫תועלת ‪.‬כשיש סטייה בתקציב ההוצ' האם הסטייה נובעת משינוי בשכר העבודה? מה שאני יכול לבדוק זה אם ניתן לעשות‬
‫דבר מה ‪ ,‬אם הייתה עלייה בשכר או אם החומרים עלו אצל הספק‪ .‬עיסוק העובדים‪ -‬מינהל‪ ,‬המידע הנחוץ‪-‬פעילויות‪ ,‬תהליך‬
‫התקצוב‪ -‬הכנה לניהול‪ ,‬טווח מדידה‪ -‬פעילויות‪ ,‬תפקיד התקציב‪ -‬יעילות‪ ,‬בקרה‪ -‬תפעולית‪ ,‬אחריות ניהולית‪ -‬מרכזית‪,‬‬
‫אחריות תכנון‪ -‬מבוזרת‪ ,‬סיווגי תקציב‪ -‬זהים‪ ,‬קשר הקצבות ארגוני‪ -‬ישיר עריכת התקציב מבוססת על שימוש ב ‪ 4‬טכניקות‬
‫מינהליות‪ (1) :‬שיטת מיון המבוססת על זיהוי פעילויות ויח' ביצוע משמעותיות המעבר לשימוש "בתקצוב פעולות" מחייב‬
‫זיהוי ש ל הפעולות והתכניות של הארגון שהכוונה להגדירן במונחים של "יחידת ביצוע" הניתנת למדידה‪ .‬שיטת מיון זו‬
‫עומדת הניגוד לשיטת המיון לפי סעיפי המע' האופיינית ל"תקצוב פריטים"‪ (2) .‬השימוש במדדי עומס – לאחר זוהו ומוינו‬
‫הפעילויות או יח' הביצוע השלב הבא הוא הערכת מס' יח' הביצוע שיבוצעו ע"י יח' ארגוניות שונות בתקפי אליה מתייחס‬
‫התקציב ‪ .‬דרישה זו מחייבת הכנת "תוכנית עב" )‪ (3‬תחשיבי עלות ליח' ביצוע – בנוסף על זיהוי והערכה שמוטל על היח'‬
‫נכללים גם תחשיבי עלות ליח' ביצוע‪ .‬תחשיבים אלה מתייחסים לא רק להוצ' ישירות נומינליות אלא גם להוצ' ריאליות ליח'‬
‫הכוללת ג ם הקצאת הוצ' תקורה והלוקחות בחשבון את המלאי הקיים של יח' ביצוע אם הדבר רלוונטי‪ .‬מבחינה זו משמש‬
‫"תקצוב פעולות" מעין מע' תמחיר של פע' וע"י כך מהווה גורם מוסדי חשוב בהגברת תודעת היעילות והחיסכון בסקטור‬
‫הציבורי החסר את קריטריון הרווח ואת גורם התחרות‪ (4) .‬השימוש בדברי הסבר – מע' תקציבית המבוססת על זיהוי יח'‬
‫הביצוע ועל השימוש במדדי עומס וחישובי עלות ליח' מחייבת הסברים באשר לשיות החישוב והערכה של המרכיבים‬
‫השונים‪ .‬זו הסיבה ששימוש ב"תקצוב פע'" היה מלווה גם בהוספת דברי הסבר מפורטים כחלק בלתי נפרד ממסמכי‬
‫התקציב‪ .‬החלת תקצוב פע' הביאה לדרגות שונות של הצלחה )בחלקם יותר ובחלקם פחות(‪ .‬תרומתו העיקרית של תקצוב‬
‫פע' הייתה בכך שהוא אינו שינה את המכוונות ודפוסי המיקוח של תהליך התקצוב בכיוון של התייחסות לקשר בין הוצ'‬
‫בנוסף בגלל אופיו ומהות‬ ‫לתוצאות ובהיותו אחד הכלים העיקריים להגברת תודעת הפרודוקטיביות בממשלה‪.‬‬
‫האינפורמציה שבו הוא הפך להיות כלי ניהול מרכזי בידי המנהל יח' אופרטיביות ובכך הגביר את השילוב בין תהליך התקצוב‬
‫לתהליכי ניהול‪ .‬חסרונות‪ :‬פגיעה בהרגלים ‪ ,‬אין לכך הכשרה‪ .‬לא ניתן לכמת כל פעילות ציבורית‪-‬חינוך למשל‪ .‬התייחסות רק‬
‫להיבט הכמותי‪ ,‬ולא להיבטים האיכותיים‪ .‬מחייב מנהל מתוחכם עם אנשים בעלי הכשרה ומערכת דיווח טובה‪ .‬שיטת תקציב‬
‫פעולות מצריכה תיאום רב בין מחלקות במערכת‪ .‬החשיבה היא דדוקטיבית‪ .‬שיטה מורכבת וקשה למימוש‪.‬‬
‫תקצוב תפוקות‪ :‬תת סעיף מערכת תכנון תכנות תקצוב‪-‬מתת"ת‪ -‬תקופה‪ :‬רעיון זה החל להתגבש בסוף שנות ה‪50 -‬‬
‫בארה"ב ‪ .‬ביטויו המובהק הוא ב"במע' תכנון תכנות תקצוב )מתת"ת( אשר הוחלה לראשונה )‪ (61‬במשהב"ט האמריקאי‪.‬‬
‫אח"כ הונהגה גישה זו בכל מערכת המינהל הפדרלי וכן ברשויות המקומיות בארה"ב ובמדינות אחרות‪ .‬הדגש‪ :‬אלמנט‬
‫התכנון * הדגש בתקצוב פעולות היא הפעולות שהממשלה מבצעת ולא על התשומות שהממשלה משתמשת בהם‪* .‬‬
‫בשיטה זו חשוב מה רוצים להשיג * המערכת מבוססת על פונקציות פעילויות ופרוייקטים * יחידה ארגונית אחת יכולה לבצע‬
‫מספר פעילויות או מס' יחידות ארגוניות יכולות לבצע או לתרום למטרה אחת ‪ .‬הרעיון המרכזי של תקצוב התפוקות ‪ :‬הוא‬
‫כי בתהליך קבה"ח על הקצאת משאבים יש לייחס את כל פרטי ההוצאה למטרות עיקריות של הממשלה הנקראות‬
‫"תפוקות" כלומר תקצוב התפוקות מכוון ליצור מסרת ניתן יהיה לייחס את המשאבים שמקצים לממשלה ליעדים‬
‫הפונקציונאליים רחבים ‪ .‬שיטה זו היא בעלת אוריינטציה של תכנון ‪ .‬מתת"ת התפתחה על רקע אי שביעות הרצון מתהליך‬
‫התקצוב בארגונים ציבוריים וכן גם כביקורת על חולשותיו של התהליך כמכשיר לקבה"ח על משאבים מטרה‪ :‬היא מגדירה‬
‫את משימתה במונחי מטרות ויעדים תקציביים‪ .‬גישה רציונאלית לקבלת החלטות ‪ .‬מתייחסת לתכנון תכנות ותקצוב‪ ,‬תכונות‬
‫הוא תרגומם של יעדי התכנון לתוכניות פעולה אופרטיביות שניתן לבארן גם במונחים כספיים‪ .‬מטרתה היא לשלב את‬
‫תהליך התכנון עם תהליכי התקצוב באמצעות תהליך התכנות‪ .‬טכניקת התכנות מתייחסת לעיצוב מבנה האינפורמציה‬
‫המזניחה את תהליך קבה"ח על הקצאת משאבים‪ .‬אינפורמציה זו ממוקדת על משימות‪ /‬תכניות של הארגון כאשר ההחלטה‬
‫על הקצאת משאבים נעשות ע"י ייחוס תשומות לתפוקות או ייחוס הוצ' לתוצאות משמעותיות‪ .‬מיועדת למי ‪ :‬שיטה זו נועדה‬
‫לשרת את הצרכים של דרג קובעי המדינות )הבכיר( ‪.‬באופן שתפקידם העיקרי יהיה להחליט על הקצאת משאבים ולא‬
‫היחידה האופרטיבית‪ .‬לפיכך המטרה העיקרית הינה תהליך ראציונלי של קביעת מדיניות על ידי בדיקת נתונים לגבי עלות –‬
‫תועלת של חלופות‪ ,‬בחירת החלופה המירבית והסתמכות על מדדי תפוקה על מנת לבדוק את האפקטיביות של השגת‬
‫יעדים‪ .‬כמו כן יש לפרט מטרות עיקריות של הממשלה שהן תפוקות כוללות בעלות משמעות חברתית כמו הפחתת תאונות‬
‫דרכים וכ"ו‪ .‬האינפורמציה של שיטה זו מכוונת לפתור בעיות של הקצאת משאבים ברמת דרג קובעי המדיניות ‪ .‬מכוונות‪:‬‬
‫תפוקות‪ .‬לתוצאות של המדיניות הנתונים הם לא רק עלויות ופעולות אלה גם תוצאות שרוצים להשיג ושהשגנו בעבר טווח‬
‫הזמן לביצוע המשימות הוא ‪ 5‬שנים – ארוכת טווח בסיסי הנתונים שלו מכוון אל העתיד ז"א יכולת לבחון את מידת ההגשמה‬
‫של תפוקות חברתיות‪ ,‬לפי מודל של תכליתיות‪ /‬ראציונליות‪ .‬זיקה למבנה הארגוני‪ :‬כמעט ואין בין מסמך התקציב והמבנה‬
‫הארגוני תהליך קבה"ח ‪:‬התקצוב מתחיל מלמעלה למטה כלומר הוא מכוון לקביעת תקרת התקציב למשימות שנבחרו‪ .‬רמת‬
‫ניתוח‪ :‬גבוהה מצריכה שימוש ביועצים חיצוניים ושיטות ניתוח מורכבןת‪ .‬עיסוק העובדים‪ -‬כלכלה‪,‬המידע הנחוץ‪ -‬מטרות‬
‫וכוונות‪ ,‬תהליך התקצוב‪ -‬תכנון קדם הכנה‪ ,‬טווח מדידה‪ -‬כוללני בתחום המטרה‪ ,‬תפקיד התקציב‪ -‬מדיניות‪ ,‬בקרה‪ -‬תפעולית‪,‬‬
‫אחריות ניהולית‪ -‬מפקחת‪ ,‬אחריות תכנון‪ -‬מרכזית‪ ,‬סיווגי תקציב‪ -‬שונים‪ ,‬קשר הקצבות ארגוני‪ -‬צולב למתת"ת ‪ 3‬מרכיבים‪:‬‬
‫‪.1‬המבני – המשימות העיקריות של הארגון‪.2 ,‬האינפורמטיבי – תיאור התוכנית על עליותיה ) התשומות ומחיריהן( ‪,‬‬
‫‪.3‬האנליטי – טכניקות ניתוח שונות‪ .‬המתת"ת מוצג במסגרת של ‪ 5‬שנים‪ .‬יתרונות‪* :‬הביא להגברת המודעות של מקבלי‬
‫ההחלטות וסייע בביטולן של תוכניות בלתי יעילות‪*.‬הביא לשינוי בדרכי החשיבה של העובדים‪ ,‬קביעת מטרות וייחוס פעולות‬
‫למטרות * המריץ את המנהלים לפתח מערכות מידע ולאתר מקורות אינפורמציה‪ * .‬הביא לשינוי בדרכי החשיבה של‬
‫העובדים‪ ,‬קביעת מטרות‪ ,‬וייחוס פעולות למטרות‪ * .‬גרם להזרמת עובדים חדשים לארגון הביורקרטי המיושן‪ .‬חסרונות‪:‬‬
‫*המרכיב האנליטי אינו מראה מה עדיף בית ספר או ישיבה זו עדיין החלטה ערכית‪ * .‬בנוי על בסיס המודל רציונאלי אך לא‬
‫אומת באופן אמפירי‪ ,‬אין הוכחה אמפירית בדבר קשר סיבתי בין מספר האלטרנטיבות לאיכות ההחלטה‪ *.‬הגישה לא‬
‫התייחסה לממד הארגוני ‪ *.‬הנושא מורכב ולכן קיים מחסור בכוח אדם מיומן ובעל כישורים אנאליטיים‪ *.‬במציאות התקציב‬
‫מכתיב את התוכניות ולא ההפך‪* .‬יש צורך בשיתוף פעולה בין העובדים למנהל שיפעלו רבות למען השינוי‪.‬‬
‫דמיון ‪ :‬הרעיון הבסיסי העומד ביסוד ‪ 2‬הגישות הואר הצורך לייחס בתהליך התקצוב את ההוצאות לתוצאות משמעותיות‪.‬‬
‫לכן אין זה מפתיע שמנהלנים ותקציבאים רואים ‪ 2‬מושגים אלה כזהים‪ .‬התייחסות זו מושפעת במידה רבה גם מהעובדה‬
‫שמספר פרסומים בתחום התקצוב כינו את "תקצוב פעולות גם כ"תקצוב פרוגרמות"‪.‬‬
‫תהליך התקצוב על בסיס אפס‪ ZBB :‬בניגוד לגישת התקצוב המסורתית של הוספת חדש על יש‪ ,‬תקצוב על בסיס אפס‬
‫דורש הצדקה כוללת של כל דבר מאפס‪ .‬זוהי שיטת תקצוב מתקדמת ברמת תקצוב תפוקות ועובדת קצת שונה‪ .‬רקע‪ :‬את‬
‫הרעיון הגה יטר פיר לשימוש החב' עסקית גדולה‪ .‬בשנת ‪ 72‬גייס גיימי קרטר אז מושל גורגיה את פיר כדי ליישם את‬
‫השיטה בניהול עניני המדינה‪ .‬השיטה יושמה במדינות בערים והארגונים ציבוריים בארה"ב‪ .‬משנבחר לנשיא הורה לראשי‬
‫המשרדים הפדרלים ליישם את שיטת התקצוב החדשה החל בשנת ‪ . 79‬לפי שיטה זו כל משרד המכין את תקציבו השנתי‬
‫יידרש להצדיק את ההוצאות המבוקשות למן הדולר‪/‬שקל הראשון‪ .‬ניתוח היח' הארגוניות ובניית תקציב לפי ‪ 3‬מרכיבים‪:‬‬
‫‪.2‬בניית חבילות החלטה‪ ,‬כל‬ ‫‪.1‬זיהוי יח' ההחלטה ארגונים או אגפים בארגון שההחלטה התקציבית נוגעת גם אליהם‪.‬‬
‫ההחלטות הנוגעות למכלול פעולותיה של היח'‪ .‬על יח' החלה מכינה לפחות ‪ 3‬חבילות‪" :‬חבילת המזער" המציינת את‬
‫המזער התקציבי הדרוש להגשמת יעדי היח' ‪" .‬חבילת המשך" המערכה את גודל ההוצ' הדרושות להמשך התוכניות‬
‫חבילת הגדול‪ :‬המעריכה את הגידול בוצ' בהשוואה לתקציב הנוכחי‪.3 .‬‬ ‫והפעולה הקיימות בלא שינוי משמעותי במדיניות‪,‬‬
‫דירוג החבילות לפי סדר חשיבות‪ ,‬את הדירוג בשיטה זו העשית הצדקת כל הוצאה למן השקל קובעת היח' הממונה על יח'‬
‫ההחלטה הרלוונטיות‪ .‬לכאורה בשיטה זו יש מענה לבעיות המתעוררות בשיטה המסורתית‪ .‬כאמור בשיטה המסורתית‬
‫מרגע שאושרה תוכנית כלשהי קשה לבטלה משום שבדר"כ אין מגיעים לבחון אותה ולבדוק האם היא נחוצה בכלל‪ .‬לפיכך‬
‫לתוכניות חדשות ואלי נחוצות יותר יש פחות סיכוי לקבל הקצבה מלתכניות ישנות ואם מתעורר צורך דוחק במיוחד הנטייה‬
‫היא להגדיל את התקציב ולא לנסות לבחון אם לא מוטב לבטל תוכניות קיימות ולמממן בתקציבן תכנות חדשות במקום‬
‫לחרוג ממסגרת התקציב ‪ .‬גם בשיטה התוספתית אפשר לבחון תוכניות קיימות מאפס אך בחינה כזאת גם אם היא נעשית‬
‫היא אקראית ואינה מבטיחה שדווקא אותן תכניות שהן המועמדות הטובות ביותר לביטול אכן יבדקו‪ .‬לעומת זאת *בשיטת‬
‫התקצוב ע"ב אפס הדרישה היא להעריך ולבחון את התכניות והפע' של הממשלה כולה בשיטתיות כדי שיהיה אפשר‬
‫להחליט אם לבטל או לצמצם תכניות פחות חשובות או דחופות‪,‬לשפר את יעילותן של תכניות אחרות ולאפשר מימון תכניות‬
‫חדשות חשובות יותר‪ * .‬ההנהלה הבכירה קובעת את היעדים אליהם חותר הארגון‪* .‬ניתוח אלטרנטיבות להשגת היעדים‬
‫ובחירת האלטרנטיבה הטובה ביותר‪ *.‬ניסיון להפחתת הדרישות‪* .‬מנהל היחידה עורך את הפרויקטים לפי סדר עדיפות‬
‫יורד‪ ,‬כך שסכומם המצטבר שווה לסכום התקציב המבוקש * ההנהלה מחליטה על הפרויקטים החיוניים * האמת כמו‬
‫מטרות השיטה ‪*:‬חיסכון וצמצום בתקציבים‪ *.‬הקצאת משאבים מחדש‪) .‬לא תמיד מה‬ ‫באומנות היא בעיניי המסתכל‬
‫שהותחל הוא גם שימשיך(‪* ,‬הערכת אלטרנטיבות‪* .‬ניתוח השפעות התקציבים על השגת היעדים‪* .‬יצירת קשר בין תקצוב‪,‬‬
‫תכנון ופיקוח‪* .‬שיתוף המנהלים בכל הרמות בתהליך התקצוב יש להצדיק על הוצאה למן השקל הראשון‪ .‬טיעונים עיקריים‬
‫נגד השיטה‪ .1 :‬הרעיון חסר היגיון ‪ ,‬מה הטעם להעמיד פנים שהכל נתון לשינוי ומה הטעם לבחון הכל מן היסוד אם ממילא‬
‫אפשר לשנות רק בשוליים ? ומדוע לנסות לשכוח במתכוון את לקחי העבר ולהימנע מלבנות על החוכמה שהצטברה בעמל‬
‫רב לאורך השנים‪ .‬גם כאן המצדדים מאשימים את חסידי התוספתיות בשמרנות ואילו אלו טוענים כי הרציונליסטים לוקים‬
‫בחוסר הבנה בסיסית של הפוליטיקה וחיי הארגון‪ .2 .‬גם אם יש ברעיון הגיון אין להגזים בחשיבותו משום שהוא פשוט אינו‬
‫בר ישום‪ .‬התנגדותם לגישה זו נשענה על חוסר האפשרות לבחון הכל מחדש בכל שנה ‪ .‬מחקרים על ישום השיטה בממשל‬
‫הפדרלי חיזקו את המסקנה שהשיטה תרמה לחיסכון‪ /‬הסבה משמעותית של משאבים‪ .‬יתרונות‪.1 :‬מנהלים בכל הרמות‬
‫המדרג נעשו שותפים לזיהוי יעדים ולמשמעת תקציבית‪.2 .‬הבחינה מאפס של כל התכניות גם אם הייתה חלקית ולא‬
‫התחילה מאפס וגם אם לא תמיד עמדה בקריטריונים של איכות יצרה מידע שבעבר לא עמד לרשות עורכי התקציב ואולם‬
‫אף שנודעה חשיבות לבחינה מחדש של תכניות שזה שנים חודשו כמעט אוט' יש להודות כי לאחר שנבחן עצם הצורך‬
‫בתכנית מסוימת שוב אין טעם רב לחזור על אותה בחינה יסודית כעבור שנה‪ .‬ישראל‪ :‬בראשית שנות ה‪ '90-‬הוחלט לבחון‬
‫ביסודיות רק שליש מהתכניות כל שנה‪ .‬לכך נוספה הדרישה לתקצוב תלת שנתי של התכניות‪ .‬ההנחה כי כך יהיה אפשר‬
‫לבחון את כל התכניות הממשלה תוך ‪ 3‬שנים ולהימנע מהצורך לבחון כל תכנית אחת לשנה‪ .‬לפי דו"ח המחלקה לתקציבים‬
‫במשרד האוצר כבר בשנה הראשונה ליישום השיטה החדשה הכינו רק מחצית מהיחידות תכניות תלת שנתיות ובמקרים‬
‫אחדים לא הייתה הבדיקה יסודית מספיק‪ .‬כעבור שנתיים הוחלט לזנוח את המסגרת התלת שנתית ולעבור למסגרת של ‪6‬‬
‫שנים‪ * .‬האם לדעתך בקביעת התקציב בישראל מקבלים החלטות על פי המודל הרציונלי ? התקציב אינו נקבע על פי מודל‬
‫קבלת החלטות רציונלי היות והתהליך מנוגד להנחות היסוד ‪ ,‬השלבים והמאפיינים של המודל‪ ,‬על פי המודל הרציונלי האדם‬
‫הינו יצור כלכלי וברור לנו שח"כ מונעים גם על ידי אינטרסים פוליטיים‪ .‬ברור לנו גם שמקבלי החלטות נעדרים את כל‬
‫האמצעים‪ ,‬כל המידע‪ ,‬כסף וטכנולוגיה גם הזמן הוא מוגבל שכל בינואר יש להגיש את התקציב‪ ,‬אין ספק כי הכנסת אינה‬
‫ארגון הומוגני‪ ,‬וסביבת ההחלטה נעדרת את כל התרחישים האפשריים‪ .‬ההחלטות אינן מתקבלות לגופו של עניין‪ ,‬היעדים‬
‫הם דווקא עמומים ולא מפורטים‪.‬‬
‫מאמר ‪ 6.1‬הפוליטיקה של תקצוב ציבורי ‪ -‬רובין‪ -‬החלטות פוליטיות – *תקציבים משקפים ברירה ובחירה‪ * .‬תקציבים‬
‫משקפים סדרי קדימויות‪ *.‬תקציבים משקפים אינטרסים לוקאליים לעומת גלובליים‪* .‬נשיאה באחריות* חלוקה מחדש של‬
‫העושר )מערכת מיסוי(‪ *,‬מדיניות פיסיקלית )רמת התעסוקה(‪ *,‬התקציב משקף כוח יחסי של יחידים וארגונים‪ .‬זירה‬
‫פוליטית חשובה אך ייחודית – *בחירות והשוואות‪ * .‬איזון והלוואות‪* .‬תהליך – ניהול חליפין בין קטגוריות הוצאה גדולות‪.‬‬
‫*תקצוב ממשלתי – השקפות שונות ויעדים שונים‪ ,‬פתוח לסביבה‪ ,‬נשיאה באחריות כלפי הציבור‪ ,‬אילוצים‪ ,‬מגבלות‬
‫משפטיות‪ ,‬ציבור‪ 5 .‬מאפיינים לתקצוב ציבורי –* שחקנים שונים‪ *.‬מי שמשלם הוא לא זה שמחליט‪ *.‬נשיאה באחריות‪.‬‬
‫*רגישות לסביבה – כלכלה ‪ ,‬דעת קהל‪ ,‬בחירות נסיבות‪* .‬הרבה מאוד אילוצי ם השחקנים ותפקידם – ‪.1‬בירוקרטים –‬
‫הגדלת המשרד‪ ,‬הגדלת המשכורת‪ ,‬הטבה ללקוחות‪ ,‬עבודה מקצועית‪ ,‬או יעדים מתחרים‪.2 .‬אגף התקציבים – לדחות את‬
‫‪.3‬ראשי הרשות המבצעת – פועלים כפרטים‪) .‬ראש עיר מושל( ‪.4‬מחוקקים – לרוב "לזרוק עצמות"‪.‬‬ ‫רוב הבקשות‬
‫‪.5‬קבוצות אינטרס‪.6 .‬יחידים – לרוב לא ממלאים תפקיד ישיר ‪.7 .‬בתי משפט – צפיפות כליאה‪ ,‬שחרור חולי נפש‪ .‬תפיסות‬
‫של פוליטיקה בתקציב –* רפורמיזם‪ .‬פוליטיקה ותקצוב‪ ,‬אנטי – תזה‪* .‬מיקוח תוספתי – משא ומתן פלורליסטי‪ *.‬דטרמיניזם‬
‫החלטה תקציבית בראש העין – בראש העין הנמצאת‬ ‫של קבוצה ‪ .‬אינטרס זוכים ומפסידים‪ *.‬תהליך ‪ *.‬עיצוב מדיניות‪.‬‬
‫בגרעון גדול‪ ,‬ועין באפשרותה לממן תחזוקה שוטפת‪ ,‬החליטו לשכור חברת פרסום‪ ,‬על מנת שתביא משקעים לעיר‪ .‬קבלת‬
‫החלטות גמישה סתגלנית וניתרת לקטיעה – חמישה זרמים נפרדים‪ ,‬עצמאים למחצה‪ ,‬של קבלת החלטות‪ :‬הכנסות‪ .‬הליך‬
‫הוצאות‪ .‬איזון‪ .‬ביצוע‪.‬מיקרו ומאקרו תקצוב ‪ :‬מיקרו תקצוב – התמקדות בשחקנים )באסטרטגיות שלהם‪ .‬מאקרו תקצוב –‬
‫אילוצים סיבתיים‪ ,‬בתי משפט‪ ,‬מקבלי החלטות קודמים‪ ,‬הכנסות‪ ,‬דרישות הציבור‪ ,‬תהליכי התקצוב והסביבה‪) .‬מלמעלה‬
‫למטה ושיטתית(‪.‬קבלת החלטות תקציביות משתנה – *כוחן של קבוצות אינטרס גדל או קטן‪* .‬התחרות על התקציב מחריפה‬
‫או מתמתנת‪ *.‬תהליך התקציב עצמו משתנה‪* .‬שינויים בסביבה‪ *.‬שערוריות וכו'‪.‬‬
‫מאמר ‪ – 6.2‬שלבים ברפורמה תקציבית ‪ /‬פרופ' אלן שיק‪ -‬שיק שולץ ואחרים נעזרו במשגרת המושגית שפיתח אנתוני‬
‫והראו כי מתת"ת אינה גחמא מקרית אלה שלב התפתחות‪ :‬משליטה כספית שאפיינה את תקציב ארה"ב בראשית המאה‬
‫לתכנון אסטרטגי‪ .‬בכל שיטות התקצוב קיימות ‪ 3‬פונקציות‪",‬בכל מערכת תקציב‪ ,‬גם הבסיסית ביותר קיימים תהליכים של ‪,‬‬
‫תכנון‪ ,‬יעול ובקרה" ‪ :‬תכנון‪ -‬כרוך בהחלטה על יעדים‪ ,‬הערכת נתיבי פעולה חלופיים ואישור תוכניות נבחרות‪ .‬התכנון‬
‫למעשה הוא הערכה וגיבוש יעדים וקו מדיניות עתידיים‪) .‬תהליך קבלת החלטות ראציונאלי( – פונ' זו היא התהליך בו בארגון‬
‫קובע את קווי המדיניות ‪ ,‬מחליט על שינוי יעדים ואת המשאבים שישיגו אותם‪ .‬היא באה לידי ביטוי במתת"ת בו יש דגש על‬
‫תהליך מודע של תכנון באופן רציונלי של היעדים וקווי המדיניות העתידיים המקבעים ע"י הדרג הבכיר‪ .‬היא פותחה וגובשה‬
‫מהתפיסה הכללית של קיינס הממקדת ברמת המאקרו ורואה בתקציב אמצעי להשגת יעדים חברתיים וכלכליים הנקבעים‬
 ‫ע"י הממשלה ומושפעת מטכנולוגיה החדשה של ניתוח מע' שנתנה את האופ' ליישום כלי ניתוח אובייקטיבי בעיצוב‬
‫מדיניות‪.‬ניהול ‪ -‬הניהול כרוך בתכנות היעדים שאושרו לפעילויות ופרוייקטים ספציפיים‪ ,‬להקמת יחידות ארגוניות שיוציא‬
‫לפועל את התוכניות הניהול‪ .‬למעשה מקשר בין יעדים לבין הפעילויות שיבוצעו‪ .‬פונ' זו אמורה להבטיח את השגת המשאבים‬
‫וניצולם הראוי להשגת מטרות‪ .‬תהליך זה הוא שלב ביניים בין קביעת המטרות לבין הפעולות שיבוצעו להגשמתם‪ .‬באה היא‬
‫לידי ביטוי בתקצוב ביצועים בו הדגש העיקרי הוא על ביצוע יעיל של עב' ופעולות קבועות בעזרת טכניקות חשבונאיות וגישת‬
‫בדיקת עמידה ביעדים‪ .‬עוסקת בתהליך המודא כי הפקידים בממשל ז"א הזרוע‬ ‫הניהול המדעי של טיילור ‪ .‬בקרה ‪-‬‬
‫הביצועית‪ .‬מבצעים את קווי המדיניות והתכניות של הדרג הפוליטי‪ .‬הפונ' אמורה להבטיח שהמטלות הספציפיות יתבצעו‬
‫בצורה יעילה ואפקטיבית ע"י המנהלנים ‪ .‬היא באה לידי ביטוי בתקציב ע"פ תשומות שם עיקר הדגש יהיה על בקרה מרכזית‬
‫על ההוצ' והתקציב לשמירה מפני ניצול לרעה במישור המינהלי ז"א תקצוב באמצעות סע' המכילים מידע קפדני של כל פריט‬
‫מחייב בדיקה שהממשל משמש בסף כפי שנקבע ולא חורג ממנו ) אין מקום לשיקול דעת של המינהלים(‪.‬תכנון ניהול ובקרה‬
‫מהווים לרוב תהליכים המתחרים זה בזה יש למצוא את הדרך לאיזון ‪ .‬היום לא קל למצוא תומכים למתת"ת שהפכה מטרה‬
‫לחצי ביקורת ולמשל לרפורמה שאפתנית שהניבה ניירת מיותרת‪ .‬הדגש על ביצוע אינו חדש‪ ,‬שיטות של תכנון תכנות תקצוב‬
‫של תקצוב על בסיס אפס או של ניהול לפי יעדים נוסו בשני העשורים האחרונים‪ .‬מה ששונה ברפורמות עכשיו הוא הגישה‬
‫הכוללנית‪ .‬השינויים בניהול תקציבי מיושמים יחד עם החיזוק בשליטה על המסג' התקציבית‪ .‬מדינות רבות קבעו לסך ההוצ'‬
‫הציבוריות שרק במסגרתם מותר לערוך התאמות ושינויים במדינות אחרות נהוג לקבוע מסג' תקציבית לכל משרד ממשלתי‪.‬‬
‫התפתחות התקציב‪ -‬שלב ראשון בתחילת המאה ה‪ 20-‬תקציב תשומות‪ -‬עיקר הדגש על בקרה‪ .‬בקרה מרכזית על הוצאות‬
‫ושמירה בפני ניצול לרעה‪ ,‬במישור המינהלי‪ .‬שלב שני בסוף שנות ה‪ 40 -‬תקציב פעולות‪ -‬עיקר הדגש על הניהול עסק בביצוע‬
‫יעיל של העבודה ובפעילויות קבועות‪ .‬שלב שלישי בסוף שנות ה‪ – 50-‬מתת"ת‪ -‬עיקר הדגש על התכנון‪ ,‬על קביעת מדיניות‬
‫החדשנות ‪ .‬מתת"ת מגדירה את משימתה במונחי מטרות ויעדים תקציביים ‪ ,‬לאן רוצים להגיע‪ ,‬מה יש לעשות כדי להגיע‬
‫לשם ‪ .‬סיבת הבחירה היא תכליתית ומכוונת מטרה ‪ .‬כל מה שהיה מתחרה עם הצעות חדשות‪ ,‬ההחלטות הרבה יותר‬
‫קיצוניות )מהשורש(‪ .‬מתת"ת הופכת את כיוון הזרימה של המידע וההחלטות המדיניות נקבעות בפסגה‪.‬‬

‫פרק ‪ – 7‬תקצוב‬

‫כל תקצוב‪ ,‬בין שמדובר בדמי כיס של נער צעיר‪ ,‬ובין שמדובר בסך המשאבים העומדים לרשות חברה מסחרית או ארגון ציבורי‪,‬‬
‫כרוך בהקצאת משאבים הנמצאים במחסור‪ .‬לכן כך תקצוב כרוך בבחירה מודעת או לא מודעת בין שימושים מתחרים‪ ,‬בין חלופות‪.‬‬
‫מכאן שהמודלים של קבלת החלטות‪ ,‬מודלים תיאוריים ומרשמיים‪ ,‬רלוונטיים לתקצוב כפי שהם רלוונטיים לכל התנהגות הכרוכה‬
‫בבחירה בין חלופות‪ .‬ואומנם‪ ,‬התקצוב הציבורי שימש כבר בשנות ה‪ 60-‬נושא לויכוח שניטש בין גישת הרציונליות הכוללת לבין‬
‫הגישה התוספתית‪ ,‬ויכוח הנמשך עד היום‪ .‬הואיל ותקצוב ציבורי עוסק בהקצאת משאבים – כסף‪ ,‬כוח אדם וציוד – שבלעדיהם אין‬
‫גוף ציבורי יכול למלא את ייעודו‪ ,‬כל הממשלות‪ ,‬בכל הזמנים‪ ,‬מיקדו את הנסיון לשפר את תפקוד הביורוקרטיה הממשלתית‬
‫ברפורמות תקציביות‪ .‬שינוי יסודיבתהליך התקצוב בנו זילנד ובאוסטרליה היה הציר המרכזי של הרפורמה במגזר הציבורי‪.‬‬
‫לתוכנית "הצעדים הבאים" בבריטניה קדמה "יוזמה לניהול כספי"‪ ,‬תוכנית שלא הגשימה את התקוות שתלו בה‪ ,‬בעיקר משום‬
‫שהאוצר שיתף פעולה מאונס ולא מרצון‪ .‬כדי להתגבר על הקשיים שנתגלו ביישום התוכנית נערך שינוי מבני ובמסגרתו הוקמו‬
‫סוכנויות שהיו אמורות לפעול באורח עצמאי‪ ,‬במסגרת רחבה של כללי משחק‪ .‬בשל החשיבות המרכזית של התקציב לכל דבר‬
‫ועניין שהמינהל הציבורי עוסק בו‪ ,‬ובשל השאלות שנושא זה שב ומעורר באשר לאופיו של המינהל הציבורי‪ ,‬תיוחד יחידה זו‬
‫לתקצוב ציבורי‪ .‬כפי שנראה‪ ,‬הדיון בתהליך התקצוב הוא דון בפוליטיקה‪ ,‬בניהול ענייני המדינה‪ ,‬ובתוך כך בחלוקת העבודה בין‬
‫הדרג הפוליטי לדרג הפקידותי‪ .‬הרבה פנים לתקציב התקציב הוא "דבר מה פוליטי"‪ ,‬כדברי אהרון וילדבסקי‪ ,‬החוקר שתרם‬
 ‫תרומה שאין כמותה להבנת הפוליטיקה של תהליך התקצוב והפך נושא טכני ומשעמם לתחום מחקר מרתק‪ .‬כמה מן הפירושים‬
‫שנתן וילדבסקי למונחים "תקציב ציבורי" ו"תקצוב ציבורי" יסייעו לנו לעמוד על אופיו הפוליטי של התקציב הציבורי‪* :‬תקציב הוא‬
‫מסמך הכולל מלים ומספרים המציינים הוצאות על פריטים ועל מטרות‪* .‬תקציב הוא תחזית‪ :‬אם נוציא סכום נקוב של כסף לפי‬
‫החלוקה המוצעת‪ ,‬נשיג תוצאות אלה ואחרות‪ .‬לכן‪ ,‬התקציב הוא סדרת יעדים‪ ,‬שלכל אחד מהם מוצמד תו מחיר‪ .‬התקציב קושר‬
‫מטלות שיש לבצע עם כמות המשאבים הדרושה לביצוען‪* .‬תקציבים ציבוריים מתארים את מעשיהם של ממשלות באמצעות רישום‬
‫הוצאותיהן הכספיות‪* .‬תקציב הוא מעין חוזה בין בית הנבחרים‪ ,‬המאשר הוצאות‪ ,‬לבין הרשות המבצעת המוציאה את הכספים‬
‫בפועל‪* .‬התקציב משקף נצחונות ותבוסות‪ ,‬הסכמים‪ ,‬פשרות וניגודים‪ .‬הוא משקף את העוצמה היחסית של פרטים ושל מפלגות‬
‫באמצעות קביעת הדרך לחלוקת המשאבים‪* .‬התקציב מאפשר לשמור על הקופה הציבורית ולהבטיח שיישארו בה המשאבים‬
‫הדרושים לביצוע החלטות הממשלה‪ .‬הוא מספק כלי בקרה לוודא שכסף ציבורי יוצא רק למטרות מורשות‪* .‬התקציב קושר רצונות‬
‫של יחידים עם החלטות ציבוריות‪* .‬תקציבים מגבילים את ההוצאה להכנסות הזמינות‪* .‬תקציבים משקפים את הכרעות הממשל‬
‫למעשים שיעשה או יינמע מעשייתם‪* .‬תקציבים משקפים הסכמה ציבורית כללית באשר לסוג השירותים שהאזרחים זכאים לקבל‬
‫מהממשלה‪* .‬התקציב משקף קדימויות‪* .‬תהליך התקצוב מתווך ומפשר בין קבוצות ופרטים הרוצים דברים שונים מהממשלה‪.‬‬
‫התקציב קובע מי יקבל כמה‪* .‬התקציב מלמד אם הממשלה מעבירה משאבים מבעלי הכנסה גבוהה לבעלי הכנסה נמוכה‪.‬‬
‫*התקציב משקף את המדיניות הפיזיקלית של הממשלה‪ ,‬מדיניות שעניינה ויסות ההוצאה הציבורית והמיסוי‪.‬חוקר המינהל הציבורי‬
‫ג'יימס פסלר מנה תכונות אחדות של תהליך התקצוב הציבורי באה"ב‪ ,‬הנותנות יסוד לצפות שהוא יהיה שיטתי ורציונלי‪* :‬התהליך‬
‫קורה אחת לשנה‪ ,‬כך שהמשתתפים בו יכולים ללמוד אותו היטב‪* .‬התהליך מחייב לקבל החלטות בתוך זמן קבוע מראש‪ ,‬שכן אין‬
‫הממשלה יכולה לתפקד בלא תקציב שנתי מאושר‪* .‬התקציב כוללני בהיקפו וחובק למעשה את כל הוצאות הממשלה‪* .‬התקציב‬
‫מוצג בערכים כספיים‪ ,‬והדולר משמף מכנה משותף‪ ,‬כך שאפשר‪ ,‬לפחות להלכה‪ ,‬לערוך השוואה בין ההוצאות המוצעות להוצאות‬
‫העבר וכן בין פעולות שונות באותה שנה‪* .‬לרשות מקבלי ההחלטות עומד ידע עשיר על רמת ההוצאות ועל מידת ההצלחה של‬
‫תוכניות שונות‪* .‬הנשיא נעזר בגוף מרכזי‪ ,‬המשרד לניהול התקציב‪ ,‬הבוחן סוגיות שונות מנקודת ראותו של הנשיא‪ .‬חוץ מהמידע‬
‫הרב המתקבל ממשרד זה‪ ,‬שואב הנשיא מידע רב מהתחרות החריפה בין השרים השונים על נתח בעוגת התקציב‪ ,‬מידע‬
‫המאפשר לו לשפוט ולקבוע סדר קדימויות של יעדי מדיניות‪* .‬למרות גודלו ומורכבותו של המסמך התקציבי‪ ,‬כל פרטי הפרטים‬
‫המופיעים בו מסוכמים בסעיפים אחדים‪ ,‬שצירופם יחד נותן את ההגדרה המוסכמת של "צרכים לאומיים"‪ .‬סיכום זה מאפשר‬
‫לציבור ולשותפים בתהליך התקצוב להבין ביתר קלות את עיקריו‪ .‬ואולם‪ ,‬בשום מדינה דמוקרטית‪ ,‬ובכלל זה ארה"ב‪ ,‬אי אפשר‬
‫לאפיין את תהליך התקצוב כתהליך רציונלי של קבלת החלטות‪ .‬במבוא למהדורה השלישית של ספרו החשוב כותב אהרון‬
‫וילדבסקי‪ ,‬כי השיטה שלפיה יש תחילה לקבוע יעדים‪ ,‬אח"כ לזהות חלופות ורק אז להכריע ביניהן‪ ,‬אינה יעילה לבחינת היתרונות‬
‫והחסרונות של חלופות שונות ואינה יכולה לשמש מתכון ללמידה‪ .‬לדבריו‪ ,‬שיטה תיחשב רציונלית אם היא מקילה את חישוב‬
‫היתרונות והחסרונות כך שאפשר להגיע להכרעה‪ ,‬להשתמש בהיסטוריה כדי לתקן טעויות‪ ,‬לרתום עוצמה פוליטית לקבלת‬
‫החלטות באמצעות תמריצים ארגוניים‪" ,‬ואף פעם‪ ,‬אף פעם אין היא מדרגת יעדים או משאבים בנפרד‪ ,‬אלא תמיד ביחד"‪ .‬בהמשך‬
‫נבהיר מדוע נתפס התקציב כמסמך פוליטי ותהליך התקצוב כתהליך פוליטי‪ .‬הפן הפוליטי של התקצוב איירין רובין מונה חמישה‬
‫מאפיינים המיוחדים לתקצוב ציבורי )להבדיל מתקצוב של חברות פרטיות(‪ :‬א‪ .‬מגוון גדול של שחקנים‪ ,‬שלהם יעדים שונים‪,‬‬
‫קדימויות שונות ויכולת שונה להשפיע על מבנה התקציב‪ .‬תהליך התקצוב נועד‪ ,‬בין השאר‪ ,‬להסדיר את פעילות הגומלין בין‬
‫השחקנים ולגבש ביניהם הסכמה על מסמך התקציב‪ .‬בין השחקנים מונה רובין ראשי אגפים במשרדי הממשלה‪ ,‬מנכ"לים‪,‬‬
‫תקציבאים‪ ,‬חברי פרלמנט‪ ,‬נציגי קבוצות אינטרס‪ ,‬וכמובן – המשרד המרכזי המופקד על גיבוש הצעת התקציב המוגשת לאישור‬
‫הממשלה ולהצבעה בבית הנבחרים )רובין חולק על התפיסה הצינית הרווחת בדבר שאיפתם המתמדת של חברי בית הנבחרים‬
‫ושל פקידים האחראיים על ההוצאת הציבורית להגדיל את ההוצאה‪ .‬היא מציינת מניעים אחדים‪ ,‬ובהם תחושת שליחות ציבורית‪,‬‬
‫שיש בהם כדי לערער את הדימוי המקובל הזה(‪ .‬ב‪ .‬מי שמקבלים את ההחלטות כיצד להשתמש בכסף אינם מי שמספקים אותו‪,‬‬
 ‫אלא נציגיהם‪ .‬המשלמים והמחליטים הם שתי קבוצות נפרדות‪ .‬מכוח ההפרדה הזאת מוטלת על הנציגים אחריות כלפי הציבור‪,‬‬
‫כלומר‪ ,‬עליהם לוודא שכל הוצאה אכן כלולה במסגרת התקציב המוסכם‪ .‬מהפרדה זו גם נגזרת המקובלות הפוליטית של הנציגים‪,‬‬
‫ששולחיהם מצפים מהם לקבל החלטות שישביעו את רצונם‪ .‬ג‪ .‬תקציב המדינה הוא מעיין חוזה שנכרת בין הציבור‪ ,‬באמצעות‬
‫נציגיו‪ ,‬לבין הרשות המבצעת‪ .‬על המסמך לשקף את האחריות שהרשות המבצעת נושאת בה‪ ,‬להיות מובן וגלוי‪ ,‬כלומר‪ ,‬אל לו‬
‫להסתיר הוצאה של הוסכם עליה במסווה של הוצאה מוסכמת‪ .‬ד‪ .‬חשיפה לסביבה – בקבלת החלטות תקציביות יש להביא בחשבון‬
‫גורמים סביבתיים כמו שמינותם של משאבים‪ ,‬אפשרות של אירועי חום לא צפויים‪ ,‬קשיחות הנובעת מהחלטות ומהתחייבויות‬
‫קודמות )חקיקה סוציאלית‪ ,‬גרעונות‪ ,‬חובות וכו'(‪ .‬חשיפה זו לסביבה המאופיינת בחוסר ודאות מחייבת גמישות רבה )למשל‪,‬‬
‫בהעברת תקציבים מסעיף הוצאה אחד לסעיף הוצאה שלא נחזה מראש‪ ,‬בדחיית הוצאה עד למועד מתאים יותר‪ ,‬בהקדמת הוצאה‬
‫מתוכננת‪ ,‬בקיצוץ התקציב בשל החלטה חדשה‪ ,‬וכו'(‪ .‬ואולם‪ ,‬החשש מפני שימוש לרעה בכספי הציבור והדרישה לנשיאה באחריות‬
‫אינם מעודדים גמישות אלא להיפך‪ ,‬כפי שעולה מן המאפיין החמישי של התקצוב הציבורי‪ .‬ה‪ .‬אילוצים – החלטות ציבוריות‬
‫מוכפפות לאילוצים מכבידים‪ ,‬כגון הצורך באישור מראש להעברת כספים מסעיף לסעיף‪ ,‬החובה לרכוש שירותים ומוצרים‬
‫באמצעות מכרז פומבי‪ ,‬וכו'‪ .‬מה פירוש "פוליטי" בתקצוב? לאיפון התקצוב הציבורי כעניין "פוליטי" פירושים שונים‪ ,‬כפי שעולה מן‬
‫הספרות העוסקת בנושא זה‪* :‬תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא מאפשר לשחקנים פוליטיים להתערב בהחלטות‬
‫ענייניות‪ .‬ע"פ תפיסה זו‪ ,‬יש לשמור על התקציב מפני ידם הארוכה והמשחיתה של פוליטיקאים‪ ,‬שכן תקצוב הוא בראש ובראשונה‬
‫עניים טכני‪ ,‬כלכלי וניהולי‪ ,‬והכרעות תקציביות צריכות להתקבל אך ורק על יסוד שיקולים של יעילות‪ ,‬ולהגביל ככל האפשר את‬
‫ההתערבות הלא‪-‬רצויה של הפוליטיקאים בהכרעות אלה‪* .‬תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא נתון להשפעה מוגזמת של‬
‫קבוצות אינטרס‪ .‬התקצוב הוא פוליטי משום שתוצאתו אינה משקפת את רצון כלל הציבור‪ ,‬אלא את רצון מי שכיסם מאפשר להם‬
‫להפעיל שדולות מקצועיות ולקנות )בדברי שכנוע או באמצעות תמיכה פוליטית( את קולם של חברי בית הנבחרים‪* .‬תהליך‬
‫התקצוב הוא פוליטי במובן שהגישה התוספתית נותנת לפוליטיקה‪ ,‬כלומר‪ ,‬מהותו של התקתוב היא ניהול מו"מ בין שחקנים שונים‬
‫הנפגשים אחת לשנה למגיעים לידי הסכמה‪* .‬תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא משמש זירה מרכזית לדיונים חשוביםעל‬
‫מדיניות ציבורית בתחומי הכלכלה והחברה‪ .‬התהליך מדגיש את המחלוקות על חשיבותן של תוכניות שונות‪ ,‬למשל‪ ,‬תוכניות‬
‫לפיתוח נשק מודרני לעומת תוכניות למלחמה בעוני‪ ,‬שהרי בתקציב מוגבל אי אפשר לעשות הכל‪* .‬תהליך התקצוב הוא פוליטי‬
‫במובן זה שהוא עומד במוקד התהליך הפוליטי‪ .‬ההחלטות המתקבלות במסגרת התקציב הן כה מקיפות וחשובות‪ ,‬שכל החפץ‬
‫להשפיע על המתרחש במדינה ישתתף בתהליך וינסה כמיטב יכולתו להביא לידי אישור ההקצאה הרצויה לו‪ .‬שני הפירושים‬
‫הראשונים‪ ,‬השאובים מתורות ניהול וכלכלה נורמטיביות‪ ,‬שימשו יסוד לרבים מן הנסיונות לתקן את תהליך התקצוב‪ ,‬לצמצם ככל‬
‫האפשר את התערבות הפוליטיקאים בו ולהגביל את חשיפתו להשפעתן של קבוצות אינטרס‪ ,‬השואפות לקדם אינטרסים צרים‪ ,‬ולא‬
‫את האינטרסים של החברה כולה‪ .‬שלושת הפירושים האחרים‪ ,‬ובעיקר האחרון שבהם‪ ,‬נותנים בטוי לביקורת על הגישה‬
‫הנורמטיבית לתקצוב‪ ,‬ביקורת שוילדבסקי הוא דוברה הראשי‪ ,‬וטענתה העיקרית היא‪ ,‬כי תהליך התקצוב משקף שיטה פוליטית‬
‫מסוימת‪ ,‬ומי ששואף לשנות את התקצוב‪ ,‬מבקש למעשה לשנות את השיטה הפוליטית‪ .‬שאיפה זו היא לגיטימית‪ ,‬ולכן אין טעם‬
‫להציגה במסווה של שאיפה לרפורמה ניהולית‪ .‬במסגרת השיטה הפוליטית הקיימת‪ ,‬תהליך התקצוב כרוך במו"מ ובמוצא של‬
‫פשרה בין שחקנים בלעי רצונות וסדרי קדימה שונים‪ ,‬והוא קשור לכלל ההוצאה הציבורית ולסוגיות מדיניות מרכזיות‪ .‬כיצד לתרגם‬
‫רצונות של פרטים להכרעות ציבוריות? בתהליך התקצוב אין כל דרך לערוך השוואה בין התועלות הועלויות לפרט מסוים )או‬
‫לקבוצה( לבין התועלות והעלויות לפרטים אחרים מבלי להזדקק לשיפוט ערכי‪ ,‬ובשיטה הדמוקרטית נציגי הציבור – הפוליטיקאים‬
‫– הם המופקדים על השיפוט הערכי של תועלות מול עלויות‪ .‬בל נשכח שאין זה קל לערוך השוואות בין‪-‬אישיות של תועלות ועלויות‪,‬‬
‫וננסה להרחיב מעט בעניין זה כדי להבהיר את הקושי‪ .‬נניח שהבעיה העומדת על סדר יומנו אינה תקציב המדינה כולו‪ ,‬אלא בעיה‬
‫קטנה‪ ,‬שאינה שונה עקרונית משאלת התקצוב‪ :‬האם לסלול כביש ראשי בתוואי החוצה מושב קטן? סלילת הכביש תקצר את זמן‬
‫הנסיעה של מאות נוסעים ביום‪ ,‬ולתוואי המסוים יתרון כלכלי משום שהוא קצר יותר‪ ,‬ולכן זול יותר‪ ,‬מתוואי חלופי שיעקוף את‬
‫המושב‪ .‬תושבי המושב מתנגדים לסלילת הכביש בשל רעש כלי הרכב שיעברו בו‪ ,‬זיהום האויר הצפוי‪ ,‬והסכנה הצפויה להולכי רגל‬
‫שיבקשו לעבור מצד אחד של המושב לצד האחר‪ .‬אם לא די בכך‪ ,‬תושבי המושב ייאלצו לוותר על קרקעות שבבעלותם לאורך תוואי‬
‫הכביש‪ ,‬ואין הם בטוחים כלל שיקבלו פיצוי על כך‪ .‬האם סלילת הכביש כדאית? היא בוודאי כדאית למאות הנוסעים בכביש‬
‫המתוכנן‪ .‬היאאינה כדאית לתושבי המושב‪ .‬ובכן‪ ,‬כיצד נחליט? האם נפקיד את החחלטה בידי מומחה? אם כן‪ ,‬באיזה קריטריון‬
‫ישתמש המומחה כדי לקבוע אם סלילת הכביש כדאית? האם אפשר להחליט בסוגיה כזאת מבלי להזדקק לשיפוט ערכי? בספר‬
‫מבוא לניצוח מדיניות מציעים סטוקי וזכהאוזר חמישה טיעונים מרכזיים שיש בהם כדי להבהיר את תרומתה ואת מגבלותיה של‬
‫כלכלת רווחה לנושא שעל הפרק‪ :‬א‪ .‬כל ההחלטות הציבוריות מטרתן לשפר את רווחת החברה‪ .‬ב‪ .‬רמות הרווחה של הפרטים‬
‫בחברה הם אבני הבניין של רווחת החברה‪ .‬ג‪ .‬לכן‪ ,‬כל מה שמשפיע על רווחת הפרט משפיע על רווחת החברה‪ .‬ד‪ .‬זולת מקרים‬
‫נדירים‪ ,‬עלינו לקבל את שיפוטו של כל פרט באשר לרווחתו שלו‪ .‬ה‪ .‬היינו רוצים שיהיה לנו הליך ברור לקיבוץ רווחתם של פרטים‬
‫שונים‪ ,‬כך שנוכל להשוות את הרווחה שתהיה לחברה אם תינקט מדיניות מסוימת‪ ,‬עם רווחתה במקרה שתינקט מדיניות אחרת‪.‬‬
‫אף שבנסיבות מסוימות אפשר להגיע לשיפוט חד‪-‬משמעי‪ ,‬אין הליך שהוא בר‪-‬יישום בכל המקרים‪ .‬עם זאת‪ ,‬חשיבה על הדרך‬
‫ההולמת להערכת תוצאות חברתיות תניב תובנות חשובות בכל הנוגע לקביעת מדיניות‪ .‬לפי ויליאם באומול‪ ,‬הבעיה של השוואות‬
‫בין‪-‬אישיות תכשיל בהכרח כל נסיון ליצור קריטריון אוניברסלי שבעזרתו נקבע איזה שינוי במדיניות ייחשב שיפור כלכלי‪" .‬כאשר‬
‫שינוי במדיניות משפיע לטובה על אחדים ומרע לאחרים‪ ,‬כפי שקורה בד"כ‪ ,‬אין דרך לאמוד מראש את התוצאה הנקייה"‪ .‬ונחזור‬
‫לדוגמה שלנו‪ .‬האם ישפר הכביש את מצב החברה? הראשון שניסח קריטריון כללי כדי להתמודד עם השאלה‪" ,‬איזה שינוי ייחשב‬
‫שיפור?" היה וילפרדו פארטו‪ ,‬כלכלן וסוציולוג איטלקי‪ ,‬בראשית המאה ה‪ .20-‬לפי הקריטריון שניסח‪ ,‬כל שינוי שאינו מרע לאיש‬
‫ומיטיב את מצבם של אחרים ייחשב בהכרח שיפור‪ .‬קריטריון זה עוקף את הצורך בעריכת השוואות בין‪-‬אישיות של תועלות‬
‫ועלויות‪ ,‬ולכן אין בו כדי להועיל במקרה שלנו‪ .‬הכלכלן קלדור הציע קריטריון מעניין‪ ,‬המוסיף מרכיב חדש לקריטריון שהציע פארטו‪.‬‬
‫לפי קלדור‪ ,‬שינוי ייחשב שיפור אם הרווח ממנו )לפי הערכת המרוויחים( גדול מן ההפסד )לפי הערכת הנפגעים מהשינוי(‪ .‬האם‬
‫קריטריון קלדור פותר את בעיית ההשוואה הבין‪-‬אישית של תועלות ועלויות? לא‪ ,‬הוא פשוט מתעלם ממנה‪ ,‬שכן יחידת הניתוח‬
‫שלו אינה קבוצה זו או אחרת‪ ,‬אלא החברה כולה‪ ,‬המורכבת מכלל הקבוצות יחד )או לפחות מאלה המושפעות ישירות מן ההחלטה‬
‫שעל הפרק(‪ .‬יתר על כן‪ ,‬הקריטריון עצמו נשען על תפיסה ערכית משלו‪ :‬הוא מקבל את החלוקה בנקודת המוצא כמוצדקת‪ ,‬גם אם‬
‫קיימת בה מידה גדולה של אי‪-‬שוויון‪ ,‬וכבסיס להשוואה‪ .‬נניח שתושבי המושב הם חקלאים קשיי יום שפרנסתם דחוקה‪ .‬נניח גם‬
‫שסלילת הכביש תגרום לא רק רעש וזיהום‪ ,‬אלא גם אובדן הכנסה בשל הפקעת קרקעות‪ .‬נוסיף לכך את ההנחה שהנוסעים‬
‫שישתמשו בכביש יהיו רובם בעללי הכנסה גבוהה ואיכות חיים גבוהה‪ .‬לפי קריטריון קלדור‪ ,‬סלילת הכביש תהיה כדאית אם הנזק‬
‫שייגרם לתושבים יהיה קטן מהרווח לנוסעים‪ .‬אף שאנו מרעים את מצבם של מי שמצבם רע ומיטיבים את מצבם של מי שמצבם‬
‫טוב‪ ,‬אין הדבר מפריע לקלדור לקבוע‪ ,‬כי יהיה בכך משום שיפור‪ .‬אין לו עניין באופן חלוקת העלויות )"מי זוכה ומי בוכה"(‪ .‬לדעת‬
‫באומול‪ ,‬הקריטריון של קלדור )ושל אחרים שהציעו קריטריונים דומים( פועל על בסיס של שיפוט ערכי מובלע ולא קביל‪ .‬אברם‬
‫ברגסון הציע אף הוא קריטריון כללי להשוואה בין‪-‬אישית של תועלות מול עלויות‪ .‬לדעתו‪ ,‬במקום להתעלם מהשיקול הערכי הכרוך‬
‫בהשוואה כזאת‪ ,‬יש לנסח במודע סדרה של עקרונות ערכיים שישמשו את הכלכלן כדי להעריך אם שינוי מסוים הוא שיפור או‬
‫הרעה במצב החברה‪ .‬במלים אחרות‪ ,‬ברגסון מציע לקבוע‪ ,‬איזו חלוקה תיחשב צודקת‪ ,‬אילו תחומים חשובים מאחרים‪ ,‬איזו מידה‬
‫של אי‪-‬שוויון כלכלי מוכנה החברה לקבל לטובת קידומם של יעדים שונים‪ ,‬וכו'‪ .‬לסדרה זו של עקרונות נקרא פונקציית רווחה‬
‫חברתית‪ ,‬ושאיפתנו‪ ,‬היא להגיע לידי כך‪ ,‬שפונקציה זו תהיה בעלת ערכים מרביים‪ .‬אלא שגם הצעתו של ברגסון אינה מספקת‬
‫מרשם להכרעות ציבוריות‪ .‬הקושי הוא בניסוח העקרונות הערכיים שלאורם יש לבחון הצעות מדיניות‪ .‬האם אפשר לקבל בשביל‬
‫החברה כולה החלטה שתשקף את רצונות הפרטים החיים בה? קנת ארו‪ ,‬חתן פרס נובל לכלכלה‪ ,‬הראה בעבודתו כי איננו יכולים‬
‫לגזור פונקציות רווחה חברתית )מה טוב לחברה כולה( מפונקציית הרווחה של הפרטים בחברה‪ .‬ובניסוחו של באומול‪ ,‬ארו הראה‪,‬‬
‫שבחירה חברתית חייבת להיות לא עקיבה )מהבחינה הלוגית( או לא דמוקרטית‪ .‬חשוב לדעת‪ ,‬שאף שלא נמצא פתרון לשאלת‬
‫ההשוואה הבין‪-‬אישית של תועלות ועלויות‪ ,‬השיטה שהציע קלדור היא המונחת בבסיסו של אחד הכלים החשובים בניתוחי מדיניות‬
‫וניתוחי עלות‪-‬תועלת‪ .‬כלי ניתוח זה הוא רב ערך לבחינת חלופות‪" ,‬אול גם אם נפליג בדמיוננו לא נוכל לומר כי הוא 'חופשי‬
‫מערכים'"‪" .‬על איזה בסיס יוחלט להקצות ‪ X‬דולרים לפעילות ‪A‬במקום לפעילות ‪ ?B‬שאל מדען המדינה קיי בשנת ‪ .1940‬למרות‬
‫נסיונות שונים להתמודד עם שאלה זו‪ ,‬כותב וילדבסקי‪ ,‬לא חלה כל התקדמות בעניין זה משום שהמשימה‪ ,‬כפי שהוצגה בשאלתו‬
‫של קיי‪ ,‬אינה בת‪-‬ביצוע‪ .‬התקציב‪ ,‬הוא ממשיך‪ ,‬הוא דם החיים של הממשל‪ ,‬הביטוי הכספי של תכונותיו ושל מעשיו‪ .‬תיאוריה‬
‫הכוללת קריטריונים לקביעת הסעיפים שייכללו בתקציב היא למעשה תיאוריה הקובעת מה על הממשלה לעשות‪" .‬לכן תיאוריה‬
‫נורמטיבית של תקצוב היא אוטופית במובן המלא של המונח‪ :‬פיתוחה וקבלתה משמעם סוף הקונפליקט על תפקיד הממשלה‬
‫בחברה"‪ .‬בצורתה הבסיסית‪ ,‬תורת התקצוב של וילדבסקי היא מסקנה לוגית מהנחות אחדות‪* :‬קיים מחסור שאינו מאפשר לספק‬
‫את רצונות כולם‪* .‬קיימת שונות רבה ברצונות‪ ,‬בדרישות ובשאיפות של הפרטים בכל חברה אנושית והיעדר הסכמה מלאה ביניהם‬
‫על סדר הקדימויות של יעדיהם‪* .‬התקצוב הציבורי‪ ,‬המקיף את כלל פעולות הממשלה‪ ,‬מתאפיין במורכבות ובאי‪-‬וודאות הן באשר‬
‫לדרישות תקציביות בעתיד והן באשר לתוצאות של החלטות תקציביות‪* .‬בהיעדר דרך לערוך השוואה בין‪-‬אישית של תועלות‬
‫ועלויות בלי להיזקק לשיפוט ערכי‪ ,‬אין‪ ,‬ויש אומרים כי לאיכולה להיות‪ ,‬פונקציית רווחה חברתית שהייתה יכולה להפוך את בעיית‬
‫התקצוב לבעייה טכנית של מדידה והשוואה‪ .‬ובכן‪ ,‬פרטים שונים רוצים דברים שונם‪ ,‬ואי אפשר להשביע את רצון כולם )חסור(‪ .‬יתר‬
‫על כן‪ ,‬אין אנו יודעים בוודאות מה יהיו התוצאות של החלטותינו‪ ,‬אבל עלינו לברור בין תוכניותודרישות מתחרות‪ ,‬ואין לנו קריטריון‬
‫או קריטריונים כלליים לבחירה בין חלופות‪ .‬מה עושים? ביסודו של שבר‪ ,‬נוקטים שתי דרכים‪ :‬מפשטים את המשימה המורכבת‬
‫ויוצרים מנגנון שיוביל להסכמה בין כל הצדדים המעוניינים‪ .‬השיטה התוספתית נועדה לפשט‪ ,‬ואילו התהליך הפוליטי הדמוקרטי‬
‫נועד לפשר בין צונות של פרטים ולתרגם את הפשרה להחלטות קיבוציות‪ .‬השיטה התוספתית )של לינדבלום( היא כלי מרכזי‬
‫לפישוט המשימה המורכבת של גיבוש תקציב המדינה באמצעות התהליך הפוליטי‪ .‬בשיטה זו אין בוחנים את התקציב כולו‪ ,‬אלא‬
‫מקבלים את תקציב השנה הקודמת כבסיס לתקציב השנה שאחריה‪ ,‬ועל בסיס זה עורכים התאמות – לעיית המחירים‪ ,‬לצרכים‬
‫חדשים‪ ,‬או לשינוי בסדר קדימויות‪ .‬בשיטה זו מוסיפים לבסיס או גורעים ממנו‪ ,‬משום שאין כל אפשרות לבחון את הכל שוב ושוב‬
‫אחת לשנה‪ .‬השיטה התוספתית אינה רק מרשם להתמודדות עם משימה כה מורכבת כמו גיבוש תקציב המדינה‪ ,‬אלא גם מודל‬
‫המאפשר להסביר התנהגות ולחזותה‪ .‬כלומר‪ ,‬אפשר להעמיד את הגישה במבחן אמפירי‪ .‬ואכן‪ ,‬מחקרים רבים הוקדשו לבחינת‬
‫תקפותה של הגישה התוספתית‪ .‬כמו בתחומים אחרים במדעי החברה‪ ,‬מחקרים אלה הניבו ממצאים שונים ומחלוקות על פירוש‬
‫ממצאים אלה‪ .‬לדברי גיסט‪ ,‬שערך בדיקה מקיפה של גישות לקבלת החלטות במינהל הציבורי‪ ,‬המאפיין הבולט ביותר של המחקר‬
‫בתחום הוא שמזה יותר מ‪ 30-‬שנה שלטו וממשיכות לשלוט בו שתי תיאוריות‪ ,‬האחת שפיתח סיימון‪ ,‬והאחרת של לינדבלום‪.‬‬
‫לדבריו "התיאוריות של סיימון ולינדבלום שרדו משום שהתובנות שלהם הן כלליות ומקיפות במידה כזו‪ ,‬ששום חלופה עדיין לא‬
‫עלתה עליהם בעוצמה ובכלליות"‪ .‬תהליך התקצוב ב‪ 31.12.94-‬אישרה הכנסת בקיראה שנייה ושלישית את חוק התקציב לשנת‬
‫‪ .1995‬כך הגיע לשיאו‪ ,‬אף כי לא לסיומו‪ ,‬תהליך מורכב וממושך שבמסגרתו נקבעו תקציב המדינה וחלוקתו בין שימושים מתחרים‬
‫כמו בטחון‪ ,‬חינוך‪ ,‬רווחה‪ ,‬קליטת עלייה וכו'‪ .‬תהליך התקצוב כולו – קביעת גודל התקציב‪ ,‬חלוקת "העוגה התקציבית" בין‬
‫השימושים המתחרים וביצוע החלטות התקצוב )ההוצאה בפועל( – מסתיים בתום השנה התקציבית )סוף דצמבר בד"כ(‪ ,‬ואם‬
‫אישורות של תקציב שנתי חדש מתחילה שנת כספים חדשה‪ .‬התהליך כולל את השלבים הבאים‪* :‬גיבוש תוכנית ענק הנוגעת‬
‫ההכנסות הדרושות למימונה‪* .‬אישור התוכנית‪ ,‬תחילה בממשלה ולאחר מכן בבית‬ ‫לכלל ההוצאה הציבורית בשנה נתונה ולגיוס‬
‫הנבחרים‪* .‬ביצוע התוכנית – שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב ומאלפי החלטות המתקבלות במהלך השנה במשרדי‬
‫הממשלה ובגופים ציבוריים שונים‪ .‬משוואת התקציב – קביעת גודל העוגה ספר עיקרי התקציב לשנת ‪ 1995‬מציג את התפלגות‬
‫ההוצאות בתקציב המדינה‪ 31% :‬מיועדים להחזר חובות‪ 27.6% ,‬לתשלומי העברה )תחומי רווחה(‪ 17.8% ,‬להוצאות בטחוניות‪,‬‬
‫‪ 16.6%‬לצריכה אזרחית‪ 7% ,‬להשקעות ולמתן אשראי‪ .‬קשיחותו של התקציב הזה בולטת מיד לעין‪ .‬החזר חובות וההוצאה‬
‫הבטחונית "בולעים" כמחצית מהתקציב‪ .‬חלק ניכר מתשלומי ההעברה מעוגנים בחוק )סיוע לזוגות צעירים‪ ,‬דמי אבטלה‪ ,‬טיפול‬
 ‫סיעודי וכו'(‪ ,‬והיקפם בטווח המיידי אינו מושפע מהחלטות מדיניות‪ ,‬אלא משינויים דמוגרפיים ומתנאי המשק‪ .‬כ‪ 65%-‬מההוצאה‬
‫לתמיכה אזרחית )חינוך‪ ,‬רווחה‪ ,‬מינהל‪ ,‬משטרה‪ ,‬בתי משפט וכו'( מיועדים לתשלומי שכר‪ .‬קשיחות זו של התקציב מגבילה את‬
‫היכולת לקצץ בו‪ ,‬שהרי חובות יש להחזיר‪ ,‬חוקים יש לקיים‪ ,‬וצבא יש להחזיק ולחמש בנשק מרתיע‪ .‬ואולם‪ ,‬קשיחות התקציב אינה‬
‫מאפיינת את ישראל בלבד‪ .‬גם במדינות אחרות ניכרת קשיחות גבוהה למדי בתקציב‪ .‬לפי אחת ההערכות‪ 77% ,‬מהתקציב‬
‫הפדרלי בארה"ב אינם בני‪-‬שליטה‪ ,‬בבריטניה ‪ 81%‬ובשוודיה ‪ .84%‬הוצאות אלה יגדלו‪ ,‬יישראו כמו שהן או יקטנו בשנת התקציב‬
‫החדשה בלי תלות בהחלטות תקציביות‪ .‬פסלר העריך‪ ,‬כי ‪ 60%‬מהוצאות אלה בארה"ב הם תשלומים ליחידם במסגרת ביטוח‬
‫סוציאלי‪ ,‬ביטוח רפואי וכיוב' תוכניות‪ .‬לדבריו‪ ,‬כחמישית מסך ההוצאות שאינן בנות‪-‬שליטה הן תולדה של התחייבויות לתשלום‬
‫משנה קודמת‪ .‬רק כרבע מסך ההוצאות התקציביות נתון לשליטת עורכי התקציב‪ .‬מצב זה הניע את וילדבסקי לחרוג מהתפיסה‬
‫התוספתית ולחזות רפורמה יסודית בתקציב האמריקינ‪ ,‬רפורמה שעיקרה יהיה הקטנת ההוצאות‪ ,‬ובכלל זה קיצוץ בזכאויות‪.‬‬
‫וילדבסקי‪ ,‬שסבר בעבר כי תוספתיות מאפיינת תקצוב במדינות עשירות יציבות‪ ,‬החל לפקפק בתוקף ההסבר התוספתי‪" :‬קל להגיע‬
‫להסכמה כשכל אחד מקבל יותר‪ .‬תוספתיות ‪ ...‬מבוססת על הציפייה לשפע מתמשך‪ .‬עתה‪ ,‬משפחת השגשוג‪ ,‬ירדה קרנה של‬
‫התוספתית יחד איתו"‪ .‬קיידן מגיעה למסקנה כללית יותר‪" :‬ייתכן שיש לחשוב על תוספתיות כעל מודל תיאורי של תקצוב בזמן‬
‫ובמקום מסוימים‪ ,‬ולא כהסבר אוניברסלי להתנהגות תקציבית"‪ .‬לפי פרמצ'אנד‪ ,‬בכל המדינות המתועשות והמתפתחות הממשלה‬
‫היא הארגון הגדול ביותר‪ ,‬המעסיק הגדול ביותר‪ .‬נהוג לראות בהחלטה על גודל התקציב החלטה על חלוקת סך המשאבים‬
‫הזמינים בין המגזר הציבורי למגזר העסקי‪ ,‬או בין המשאבים שהוצאתם כפופה להחלטות פוליטיות לאלה הכפופים להחלטות‬
‫השוק‪ .‬כאילו אמרה הממשלה לאזרח‪ :‬אתה חופשי להחליט כיצד להוציא ‪ 60%‬מהכנסותיך )או אף פחות מכך‪ ,‬בהתאם לשיעורי‬
‫המס הנהוגים במדינה(‪ ,‬הממשלה תחליט מה לעשות ב‪ 40%-‬הנותרים‪ .‬התל"ג מבטא את סך התפוקה הלאומית בסחורות‬
‫ובשירותים‪ .‬לכן‪ ,‬גודל תקציב המדינה ביחס לתמ"ג )סך התפוקות בתוך גבולות המדינה( מבטא את החלוקה בין המשאבים‬
‫שהמדינה מקצה לעצמה לבין משאבים הנתונים להחלטות של פרטים ושל חברות עסקיות‪ .‬מחשבון הכיס שמר טל ביקש לשלוח‬
‫למחבר קווי היסוד של הממשלה נועד לעזור להם לחשב את גודל התקציב הנדרש למימוש שפע היעדים הכלולים במסמך‪ .‬ואולם‪,‬‬
‫מבהיר טל‪ ,‬אין די במחשב‪ .‬עליהם גם לדעת‪ ,‬כי יש שתי דרכים בלבד למימון הגידול הדרוש בתקציב‪ :‬הגדלת החוב הפנימי‪ ,‬או‬
‫הגדלת נטל המיסוי‪ .‬בכל המדינות החברות בארגון ‪ OECD‬המגזר הציבורי נחשב גדול מידי‪ ,‬ובכולם השאיפה היא להקטינו‪ ,‬שכן‬
‫ככל שהוא גדול יותר נדרשים יותר מסים והלוואות למימון הוצאיותיו ולכך נודעת השפעה על המשק‪ .‬הפחתה במסים וצמצום‬
‫הצורך בגיוס הון מקומי נחשבים צעדים חיויים ליצירת תנאים המאפשרים צמיחה כלכלית‪ .‬במקביל לצד ההוצאות‪ ,‬הצעת התקציב‬
‫כוללת תחזית תקבולים‪ .‬ההפרש בין ההוצאות המתוכננות להכנסות הצפויות בשנה נתונה הוא הגרעון התקציבי באותה שנה‪.‬‬
‫צמצום הגרעון התקציבי )באמצעות צמצום ההוצאות ומבלי להכביד על נטל המס( הוא אחד היעדים המרכזיים של מדיניות‬
‫התקציב בכל המדינות‪ ,‬משום שהוא מפחית את הצורך בגיוס הון מקומי ובכך תורם להורדת שער הריבית ולהגברת הנטייה‬
‫להשקיע‪ .‬לפי ספר עיקרי התקציב לשנת ‪" ,1995‬ריסון הגרעון התקציבי הינו אמצעי חשוב ליצירת תנאים הולמים לצמיחה"‪ .‬אם‬
‫בראשית שנות ה‪ 80-‬עמד הגרעון התקציבי על ‪ 10-15%‬מהתמ"ג‪ ,‬בשנים ‪ 1985-1989‬היה הגרעון זניח בגודלו יחסית לתוצר‪.‬‬
‫עקב גל העלייה מבריה"מ לשעבר שב הגרעון וגדל )‪ 4-5%‬מהתוצר(‪ .‬בשנת ‪ 1993‬קיבלה הכנסת את חוק הפחתת הגרעון‪ ,‬שקבע‬
‫שיעורים מרביים לגרעון תקציבי‪ .‬לשנת התקציב ‪ 1994‬קבע החוק שיעור מרבי של ‪ 3%‬מהתמ"ג‪ ,‬שיעור האמור לרדת במהלך‬
‫השנים‪ ,‬עד שיתבטל כליל‪ .‬ציינו עד כה שני משתנים מרכזיים הכלולים במשוואת התקציב‪ .‬האחד הוא גודל התקציב )הנגזר‬
‫מהתחייבויות קודמות ומהיקף ההוצאות המתוכננות( ואחר הוא תחזית תקבולים‪ .‬הקושי בקביעת תקציב "נכון" או מיטבי נובע מכך‬
‫שכל אחד מהמשתנים מושפע לא רק מהחלטות‪ ,‬אלא גם מהתפתחויות חיצונית האפופות לא מעט אי‪-‬וודאות‪ .‬קושי אחר נובע מכך‬
‫שגודל התקציב הוא פועל יוצא של החלטות מדיניות הנושאים שונים‪ .‬למשל‪ ,‬על הממשלה להחליט מה יהיה היקף הסיוע לזוגות‬
‫צעירים ברכישת דירה‪ ,‬האם להגדיל את היקף ההשקעה בתשתית‪ ,‬האם להגדיל את ההוצאה לחינוך‪ ,‬האם להשקיע בפיתוח‬
‫תוכנית חלל ישראלית‪ ,‬האם לעודד מפעלים פרטיים להעסיק מדענים עולים‪ ,‬וכו'‪ .‬ואולם‪ ,‬החלטות אלה נשענות לא רק על תפיסות‬
‫ערכיות באשר לחשיבותן היחסית של יעדים שונים‪ ,‬אלא גם על הערכת התפתחויות חיצוניות‪ ,‬שאינן בשליטתנו‪ .‬כך עלינו להעריך‪,‬‬
‫האם יגבר או ייקטן זרם העולים ממדינות חבר העמים‪ ,‬האם יגבר הטרור או ישכך‪ ,‬האם תחל מדינה עוינת במבצע לחיזוק צבאה‬
‫ולרכישת נשק חדיש‪ ,‬או אולי תצטרף לתהליך השלום‪ .‬תחזית התקבולים אינה "תחזית" במובן הצרוף של המלה‪ ,‬אלא היא‪ ,‬לפחות‬
‫בחלקה‪ ,‬תוכנית‪ ,‬כלומר‪ ,‬אין מדובר רק בנסיון לאמוד את גובה ההכנסות‪ ,‬אלא גם בנסיון להשפיע עליו‪ .‬תחזית תקבולים נשענת‬
‫בין השאר על החלטות או על תוכניות להעלות את שיעורי המס או להורידם‪ ,‬לבטל מיסיםפ מסוימים‪ ,‬להקטין אגרות וכו'‪ .‬ספר‬
‫עיקרי התקציב לשנת ‪ 1995‬קובע‪ ,‬כי "מגמת ההפחתה בשיעורי המסים תימשך גם בשנת ‪ ... 1995‬המחצית השנייה של‬
‫הרפורמה במיסוי יחידים‪ ,‬הכוללת הקלות במס על קבוצות הביניים באוכלוסייה‪ ,‬תבוצע החל מתחילת שנת ‪ – 1995‬בהתאם‬
‫להחלטת הממשלה ולחקיקה בכנסת‪ .‬כן יופחת מס החברות באחוז נוסף בהתאם לחקיקה הרב‪-‬שנתית בנושא זה"‪ .‬גודל הגרעון‬
‫גם הוא אינו רק תוצר של החלטה‪ .‬הואיל וגודל הגרעון הקבוע בחוק נקבע ע"פ היקף התמ"ג‪ ,‬דרושה לנו תחזית על היקף התוצר‪,‬‬
‫ולשם כך עלינו לחזות את שיעור הצמיחה כלכלית בשנה הבאה‪ .‬ואולם‪ ,‬שיעור הצמיחה אינו רק בגדר התפתחות חיצונית‪ ,‬אלא יעד‬
‫מרכזי של מדיניות התקציב‪ .‬לפי ספר עיקרי התקציב לשנת ‪" ,1995‬במגמה להאיץ את הצמיחה‪ ,‬החליטה הממשלה לערוך שינויים‬
‫מבניים במגוון רחב של נושאים‪ .‬דגש מיחד ניתן לאותם שינויים‪ ,‬שיהא בהם להוריד את מחיריהם של סחורות ושירותים שונים‪.‬‬
‫שינויים מבניים התורמים להורדת המחירים גם משפרים את יעילות המשק ואת כושר התחרות שלו ומאפשרים האצה בהרחבת‬
‫הייצוא"‪ .‬כפי שראינו למעלה‪ ,‬גם ריסון הגרעון והפחתות במסים נועדו לעודד את תהליך הצמיחה במשק‪ .‬משוואת גודל התקציב‬
‫כוללת עוד משתנה חשוב‪ ,‬שיעור הצמיחה‪ ,‬המושפע גם הוא הן מהחלטות מדיניות )ומהערכת הצלחתם של צעדי מדיניות‬
‫מתוכננים‪ ,‬אם אכן ייושמו(‪ ,‬והן ממשתנים חיצוניים‪ .‬כפי שראינו‪ ,‬שלושת המשתנים שלובים זה בזה‪* :‬התחזית בדבר שיעור‬
‫הצמיחה מביאה בחשבון התפתחויות חיצוניות‪ ,‬אולם גם החלטות מדיניות )היקף הוצאות(‪* .‬היקף ההוצאות תלוי בהחלטות‬
‫מדיניות המביאות בחשבון‪ ,‬בין השאר‪ ,‬את הנטל שהוצאות אלה יעמיסו על משלם המסים‪* .‬הנטל הצפוי )גידול או הקטנה בו(‬
‫תלוי‪ ,‬בין השאר‪ ,‬בשיעור הצמיחה‪ ,‬המשפיע על היקף התקבולים הצפוי‪* .‬היקף התקבולים תלוי‪ ,‬בין השאר‪ ,‬בשיעור הצמיחה‬
‫ובהחלטות על שיעורי המס‪* .‬גודל הגרעון מוגדר על בסיס תוצר צפוי‪ ,‬וזה נקבע לאור תחזית הצמיחה‪ .‬כיצד מגובשת מסגרת‬
‫התקציב המוגשת לאישור הממשלה והכנסת? כפי שנראה בהמשך‪ ,‬בתהליך קביעת גודל העוגה התקציבית עוסקים רק מטע‬
‫בוויכוח מלומד על משתנה זה או אחר במשוואת התקציב‪ .‬בעיקרו של דבר זהו מאבק פוליטי חריף על סדר הקדימויות של‬
‫ההוצאה הציבורית ועל דרכי מימונה‪ ,‬ויכוח על חלוקת העוגה‪ ,‬ובכללו נסיון לגיטימי להגדיר מחדש את גודלה‪ .‬גודל העוגה נקבע‪,‬‬
‫בין השאר‪ ,‬על יסוד התחייבויות קודמות ויעדים חדשים ולכן מי שתוכניותיהם לא נכללו עדיין במסגרת התקציב יכולים לטעון‪ ,‬כי‬
‫ראוי להביא בחשבון וכי עדיין לא מאוחר לשוב ולבחון את גודל התקציב‪ .‬למעשה‪ ,‬ויכוח כזה‪ ,‬הן על גודל התקציב והן על חלוקתו‪,‬‬
‫מתנהל עד לרגע ההצבעה על התקציב‪ .‬מר אהרון פוגל‪ ,‬לשעבר ראש אגף התקציבים )ולימים מנכ"ל שמרד האוצר(‪ ,‬הוזמן‬
‫באוגוסט ‪ 1988‬להעיד בפני ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל‪ .‬יו"ר הועדה‪,‬‬
‫שופטת ביהמ"ש העליון נתניהו שאלה‪" :‬מר פוגל‪ ,‬מה היו השיקולים שקבעו איזה נתח מתקציב המדינה ילך לבריאות? מי החליט‬
‫על זה? מה כללי המדיניות? מה העקרונות?"‪ .‬תשובתו של פוגל נגעה לא רק למערכת הבריאות‪ ,‬אלא לתהליך הכנת התקציב‬
‫כולו‪ .‬טובת האזרחים מול טובת המדינה המפתח לצמיחה כלכלית הוא מגזר ציבורי קטן‪ ,‬אך מגזר ציבורי קטן פירושו פחות‬
‫שירותים לאזרח‪ ,‬פחות סיוע לשכבות חלשות‪ ,‬פחות כבישים וגנים ציבוריים‪ ,‬פחות מאותם דברים שאזרחים רוצים‪ .‬הציבור‪ ,‬כותב‬
‫פיטרס‪ ,‬לוקה בפיצול אישיות בכל הנוגע לתקציב הציבורי‪ :‬הוא מתנגד למסים‪ ,‬אך מעוניין בהגדלת ההוצאות הציבוריות‪ ,‬במיוחד‬
‫ההוצאות המועילות לו המישרין‪ .‬הפוליטיקאים וודאי לא זוכרים את עשרת השבטים שזנחו את מלך רחבעם‪ .‬רחבעם לא שעה‬
‫לעצת הזקנים ולא שמע אל העם‪ ,‬ובמקום להקל מן העול הכבד שהטיל שלמה אביו על תושבי ממלכתו‪ ,‬הבטיח להכביד ולייסרם‬
‫בעקרבים‪ .‬לכל חלק של ההוצאה הציבורית בארה"ב‪ ,‬כותב וילדבסקי‪ ,‬יש ומכים‪ ,‬אך לא לסך כל החלקים‪ .‬השמרנים חוששים‬
‫שצרכי ההגנה לא ימולאו‪ .‬הליברלים חוששים שתוכניות הרווחה ייפגעו‪" .‬כפי שהדברים עומדים‪ ,‬שני הצדדים מקבלים את מה‬
‫שהם רוצים – הוצאה גבוהה יותר להגנה ולרווחה‪ .‬רק המדינה יצאה מופסדת"‪ .‬אחת הבעיות המרכזיות בתקצוב ציבורי‪ ,‬שבעטייה‬
‫קיים ניגוד מהותי בין משרד האוצר בכל המדינות לבין הדרג הפוליטי הנושא באחריות לתחומי פעולה שונים‪ ,‬היא ההתחבטות בין‬
‫הצורך לדאוג לטובת המדינה לבין הצורך להיות קשוב לאזרחים‪ ,‬להיענות לצרכיהם ולמלא את דרישותיהם‪ .‬בשיטה הדמוקרטית‬
‫תפקידו של נבחר הציבור לייצג את שולחיו‪ .‬רק הוא מוסמך להחליט בשמם‪ .‬מטבע הדברים‪ ,‬יש להניח שהדרג הפוליטי יודע טוב‬
‫מאחרים מה רוצים האזרחים‪ .‬כמי שעומד לבחירה מחדש‪ ,‬שומה על נבחר הציבור לקיים מגע שוטף עם ציבור הבוחרים‪ ,‬הצלחתו‬
‫להיבחר מותנית בין השאר ביכולתו להבין לרחשי ליבם‪ .‬ואולם‪ ,‬האם אפשר להניח באותה מידה של בטחון‪ ,‬שהדרג הפוליטי גם‬
‫יודע מה טוב למדינה? במצב האידיאלי הבעייה כלל אינה קיימת‪ .‬הציבור שופט את נבחריו לא רק לפי ההטבות הנופלות בחלקו‬
‫)כמו מכוניות או מכשירי חשמל במחיר מוזל( בטווח הקצר‪ ,‬אלא גם לפי מידת הצלחתם לשרת את טובת המדינה בטווח הבינוני‬
‫והארוך )פיתח תשתיות‪ ,‬השקעה בהון אנושי‪ ,‬יצירת תנאים לצמיחה כלכלית(‪ .‬במצב אידיאלי מעין זה אפשר לסמוך על נבחרי‬
‫הציבור שלא ירוששו את הקופה הציבורית לטובת הישגים אלקטורליים מידיים‪ ,‬שאם לא כן יעניש אותם הציבור בקלפי‪ .‬ואולם‪,‬‬
‫בפועל החברות הדמוקרטיות רחוקות ממצב אידיאלי זה‪ .‬הציבור אינו בקיא דיו ברזי הכלכלה‪ .‬גם בקרב כלכלנים מומחים שוררת‬
‫מידה לא מבוטלת של מחלוקת באשר למצב המשק בנקודת זמן נתונה‪ ,‬ובמיוחד באשר להשפעות העתידיות של צעדים כלכליים‪,‬‬
‫ובמקרה של משבר כלכלי‪ ,‬לא רק להדיוט אלא גם למומחה קשה להצביע על האחראי להיווצרותו‪ .‬הצלחת המשק תלויה רק‬
‫בחלקה בהחלטות מדיניות והיא מושפעת במידה רבה מהתפתחויות חיצוניות שאי אפשר לחזותן‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬לוח הזמנים הפוליטי‪,‬‬
‫המכתיב את מועד תום תקופת כהונה וקיום בחירות‪ ,‬אינו תואם את קצב ההתפתחות בתחום הלכלי‪ .‬הבחירות מתקיימות בנקודת‬
‫זמן נתונה‪ ,‬והציבור שופט את נבחריו לפי מה שהיה‪ ,‬ולא רק לפי הבטחות למה שיהיה‪" .‬כלכלת בחירות" אינה תופעה מקרית‪,‬‬
‫אלא חלק בלתי נפרד מהתהליך הפוליטי‪ .‬סביר להניח‪ ,‬שסיסמת בחירות נוסח "עכשיו רע לכם‪ ,‬אבל אם תשאירו אותי בשלטון‪,‬‬
‫ישתפר מצבכם"‪ ,‬לא תניב את התוצאה המבוקשת‪ .‬גם הניגוד בין שר האוצר לבין שאר חבריו לממשלה אינו מקרי‪ .‬הם מופקדים‬
‫על ההוצאה‪ ,‬ואילו הוא מופקד על שמירת הקופה‪ .‬הם מייצגים את רצונם של קהלים שונים‪ ,‬פנסיונרים‪ ,‬חיילים משוחררים‪ ,‬עולים‬
‫חדשים‪ ,‬משפחות נזקקות‪ ,‬הוא מייצג את האינטרס הכללי‪ ,‬את הפשרה ההכרחית בין ההואצות לבין המקורות הזמינים‪ ,‬את‬
‫הראייה הכוללת ואת המבט קדימה אל מעבר לאופק תקופת הכהונה הפוליטית‪ .‬הם מעוניינים התוצאות קצרות טווח‪ ,‬הוא חייב‬
‫לדאוג לעתיד המשק‪ .‬בעדותו בפני ועדת החקירה הממלכתית בראשות השופטת נתניהו‪ ,‬טען פוגל‪ ,‬כיגישת משרד החינוך היא‬
‫מקסימום חינוך בחינם לכולם"‪ .‬ויעקב גדיש‪ ,‬שגם הוא שימש בעבר ראש אגף התקציבים‪ ,‬אמר‪" :‬המיניסטריון ‪ ...‬תמיד‪ ,‬תמיד –‬
‫אני מדגיש את המלה תמיד – ירצה להגדיל את התקציב‪ .‬עוד לא ראיתי שר שבא ואמר – רבותי‪ ,‬בסעיף הזה אני חושב שיש לי‬
‫יותר מידי ‪ ."...‬כך הם פני הדברים במשטר נשיאותי‪ ,‬כמו בארה"ב‪ ,‬שם ראש הרשות המבצעת ממנה את שריו‪-‬פקידיו‪ ,‬ועל אחת‬
‫כמה וכמה במשטר פרלמנטרי‪ ,‬ובייחוד אם הרשות המבצעת נשענת על קואליציה של מפלגות אחרות‪ .‬אלא שבמשטר פרלמנטרי‬
‫גם שר האוצר הוא נבחר ציבור‪ ,‬גם הוא שואף להיבחר מחדש‪ ,‬וגם הוא חבר במפלגה שבהצלחתה הוא חפץ‪ .‬שר האוצר "חשוד"‬
‫תמיד בנטייה לטובת האזרחים על חשבון טובת המדינה‪ ,‬וחדש זה הוא המקור החשוב ביותר לעוצמתם של פקידי האוצר‪,‬‬
‫האמורים‪ ,‬כאנשי מקצוע‪ ,‬להיות משוחררים מכל מחויבות הזרה לטובת הכלל‪ .‬בהיותם מופקדים על המשק כולו הם גם נהנים‬
‫ממעמד בכורה בהשוואה לפקידים במשרדי ממשלה אחרים‪ ,‬המופקדים רק על חלקם שלהם בתמונה הכללית‪ ,‬ומטבע הדברים‬
‫מעוניינים להגדילו‪" .‬עולמם של הפוליטיקאים הוא עולם עתיר ביעדים‪ ,‬במשאלות לב‪ ,‬אך אין בו מגבלות תקציביות"‪ ,‬כותבים דרי‬
‫ושרון‪ ,‬אולם אין מדובר בניגוד הכרחי בין "רעים" ו"טובים"‪ ,‬בין מי שכל מעייניו נתונים לעשיית הון פוליטי‪ ,‬לבין מי שמישמתו לעמוד‬
‫בפרץ ולדאוג לטובת הכלל‪ :‬מול עולמם של הפוליטיקאים "התפתח בארץ עולם ביורוקרטי שכולו מגבלות‪ ,‬אך אין בו פונקציית‬
‫מטרה"‪" .‬אנחנו נתונים ביד אחת‪ ,‬ביד האוצר ‪ ...‬אנחנו מדברים על המסגרת‪ ,‬כולנו בידיו‪ ,‬ולא יעזור לנו דבר‪ ,‬אתה יכול לזעוק‬
‫לשווא‪ .‬כאילו הם הצדיקים‪ ,‬הם הנבונים‪ ,‬הם יודעים הכל‪ ,‬והאחרים – לא יודעים דבר"‪ .‬קביעת סדר קדימויות – חלוקת העוגה‬
‫תקציב המדינה לשנת ‪ 1992‬לא אושר לפני ‪ .1.1.92‬הכותרת הראשית של "הארץ" בישרה‪" :‬שנת הכספים החלה – והתקציב לא‬
‫אושר"‪ .‬המגעים בין הסיעות החרדיות לבין לשכת רוה"מ נמשכו גם לאחר חצות‪ ,‬אך הפשרה המיוחלת וההצבעה על חוק התקציב‬
‫הושגו רק כעבור יומיים‪ .‬במובן זה הייתה ‪ 1992‬יוצאת דופן‪ ,‬ואולי גם ההתנהגות שקדמה להשגת הפשרה חרגה במקצת ממה‬
 ‫שמקובל ערב אישור תקציב המדינה‪ .‬אולם בקווים כלליים היא משקפת היטב התנהגות מן הסוג שרבים מהעיתונאים מכנים‬
‫"סחיטה" ומוסיפים לה עוד כהנה וכהנה גינויים )"בזיון"‪" ,‬בושה" וכו'(‪ .‬לדעתנו‪ ,‬התנהגות זו משקפת נאמנה את הפוליטיקה של‬
‫התקצוב‪ ,‬לטוב ולרע‪ .‬צעדים באישור תקציב ‪ – 1995‬אוג' ‪ :1994‬ממשלת ישראל מאשרת את מסגרת התקציב בראשית אוג'‬
‫‪ 1994‬נתכנסה ממשלת ישראל לדיון על גודל הגרעון בתקציב ‪ 1995‬ועל מדיניות המסים‪ .‬באותו שבוע נפגשו כמה חברי כנסת מן‬
‫הקואליציה עם רוה"מ ועם שר האוצר בנסיון להשפיע על החלטת הממשלה‪ .‬ח"כ אלי דיין‪ ,‬יו"ר הקואליציה‪ ,‬התנגד להחלטת האוצר‬
‫להעמיד את הגרעון בתקציב ‪ 1995‬על ‪ 2.75%‬מהתוצר וטען כי היה צריך להשאירו כפי שהיה בתקציב ‪ ,1994‬בשיעור של ‪3%‬‬
‫מהתוצר‪ ,‬ובהפרש לממשן תוכניות חברתיות כמו יום לימודים ארוך והטבות שונות לשכבות החלשות באוכלוסייה‪ .‬מאחורי דרישה‬
‫זו התייצבה השדולה החברתית‪ .‬הממשלה אישרה את מסגרת התקציב שהציע משרד האוצר עם תיקונים קלים‪ .‬נגד ההצעה‬
‫הצביעו שני שרים שהגישו הצעה חלופית להעמיד את הגרעון על ‪ 2.9%‬מהתוצר‪ .‬אחד המתנגדים‪ ,‬השר שטרית‪ ,‬טען‪ ,‬כי הגדלת‬
‫הגרעון הייתה מאפשרת להוסיף מקורות לתקציב ולמנוע את הקיצוץ המתוכנן של ‪ 900‬מליון ש"ח‪ ,‬קיצוץ שיגרום לפגיעה‬
‫בשירותים לאזרח‪ .‬ביום עיון שארגן משרד הכלכלה והתכנון טען השר‪ ,‬כי בדיונים על התקציב נוטה הממשלה להגזים באומדן‬
‫הוצאותיה ולהפחית באומדן הכנסותיה‪ ,‬ועל כן מילארדי שקלים אינם עומדים לרשות הממשלה בהחלטה על קבלת תקציב ‪.1995‬‬
‫כעבור שבוע החלה הממשלה בסדרת דיונים על תקציב כל אחד מהמשרדים‪ ,‬ומשרד הבטחון היה הראשון בהם‪ .‬בתום הדיונים על‬
‫חלוקת התקציב אישרה הממשלה בסוף אוג' את תקציב המדינה לשנת ‪ .1995‬שינוי תוספתי ומיקוח כיצד מחליטים על הקצאת‬
‫התקציב לשימושים שונים? כיצד מחליטים איזה חלק מן התקציב יוקצה לחינוך ואיזה חלק יוקצה לבטחון או לבריאות? שלושה‬
‫ראשי אגף התקציבים שהעידו בפני ועדת החקירה הממלכתית לבחינת מערכות הבריאות עמדו על שני עיקרים חשובים בתקצוב‪:‬‬
‫*התקצוב הוא תוספתי‪ ,‬משמע אין בוחנים את כלל ההוצאת לתחום זה או אחר‪ ,‬אלא עורכים התאמות בשוליים לתקציב השנה‬
‫הקודמת )בהתחשב בשיעור האינפלציה‪ ,‬בתחזית כלכלית ובצרכים מיוחדיםכמו גידול בעלייה‪ ,‬וכן בלחץ שמפעילים גורמים שונים(‪.‬‬
‫יעקב גדיש הציע הצעה מאלפת ומושג השוליים‪" :‬השוליים נקבעים מעומק הדרישה שלך )שר האוצר( לצמצום ומגודל הדרישה של‬
‫המיניסטריון להרחבה"‪* .‬תהליך התקצוב הוא תהליך מיקוח בין האוצר שלשאר המשרדים והוא מתרחש על רקע פעולתם של‬
‫שחקנים שונים המבקשים להגדיל את ההוצאה לנושא הקרוב ללבם‪" :‬מיקוח‪ ,‬כן‪ .‬אכזרי אפילו הייתי אומר"‪ .‬ולדברי דוד בועז בפני‬
‫אותה ועדה‪ ..." :‬בתקציב המדינה לא מתקיימת הקצאה גם היום‪ ,‬בשיטת התקצוב בשיטת האפס‪ ,‬כלומר‪ ,‬יש שילוב של גישת‬
‫השוליים עם דרישות ספציפיות לבדיקות מעמיקות של נושאים"‪ .‬אוק' ‪ :1994‬הצעת התקציב מונחת על שולחן הכנסת לקריאה‬
‫ראשונה הצעת התקציב הונחה על שולחן הכנסת ב‪ 24.10.94-‬וזו אושרה בקריאה ראשונה כעבור ימים אחדים והועברה לועדת‬
‫הכספים )עד סוף דצמבר העבודה מתבצעת בעיקר בועדת הכספים(‪ .‬דוגמה מתקציב החינוך הצעת התקציב המונחת על שולחן‬
‫הכנסת אינה כוללת רק את רשימת ההוצאות המתוכננות ואת תחזית התקבולים‪ .‬ההצעה מחזיקה יותר מעשרים "ספרים" בכריכה‬
‫כחולה‪ ,‬ספר לכל משרד‪ ,‬ועוד כמה ספרים דקים יותר‪ ,‬המוקדשים לנושאים כמו משק המים או השכלה גבוהה‪ .‬ספר הצעת‬
‫התקציב של משרד החינוך והתרבות‪ ,‬למשל‪ ,‬מחזיק ‪ 387‬עמודים‪ .‬ב‪ 43-‬העמודים הראשונים מפורטים סעיפי ההוצאה‪ ,‬תחילה‬
‫בקטגוריות כלליות ואח"כ בתת‪-‬סעיפים‪ .‬סעיף ‪ 20‬לדוגמה‪ ,‬עניינו בתקציב השוטף של המשרד )בנפרד מתקציב הפיתוח‪ ,‬המיועד‬
‫להשקעות חד פעמיות בתחומים נבחרים(‪ .‬סעיף זה פוצל ל‪ 14-‬סעיפי משנה‪ .‬סעיפי משנה אלה מתפצלים לתת‪-‬סעיפים‪ .‬למשל‬
‫בסעיף משנה ‪) 2023‬מינהל מורים( יש עשרה תת‪-‬סעיפים‪ ,‬ובהם‪ ,‬למשל‪ ,‬תנאי שירות‪ ,‬מוסדות להכשרת מורים‪ ,‬הלוואות מותנות‬
‫לתלמידי סמינרים‪ ,‬מרכזים פדגוגיים וכו'‪ .‬לצד כל אחד מן הסעיפים מופיע ההוצאה המורשית באותו סעיף‪ ,‬ופרטים נוספים‪ .‬למשל‪,‬‬
‫סך התקציב המיועד לחינוך העל‪-‬יסודי במשרד החינוך והתרבות עמד בהצעת התקציב על ‪ 4,330,669‬אלפי ש"ח )מתוך תקציב‬
‫של ‪ 14‬מיליארד ש"ח שהוקצה למשרד(‪ .‬סכום זה מחולק ל‪ 16-‬סעיפים‪ ,‬כמו מלגות ומענקים לתלמידים )‪ 7,645‬אלף ש"ח(‪,‬‬
‫תמיכה בנער מחונן )‪ 3,257‬אלף ש"ח(‪ ,‬או שירותי עזר בחטיבות ביניים )‪ 206,736‬אלף ש"ח(‪ .‬אחרי פירוט סעיפי ההוצאה‬
‫מוקדשים יותר משלוש‪-‬מאות עמודים בספר הכחול של משרד החינוך והתרבות לדברי הסבר על הצעת התקציב‪ .‬דברי ההסבר‬
‫כוללים שפע טבלאות סטטיסטיות )עלות שעת ברמות השונות של מערכת החינוך‪ ,‬עלות עובדי עזר‪ ,‬תחזית תלמידים ובתי ספר‬
 ‫לתשנ"ה ועכו'(‪ ,‬הגדרת היעדים והדגשים במדיניות המשרד ופירוט יעדי היחידות השונות‪ ,‬אוכלוסיית היעד שלהן‪ ,‬ועוד מידע על‬
‫מבנה היחידות ועל דרכי פעולתן‪ .‬על אף הפירוט הרב בהצגת הנתונים‪ ,‬ברוב המקרים קשה לראות בהםהסבר להצעת התקציב‪.‬מי‬
‫שינסה‪ ,‬למשל‪ ,‬ללמוד ממסמך זה מהו היקף המשאבים שהמשרד מייחד למניעת נשירה‪ ,‬יעלה חרס בידו‪ .‬דברי ההסבר מקדישים‬
‫שני עמודים להצגת המחלקה לביקור סדיר‪ ,‬שיעדיה הם "צמצום נשירה‪ ,‬בקרה ודיווח על נשירה גלוי וסמויה"‪" ,‬החזרת תלמידים‬
‫נושרים למעגל הלימודים ‪" ,"...‬קיום פעולות שיקומיות לאוכחלוסיות נזקקות"‪ ,‬ו"הגברת מעורבות גורמי החינוך וגורמי טיפול שונים‬
‫במניעת נשירה וטיפול בתלמידים נושרים ברמת ביה"ס‪ ,‬היישוב‪ ,‬המחוז והמשרד"‪ .‬בהמשך מוגדרת אוכלוסיית היעד של המחלקה‬
‫ודרכי פעולתה‪ ,‬ומוצגים נתונים על מספר קציני ביקור סדיר הפועלים במערכת החינוך )‪ 250‬מספרם(‪ ,‬מצוין המפתח לקביעת‬
‫מספר המשרות )קצין ביקור סדיר אחד לכל ‪ 120‬תלמידים באוכלוסיית היעד(‪ ,‬ומוצגת התפלגות העובדים לפי מחוזות המשרד‪ .‬כן‬
‫נמסר כי בארץ פועלות ‪ 350‬מועדוניות משפתחיות ו‪ 208-‬מועדוניות בית‪-‬ספריות )אין הסבר לטיבן של המועדוניות ולתפקידן‬
‫במניעת נשירה(‪ .‬ואולם‪ ,‬אין בדברי ההסבר לתקציב מענה לשלאלות רבות שהמחוקק‪ ,‬הנדרש להחליט אם לתמוך בהצעת‬
‫התקציב‪ ,‬להתנגד לה או לתבוע שינויים בה‪ ,‬עשוי לבקש תשובה עליהן‪ ,‬כגון‪ :‬האם פחתו שיעורי הנשירה מבתי הספר או גדלו?‬
‫מהי תרומת המחלקה למניעת נשירה? הם תרומתה מצדיקה את סך ההוצאה? האם רצוי להגדיל את תקציב המחלקה? המחלקה‬
‫לביקור סדיר פועלת במסגרת האגף לשירותי חינוך ורווחה‪ ,‬שתקציבו עומד על ‪ 103,128‬אלף ש"ח‪ .‬מהו תקציב המחלקה מסכום‬
‫זה? נתון זה אינו מצוים בספר התקציב‪ .‬איזה חלק מאותם ‪ 103‬מליוני ש"ח מיועד לתשלום משכורות ואיזה חלק לפעולות? מדוע‬
‫הייתה ההוצאה בסעיף זה בשנת ‪ 1994‬קטנה מהתקציב )‪ 73‬מליון ש"ח הוצאה לעומת ‪ 84‬מליון תקציב(‪ ,‬ומהי ההצדקה לגידול‬
‫התקציבי בסעיף זה מעבר לעליית המחירים? לכל אלה אין ‪ 342‬עמודי ההסבר להצעת התקציב נותנים תשובה‪ .‬הדגשים‬
‫בפעולות *בחינה מחודשת של תוכניות העבודה של יחידות המשרד‪ ,‬במטרה לקבוע סדרי עדיפויות מעודכנים בהפעלת תקציב‬
‫משרד החינוך‪* .‬קליטת עלייה בחינוך הפורמלי והבלתי פורמלי‪ ,‬בד בבד עפ שילוב העולים בחברה הישראלית באמצעות מערכת‬
‫החינוך‪ ,‬ובכלל זה קליטת תלמידים העולים לארץ ללא הוריהם במסגרת פרויקט "נעלה" ‪* .‬הפעלת פרוייקט ‪,‬מחר ‪ "98‬לקידום‬
‫נושאי החינוך למדע וטכנולוגיה ומקומה של הטכנולוגיה בלמידת המקצועות‪ ,‬לכל התלמידים ובכל שלבי החינוך – במגמה שהכין‬
‫את הדור הבא של אזרחי המדינה לחיים בעידן המדעי טכנולוגי‪ ,‬בהתאם להמלצות דוח ועדת הררי‪* .‬המשך תוספת שעות לימוד‬
‫למערכת החינוך להארכת יום הלימודים בהתאם לחוק יום חינוך ארוך ובהתאם להחלטות הממשלה לפעול להארכת משך‬
‫הלימודים בבתי הספר ל‪ 35-‬שעות שבועיות‪* .‬הפעלת תוכנית להתערבות הוליסטית ממוקדת וארוכת טווח במערכות חינוך‬
‫יישוביות שאינן מתפקדות ברמה נאותה מבחינת הישגים לימודיים‪ ,‬אוירה חינוכית ואיכות ההוראה במטרה לסייע ליישובים כאלה‪.‬‬
‫*יישום הסכמי השכר עם המורים לשיפור מעמד המורה‪* .‬המשך האקדמיזציה של המוסדות להכשרת מורים לשיפור הכשרתם של‬
‫עובדי ההוראה והעלאת יוקרתו של מקצוע ההוראה‪* .‬פיתוח המכללות האזוריות במטרה להרחיב את מערכת ההשכלה הגבוהה‬
‫ולהגדיל משמעותית את מספר הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה במדינת ישראל‪* .‬הפעלת תוכנית ה"מעורבות" להעסקתם של‬
‫כ‪ 3,000-‬מורים ותיקים ועולים‪ ,‬בחינוך המשלים ובחינוך הבלתי פורמלי במימון המדינה‪ ,‬רשויות מקומיות והורים‪* .‬המשך פיתוח‬
‫מערכת החינוך וביסוסה‪ ,‬אגב התאמת הפעילות לאילוצים הכלכליים באמצעות פעולות חסכון וייעול‪* .‬פיתוח תוכניות לימודים‬
‫ואמצעי למידה חדשניים וכן פיתוח שיטות הוראה מתקדמות‪* .‬הגדלת תמיכת המדינה במוסדות תרבות ואומנות‪* .‬פיקוח ובקרה‬
‫על תקציב משרד החינוך והתבות‪ ,‬ובכלל זה תקצוב פעולות במחירים ריאליים ובמונחים של יחידות פיזיות )כגון שעות הוראה‬
‫שבועיות‪ ,‬מספרי תלמידים ומספרי עובדים בכל תחום פעילות(‪* .‬ייעול מנגנון העברת הכספים לשלטון המקומי‪ ,‬באמצעות המשך‬
‫שיפור מערך התשלומים המאוחד לרשויות המקומיות וכן שיפור התקצוב הרשויות המקומיות‪* .‬הפעלת שיטת הקצאת משאבים‬
‫לחטיבות הביניים המבוססת על תקצוב תקן לתלמיק במקום תקן לכיתה שהיה נהוג עד כה וזאת בהתאם לשיטת התקצוב הנהוגה‬
‫במערכת החינוך העל יסודית‪* .‬המשך הפיתוח האינטגרטיבי של מערך המיכון בנושאי משכורת מורים‪ ,‬כוח אדם בהוראה ותקן‬
‫השעות‪* .‬הרחבת הבקרה של משרד החינוך על הקצאת שעות ההוראה וביצוע בפועל של ההקצאה המאושרת ברמת ביה"ס‪,‬‬
‫המפקח והמחוז‪* .‬המשך יישום חוק חינוך מיוחד במערכת החינוך‪ .‬ההחלטה שחבר כנסת נדרש לקבל בעניין התקציב מורכבת‬
 ‫וקשה מסיבות אחדות‪ .‬ראשית‪ ,‬כאמור‪ ,‬אין בהצעת התקציב מידע היכול לסייע לשקול ולהחליט‪ .‬שנית‪ ,‬פרק הזמן מיום הגשת‬
‫ההצעה ועד להצבעה עליה הוא כחודשיים‪ ,‬והא אינו נותן לחברי הכנסת‪ ,‬העוסקים במקביל במלוי תפקידיהם השונים‪ ,‬שהות‬
‫מספקת לבחון לעומק את הנתונים הרבים והמורכבים הכלולים בה‪ .‬הדוגמה שהבאנו של מחלקה לביקור סדיר‪ ,‬היא רק אחת מיני‬
‫עשרות‪ ,‬וזאת במסגרת משרד בודד‪ .‬נוכח מצב זה‪ ,‬ולאור העובדה שספר התקציב נועד לשמש כלי בקרה על הוצאות )לוודא‬
‫שסכום כסף שהוקצה לשימוש אחד לא יופנה לשימושים אחרים‪ ,‬ולהבטיח שלאתהיה חריגה מהתקציב( יותר משנועד להיות מסמך‬
‫מדיניות הבוחן את תוכניות העבר וממליץ על מה שראוי לעשות בעתיד‪ ,‬קשה לצפות לכך שבית הנבחרים ימלא תפקיד של ממש‬
‫בתהליך התקצוב‪ .‬בישראל‪ ,‬ועדת הכספים היא זו שמרכזת את בחינת הצעת התקציב‪ ,‬ואחרי שהיא שומעת את נציגי המשרדים‬
‫השונים היא מכינה את חוק התקציב לקריאה שנייה ושלישית‪ .‬כאמור‪ ,‬אישור הצעת חוק התקציב תלוי בהצבעת חברי כנסת‪ ,‬ויש‬
‫בהם המנצלים זאת כדי לזכות בהקצאה תקציבית שהם מעוניינים בה מסיבה זו או אחרת‪ .‬במדינות אחרות מחולקת המשימה‬
‫הכוללת של בחינת התקציב בין ועדות פרלמנט‪ ,‬לפי נושאי התמחותן )חינוך‪ ,‬בטחון וכו'(‪ ,‬ואלה מעבירות את המלצותיהן לועדה‬
‫מרכזית )דוגמת ועדת הכספים אצלנו(‪ .‬כך או כך‪ ,‬תהליך הכנת התקציב ואישורו נתון בד"כ לשליטת הרשות המבצעת ותשומת‬
‫הפרלמנט לתהליך מעטה‪ .‬דצמ' ‪ :1994‬ועדת הכספים מאשרת את התקציב ומחזירה אותו למליאה ועדת הכספים אישרה ב‪-‬‬
‫‪ ,26.12.94‬והעבירה אותו לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת‪ .‬יו"ר הועדה‪ ,‬ח"כ גדליה גל‪ ,‬התנגד להצעת הלובי החברתי‬
‫להנהיג יום לימודים ארוך‪ .‬הוא טען‪ ,‬כי על חברי הכנסת מהעבודה להבין‪ ,‬כי הדבר אינו אפשרי וכי אין לשכוח‪ ,‬שהיעד המרכזי הוא‬
‫לרסן את האינפלציה ולהמשיך בצמיחה‪ .‬ובאשר ללחצים מצד חברי הכנסת מהעבודה אמר גל‪" :‬אני מציע לרוה"מ ולשר האוצר לא‬
‫להיכנע לאיומים‪ .‬אם ניכנע לכל מיני תכתיבים הרי שהדבר יגדיל את הגרעון בתקציב‪ ,‬יעלה את האינלפציה ויפגע בשכבות‬
‫החלשות"‪ .‬יו"ר הקואליציה לא זז מדעתו והתנגד להצעת התקציב‪ ,‬וחברי כנסת מהעבודה איימו כי יגישו הסתייגויות להצעת‬
‫התקציב‪ .‬בנסיון למצוא פשרה סוכם בישיבת חברי הקואליציה‪ ,‬כי בשכונות מצוקה יוארך וים הלימודים עד ‪ ,14:00‬החל ב‪,1.9.95-‬‬
‫וכי תוקם ועדה שתבדוק אפשרות להאריכו עד ‪ 16:00‬בשנת הלימודים שתיפתח לאחריה‪ .‬בפתח הישיבה אמר רוה"מ‪" :‬אין לנו‬
‫אלא את מסגרת התקציב‪ .‬הממשלה הזו היא הממשלה היחידה שעשתה למען החינוך ואתם מטילים סימן שאלה בפעולותיה ‪...‬‬
‫אני מחפש יותר קולגיאליות בעבודת הממשלה ובעבודת הסיעה"‪ .‬ח"כ דיין לא קיבל את הפשרה‪ .‬לדבריו‪ ,‬עלות ההצעה להנהיג יום‬
‫לימודים ארוך בשכונות מצוקה ובעיירות פיתוח החל בספט' ‪ 1995‬מוערכת בכ‪ 180-‬מליון ש"ח‪" .‬צריך לשנות את סדרי העדיפויות‬
‫בתקציב ואז אפשר לממן הנהגתו של יום לימודים ארוך"‪ .‬מפלגת יהדות התורה התנתה את תמיכתה בתקציב שתוספת של ‪150‬‬
‫מליון ש"ח לתלמודי תורה‪ ,‬ומפלגת ש"ס דרשה תוספת של ‪ 200‬מליון ש"ח‪ .‬שר האוצר שוחט קיים פגישות מרתוניות עם סיעות‬
‫ועם חכ"ים כדי לשכנעם לתמוך בתקציב ולהתנגד להסתייגויות הרבות שהוגשו‪ .‬בין השאר הוא נועד עם שר החקלאות ועם חברי‬
‫הלובי החלקאי‪ ,‬וכן עם שרת העבודה והרווחה ועם חברי הלובי החברתי‪ .‬יומיים קודם להצבעה על חוק התקציב שיגרו כמה חברי‬
‫כנסת ערבים מכתב אל רוה"מ ובו קבלו‪ ,‬כי לא הגיעו להבנות על היקף התקציבים המיועדים לסגירת פערים בין האוכלוסייה‬
‫הערבית לכלל אוכלוסיית המדינה ואיימו‪" :‬אי לכך לא הותירו בידינו אפשרות אחרת זולת הצבעה נגד חוק ההסדרים וחוק‬
‫התקציב"‪ .‬עקב הסתייגותו של ח"כ אלי דיין נאלצה הממשלה למשוך את חוק ההסדרים במשק‪ ,‬שנלווה בשנים האחרונות לחוק‬
‫התקציב ונועד לאפשר את מימוש יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית‪ .‬שר המשפטים ליבאי זעם‪" :‬זו סחיטה‪ ,‬מכוונים אקדח לרקת‬
‫הממשלה"‪ .‬מזכיר מפלגת העבודה הציע לשנות את חוקת המפלגה כך שחבר כנסת מטעמה‪ ,‬שייזום חקיקה בניגוד לדעת‬
‫הממשלה‪ ,‬או שהצבעתו תהיה כהצבעת אי‪-‬אמון בממשלה‪ ,‬לא יוכל להתמודד בבחירות המקדימות ולהיכלל ברשימת המועמדים‬
‫לכנסת‪ .‬ח"כ דיין הישעה עצמו מתפקידו כיו"ר הקואליציה )ולאחר מכן התפטר מתפקיד זה(‪ .‬הממלשה הצליחה לזכות באישור‬
‫הכנסת לחוק התקציב אחרי שהבטיחה את תמיכת ש"ס )בתמורה לחקיקה הנחפזת‪ ,‬שנסתיימה לפנות בוקר ה‪ ,30.12.94-‬של‬
‫החוק האוסר על ייבוא בשר קפוא לא כשר(‪ .‬האוצר מול המשרדים‪ :‬מחול הפזרנים והחוסכים הויכוח החריף השורר בין משרד‬
‫האוצר לשאר המשרדים אינו מיוחד לישראל‪ ,‬אלא אולי בסגנונו‪ .‬לפי רובין‪ ,‬התפקיד המסורתי של אגפי התקצב הוא לבחון הצעות‬
‫להוצאה ציבורית‪ ,‬לגלות בזבוז ולהקטינו ולמנוע ככל האפשר היענות לרוב הדרישות להגדלת ההוצאות‪ .‬עובדי אגף התקציבים בכל‬
 ‫המדינות מוכרים כאומרי "לא" מקצועיים‪ ,‬כמגיני הארנק הציבורי‪ .‬הם מדגישים את הצורך לאזן את התקציב‪ ,‬להקטין גרעונות‬
‫ולנהל את תזרים המזומנים רק שיהיה אפשר לעמוד בתחייבויות להוצאה‪ .‬וילדבסקי הבחין בשני שחקנים עיקריים ב"משחק‬
‫התקציב"‪ :‬הפזרנים והחוסכים‪ .‬הוא דימה את המשחק לריקוד צוי עם כוריאוגרפיה שהפכה נדושה‪ .‬כל צד מכיר היטב את צעדי‬
‫הצד שכנגד ומתאים את צעדיו אליהם‪ :‬שנה אחר שנה זה שואף לנגדיל את ההוצאה וזה להקטינה‪ ,‬זה מגיש הצעות מעל ומעבר‬
‫למה שהוא באמת רוצה‪ ,‬וזה מקצץ ברשימה‪ ,‬זה מפסיק סלילת כבישים באמצע הדרך כדי לכפות על הצד שכנגד הגדלה בתקציב‪,‬‬
‫וזה מגיב בהידוק השליטה על העברת הכספים וזועק חמס על שדידת הקופה הציבורית‪ .‬תוצאת המשחק גם היא ידועה מראש‪:‬‬
‫פרט לאכזבות מעטות הכל יוצאים מרוצים במידה זו או אחרת‪ .‬בין הגורמים המגדילים הואצות מציין וילדבסקי‪ .1 :‬התחייבויות‬
‫פתחותו‪ ,‬כמו תוכניות שעלותן תגדל אוטומטית עם שינוים צפויים כגון גידול באוכלוסיית היעד או רחבת ההגדרה של אוכלוסיית‬
‫היעד‪ .2 .‬קביעת תקדימים שיניעו את כל המשרדים לדרוש מה שהוסכם עם משרד אחד‪ .3 .‬הוצאות סמויות‪ ,‬כמו מתן הלוואות‬
‫בריבית נמוכה‪ .‬כדי להתמודד בהצלחה עם פקידי האותר פיתחו פקידי המשרדים השונים עקרונות משלהם‪ ,‬כמו‪ :‬להיוועץ מוקדם‬
‫ככל האפשר ובכנות עם פקידי האוצר‪ ,‬לא להסתיר נתונים על לעויות אלא לספק אותם‪ ,‬לבדוק עם משרדים מקבילים לפני הפנייה‬
‫לאוצר‪ ,‬להעמיד דרישות סבירות‪ .‬אגף התקציבים הביקורת המושמעת בישראל על אגף התקציבים אינה נוגעת רק‬
‫ל"כוריאוגרפיה" המוכרת של "מחול הפזרנים והחוסכים"‪ ,‬אלא בעיקר לעצם מילוי תפקידו כגוף המרכזי‪ ,‬האמור לסייע בידי‬
‫הממשלה לגבש מדיניות כלכלית וחברתית‪ .‬גוף העוסק במיקרו אינו פנוי לעסק בשאלות הגדולות ובחשיבה לטווח שמעבר לתקופת‬
‫כהונתה לש הממשלה‪ .‬יתר על כן‪ ,‬מעורבות אגף התקציבים בפרטי תוכניות של המשרדים אינה מאפשרת להם למלא את תפקידם‬
‫לפי מיטב הבנתם‪ .‬במאמרו "החיים לפי אגף התקציבים" משרטט אמנון נויבך‪ ,‬לשעבר סגן הממונה על נתקציבים‪ ,‬תמונה לא‬
‫מחמיאה של הלכי הרוח ודרכי העבודה של האגף‪ .‬דרי ושרון קבלו על הדומיננטיות של האגף בגישבוש מסגרת התקציב‪ ,‬בחלוקה‬
‫הפנימית שלו ובמהלך ביצוע החלטות התקציב‪ .‬הם מביאים דברים חריפים שהשמיעו אישים שמילאו תפקידי מפתח בכנסת‬
‫ובממשלה‪" .‬ילדי האוצר" אומנם מתערבים בפרטי התוכניות של המשרדים )חוץ ממשרד הבטחון(‪ .‬הם רואים עצמם כשומרי‬
‫הקופה הציבורית‪ ,‬ש"אויבה" אינו אחד מאשר הדרג הפוליטי הנבחר‪ .‬בעדותו בפני ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה‬
‫ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל טען אהרון פוגל תחילה‪ ,‬כי האוצר מתערב רק בקביעת מסגרת התקציב‪ ,‬ומשזו נקבעה‪,‬‬
‫"המשרד הוא אוטונומי לחלוטין לגבי החלוקה ‪ ."...‬בהמשך הבהיר פוגל כי אגף התקציבים נהג להצביע על חלופות לפתרון בעיות‬
‫שונות שהתעוררו‪" ,‬אבל בכל מקרה ומצב תמיד סמכנו על המערכת שהיא יודעת יותר טוב מאיתנו וציפינו שהיא תופיע עם חלופות‬
‫משלה‪ .‬החלופה שלנו נועדה כדי‪ ,‬או להנחות בצורה הכללית או להוות תחליף בדרגע שהמערכת עצמה לא מציגה אלטרנטיבות"‪.‬‬
‫בהמשך תיאר פוגל את המצב במערכת הבריאות כ"תוהו בוהו כללי"‪ ,‬מצב המחייב התערבות למניעת משברים חריפים‪" :‬ואתה‬
‫מוצא את עצמך מעורב בתהליכי היום יום הרבה מעבר למידה הרצויה ובניגוד למה‪ ,‬שאנחנו באוצר האמנו‪ ,‬ואני מאמין שעדיין‬
‫מאמינים שזה בהלחט אינו תפקיד האוצר‪ .‬גוף‪ ,‬וודאי מערכת מורכבת כמו בריאות‪ ,‬צרכיה להתנהל בצורה עצמאית אבל מתוך‬
‫נקודת הנחה אחת‪ :‬ברע שאתהמניח שישי בה אחריות ויעד להתנהג במסגרת‪ ,‬המסגרת שקבע לה שאחריות לא קיימת אנחנו‬
‫יכולים להיות מאוד בעד עצמאות‪ ,‬היא לא יכולה להיות כי הדברים לא עובדים"‪ .‬אלא שמשוואת האחריות והעצמאות תקפה גם‬
‫כשמדובר באגף התקציבים‪ ,‬שכוחו רב בגיבוש היעדים‪ ,‬סדרי הקדימויות ודרכי העבודה של המשרדים‪ ,‬אך אין הוא נושא באחריות‬
‫לתוצאות העבודה של המשרדים הייעודיים‪ .‬יתר על כן‪ ,‬אגף התקציבים מתערב בכל המשרדים‪ ,‬בין שהם "אחראיים" ובין שאינם‬
‫"אחראיים"‪ ,‬חוץ ממשרד הבטחון‪ ,‬הנהנה‪ ,‬כאמור‪ ,‬מאוטונומיה בניהול תקציבו אחרי שנקבעה המסגרת‪ .‬והשאלה המתעוררת היא‪,‬‬
‫האם התנהגות לא אחראית של משרדים אינה אלא ביטוי לנסיון מצידם "לתפוס" ככל יכולתם כדי להתגבר על ההתערבות‪ ,‬הלא‬
‫לגיטימית‪ ,‬לדעתם‪ ,‬בניהול הפנימי של ענייני המשרד‪ .‬בתחבולות תעשה לך תקציב הקרב על התקציב הוא סיפור של סחר סוסים‬
‫המתקיים בקונגרס‪ ,‬של עמדות חד‪-‬צדדיות ותחבולות טכניות המשפיעות על ביליוני דולרים‪ .‬בסוף אפריל ‪ 1990‬נודע‪ ,‬כי צה"ל‬
‫מתכוון להזמין בארה"ב מדים שעה כה נהג לבזמין בארץ‪ .‬ההחלטה נומקה בתקציב שקלי‪ :‬תמורת מדים מתוצרת אמריקנית ניתן‬
‫לשלם בדולרים המתקבלים במסגרת תקציב הסיוע האמריקני‪ ,‬ואילו תמורת מדים המוזמנים בארץ ניתן לשלם רק בשקלים‪ .‬מימוש‬
‫ההחלטה היה מחייב את מפעל כיתן דימונה לפטר כמה עשרות מ‪ 550-‬עובדיו‪ .‬וכך הגיב עומרי פדן‪ ,‬מנכ"ל המפעל‪ ,‬על החחלטה‪:‬‬
‫"אני מבין את המצוקה התקציבית של צה"ל‪ ,‬אבל אם רוצים לחסוך עדיף להתחיל בניצול טוב יותר של ימי מילואים‪ .‬באים למפעל‬
‫עם ‪ 30‬שנות תוצרת מעולה‪ ,‬ואומרים לו‪ :‬בגלל בעייה טכנית אנחנו מפסיקים לקנות ממך‪ .‬זה אבסורד זועק לשמיים"‪ .‬שרקנסקי‬
‫בחן את התקצוב בישראל בשנית ‪ ,1980-1982‬עת ששררה בה אינפלצי של יותא מ‪ .100%-‬במצב זה כל המקדים להוציא הרי זה‬
‫משובח )שהרי ערך הכסף נשחק מידי יום(‪ .‬מערכת ההצמדות )של השכר‪ ,‬הקצבאות וכו'( מגדילה את ההוצאות‪ ,‬וניהול כלכלי‬
‫הופך כמעט לבלתי אפשרי‪ .‬במדינות מתפתחות‪ ,‬בתנאי אינפלציה תלת‪-‬ספרתיים‪ ,‬קיימת ציפייה ל"התמוטטות התכנון וההקצאה‬
‫המסודרים"‪ .‬בישראל לא חלה התמוטטות‪ .‬במצב עניינים זה האסטרטגיות שנוקטים פקידי האוצר מזה ופדיקי המשרדים מזה‪,‬‬
‫בולטות היטב לעין‪ .‬מספר הקסם ‪ 700‬התערבות אגף התקציבים באה לידי ביטוי בשתי דרכים עיקריות‪ :‬האחת במסגרת גיבוש‬
‫הצעת התקציב של כל משרד‪ ,‬האחרת בביצוע התוכניות הכלולות בתקציב במהלך השנה‪ .‬מכשיר השליטה העיקרי בתקציב הוא‬
‫החלוקה לסעיפי הוצאה‪ .‬ככל שהסעיפים רבים יותר‪ ,‬כן רבה יותר קשיחות התקציב‪ ,‬קשיחות שאי אפשר להגמישה בלא הסכמת‬
‫אגף התקציבים‪ .‬ביום עיון על התקציב שהתקיים באוק' ‪ 1993‬בישר דוד ברודט‪ ,‬ראש אגף התקציבים‪ ,‬כי תקציב ‪ 1994‬עומד‬
‫בסימן הגדלת חופש הפעולה של המשרדים הממשלתיים בהוצאת תקציביהם‪ .‬חופש פעולה זה מתבטא בצמצום ניכר במספר‬
‫סעיפי התקציב )מ‪ 9645-‬סעיפים‪ ,‬ל‪ .(7314-‬מספר זה של סעיפי תקציב מבטא באחת את השליטה המרכזית של האוצר על‬
‫משרדי הממשלה‪ .‬דרי ושרון מצאו‪ ,‬כי תקציב המדינה בשוודיה‪ ,‬בהולנד ובדנמרק עומד על ‪ 700‬סעיפים בלבד‪ .‬מדינות אלו נהגו‬
‫בעבר לפצל את ההוצאה למספר הרבה יותר גדול של סעיפים‪ ,‬אך הן הגיעו למסקנה‪ ,‬שיש להעניק למשרדים חופש פעולה רב‬
‫בקביעת תפוקותיהם ובתוך כך לשמור בקפדנות מפני חריגה מהמסגרת שנקבעה‪ .‬לכל משרד יש חשב שהוא עובד אגף החשב‬
‫הכללי במשרד האוצר‪ ,‬ותפקידו לוודא שההוצאה בפועל תתאים לחלוקה לסעיפים‪ .‬זהו כלי בקרה למניעת חריגה מהתקציב‪ .‬כל‬
‫עוד שההוצאה בפועל תואמת את החלוקה לסעיפים‪ ,‬גם המסגרת נשמרת‪ .‬חשב המשרד הוא זה המנהל את תזרים המזומנים של‬
‫המשרד‪ ,‬חתימתו דרושה על כל הוראת תשלום‪ ,‬והוא עוקב מקרוב אחר שיעורי ההוצאה בכל סעיף‪ .‬הקושי מתעורר כאשר משרד‬
‫מבקש לשנות את יעודו של סעיף הוצאה‪ .‬כדי לשנות את הייעוד נדרש אישור של אגף התקציבים‪ ,‬ואישור ועדת הכספים של‬
‫הכנסת‪ .‬המשרדים מקיימים מגעים שוטפים עם אגף התקציבים כדי לקבל את אישורו להעביר תקציבים מסעיף לסעיף‪ ,‬ומדי‬
‫חודשיים‪-‬שלושה מרכזים את הרשימה המסוכמת בטופס מיוחד ומעבירים אותה לאישור ועדת הכספים‪ .‬הצורך לקבל את אישור‬
‫אגף התקציבים מקנה לו עוצמה רבה‪ ,‬שכן היא מחייבת את הנהלות המשרדים לנסות לרצותו‪ .‬וכך גם נוצר פתח להתערבות‬
‫אפשרית של אגף התקציבים בנושאים שאין הוא אמור לקבוע בהם‪ .‬ככל שסעיפי התקציב רבים יותר‪ ,‬כן נדרשות העברות רבות‬
‫יותר מסעיף לסעיף‪ ,‬וכן גוברת תלותם של המשרדים באגף התקציבים‪ .‬ישן וחדש ברפורמות תקציביות ‪ -‬חולשות התקציב‬
‫המסורתי דוח ועדת קוברסקי מציג בתמציתיות ובבהירות את עיקרי חולשותיה של שיטת התקצוב הנהוגה בישאל‪ ,‬חולשות‬
‫שכמותן מייחסים לשיטות תקצוב בעולם כולו‪ .‬על חלקן עמדנו קודם‪ ,‬וחלקן יובהרו בהמשך‪ .‬עתה נציג את השיטות שביקשו‬
‫להחליף את השיטה המסורתית‪ .‬וכך נאמר בדוח‪ :‬התקציב – כלי תכנוני וניהולי אחד הלקחים מרפורמות לאומיות הוא שכמעט ולא‬
‫התרחשה רפורמה מינהלית ברמה לאומית שלא עסקה בנושא התקציב‪ .‬המטרה היא לעצב את תקציבו של כל משרד ממשלתי‬
‫כך‪ ,‬שייהפך למכשיר ניהולי במובנו הרחב‪ :‬תכנון‪ ,‬קבלת החלטות ובדיקת יעילות‪ .‬הבסיס החוקתי לתקציב המדינה בישראל הוא‬
‫סעיף ‪ 3‬לחוק יסוד משק המדינה‪ ,‬הקובע את העקרונות הבסיסיים לתקציב‪ .‬כך‪ ,‬למשל‪ ,‬נקבע הבחוק כי "התקציב יהיה לשנה אחת‬
‫ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות"‪ ,‬וכי "הצעת התקציב תהיה מפורטת"‪ .‬חוק מפורט יותר בנושא הוא חוק יסודות‬
‫התקציב‪ ,‬שבמקורו היה אמור להיות חוק זמני – אך לאחרונה ניתן לו מעמד של חוק קבע‪ .‬הוא קובע הוראות מפורטות לעקרונות‬
‫התקציביים המנחים את הממשלה במדיניות‪ ,‬הן לגבי משרדי הממשלה והן לגבי גופים אחדים הסמוכים על שולחנה )מפעלים‬
‫עסקיים‪ ,‬גופים מתוקצבים וגופים נתמכים‪ ,‬כהגדרותיהם בחוק(‪ .‬התקציב אינו רק מסגרת טכנית‪-‬פיננסית המסדירה את הוצאות‬
‫הממשלה והכנסותיה‪ .‬היטיב להגדיר את תפקידי התקציה מבקר המדינה‪" :‬התקציב‪ ,‬שהוא תוכנית פעולה כוללת‪ ,‬שהממשלה‬
‫מגישה לאישור הכנסת‪ ,‬ייעודים רבים לו‪ :‬התקציב קובע את מטרות עבודתה של הרשות המבצעת – הממשלה‪ ,‬משמש מסגרת‬
‫ובסיס לפעולות המינהל ומורה דרך וקו מנחה לעבודתו‪ .‬הצלחתה של עבודה זו תצלויה במידה לא מעטה בכך‪ ,‬שהתקציב יהא כולל‬
‫ושלם‪ ,‬יוכן בעוד מועד ויתווה בבהירות את הדרך שבה ילך המינהל הממשלתי‪ .‬מן הדין‪ ,‬שהתקציב ישקף מהן המטרות‪ ,‬שלשם‬
‫השגתן עומדת הממשלה להוציא את כספי הציבור‪ ,‬ומהם המקורות שמהם תשאב המדינה את הכספים למילוי המטרות האלה"‪.‬‬
‫אין זה מפתיע שתהליך התקצוב מהווה כיום את אחד הנושאים המרכזיים בתחום הניהול של ארגונים ציבוריים‪ .‬בצד ההתעניינות‬
‫המסורתית בהיבטים המקרו‪-‬כלכליים והחשבונאיים‪ ,‬שאפיינה תמיד את העיסוק בתקציב הציבורי‪ ,‬הלכה וגברה ההכרה בחשיבותו‬
‫של התקציב כמכשיר ניהולי‪ .‬לא עוד מתייחסים את התקציב כאל תהליך פיננסי‪-‬חשבונאי גרידא‪ ,‬שעיקרו ברשימת נתונים‪ ,‬מספרים‬
‫ותחשיבים‪ .‬לאחרונה התגבשה התפיסה‪ ,‬שהתקציב מהווה את התהליך הארגוני המרכזי של קבלת החלטות בדבר הקצאת‬
‫משאבים‪ ,‬ושניתן להשיג שיפור במינהל הציבורי ולפתח גישה של הערכה‪ ,‬רק אם אלה יעשו בזיקה לתהליך התקצוב ותוך שילובם‬
‫בו‪ .‬בדיקת מאפייניו של תהליך התקצוב והכנת התקציב במשרדי הממשלה‪ ,‬מנקודת ראות צרכי התכנון והניהול‪ ,‬מצביעה על‬
‫החולשות הבאות‪ :‬א‪ .‬למערכת התקצוב אוריינטציה לתיאור תשומות‪ ,‬בעיקר תשומות כספיות לשכר או פרוייקטים )פרט‬
‫לאינפורמציה על שיא כוח אדם‪ ,‬שגם הוא מהווה תשומה(‪ .‬אין בתקציב מידע על תוכניות‪ ,‬תוצאות‪" ,‬תפוקות" או "הישגים" כלשהם‪.‬‬
‫כתוצאה מכך‪ ,‬אין אפשרות לבחון את הזיקה בין הוצאות לתוצאות במסגרת תהליך התקצוב – ולא כל שכן‪ ,‬שאי אפשר להעריך‬
‫לפיו את היעילות של התוכניות‪ .‬ב‪ .‬התקציב הנוכחי הוא גם "תקציב פריטים" המאופיין בפירוט רב‪ ,‬שלא זו בלבד שהוא פוגם‬
‫ביכולת הראייה הכוללת ובהתמקדות בעיקר – אלא שהוא גם פוגע בגמישות הניהול‪ .‬שכן‪ ,‬כאשר קיים פירוט רב למנהלים – לא‬
‫נותר להם כמעט כל מקום להחליט על הנהגת שינויים בדרך להשגת המטרות‪ .‬אלו "רשומות" ומוכתבים מראש בתקציב‪ ,‬וכל שינוי‬
‫בהן מחייב תהליך ארוך ומסובך של אישורים‪ .‬ג‪ .‬התקציב אינו פרוגרמטי‪ ,‬כלומר – התשומות מוצגות לפי יחידות ארגוניות ולא לפי‬
‫תוכניות או פעולות כתוצאה מכך‪ ,‬לא רק שאין אפשרות לבחון את יעילותן של תוכניות – אלא אין בו אפילו מידע על עלותן‪ .‬ד‪ .‬לא‬
‫קיימת דיפרנציאציה בהפצת האינפורמציה התקציבית‪ .‬כל דרגי הניהול )ההנהלה‪ ,‬דרגי הניהול האופרטיבי והדרגים הנמוכים(‬
‫מקבלים אותה אינפורמציה תקציבית ופועלים לפיה‪ .‬דבר זה פוגע בעקרון חלוקת עבודה רציונלית בין דרגי הניהול בארגון‪,‬‬
‫המחייבת דיפרנציאציה בצרכי האינפורמציה שלהם )החלטות שונות מחייבות סוגי אינפורמציה שונים(‪ .‬ה‪ .‬אין בתקציב המשרדי‬
‫מיקוד מפורש בקביעת עדיפויות‪ ,‬אף כי תהליך של תכנון‪ ,‬ניהול והקצאת משאבים הוא – בעיקרו – תהליך של קביעת עדיפויות‪ .‬ו‪.‬‬
‫טווח הזמן הקצר של התקציב‪ .‬התקציב הוא שנתי‪ ,‬אך מסגרת זמן זו אינה מספקת פרספקטיבת זמן מתאימה כדי לבחון את‬
‫המשמעות ואת ההשלכות של תוכניות ופעולות‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬מסגרת זמן של שנה יוצרת קשיחות‪ ,‬שכן קשה לשנות תוכניות ופעולות‬
‫ממשלתיות בתוך שנה‪ .‬רק במסגרת זמן ארוך יותר ניתן להביא לשינויים בהדגשים ובעדיפויות‪ .‬ז‪ .‬התקציב הוא תוספתי‬
‫)אינקרמנטלי(‪ .‬בד"כ מתייחסים רק לתוספות או להפחתות מה"בסיס"הקיים של הסעיפים המופיעים בו )שהוא תקציב השנה‬
‫הקודמת(‪ .‬נחיצותן והדקתן של פעולות קיימות אינה נבחנת באופן שיטתי ומסודר‪ .‬ההתייחסות הכוללת לתוכניות כאלה הנה‬
‫ספורדית ומזדמנת בלבד‪ .‬למעשה ישנה מעיין "חסינות" לתוכניות קיימות בשיטת התקצוב הקיימת‪ .‬ח‪ .‬האופי הרוטיני של תהליך‬
‫התקצוב‪ .‬הכנת התקציב נעשית בחיפזון בעיקר כדרך להתחשבנות לשם השגת ממון – ולא כתהליך של קבלת החלטות על‬
‫הקצאת משאבים‪ .‬תהליך התקצוב צריך להיות אנליטי אך‪ ,‬בד"כ‪ ,‬אין נבדקות במהלכו עצם כדאיותן ונחיצותן של מטרות ותוכניות‪,‬‬
‫אין נבחנות אלטרנטיבות לביצוע משימות או מטרות ואין נערכים בו ניתוחי יעילות ואפקטיביות‪ .‬ט‪ .‬קיים נתק בין תהליך התקצוב‬
‫לבין תהליכי התכנון והניהול‪ .‬התקציב משרת בעיקר קבוצה מצומצמת של בעלי תפקידים במשרד )כמו קצין תקציבים וכו'(‪ .‬לרוב‬
‫מנהלי היחידות והתוכניות אין כמעט קשר ומעורבות בתהליך התקצוב‪ .‬י‪ .‬בגלל ההשפעה המצטברת של מאפיינים וחולשות אלה‬
‫הופך‪ ,‬למעשה‪ ,‬התקציב המשרדי להיות תהליך פיננסי‪-‬חשבונאי ולא תהליך ניהולי של קבלת החלטות על הקצאת משאבים‪.‬‬
‫בבואה לגבש את המלצותיה בסוגיה הנדונה‪ ,‬הייתה ועדת המשנה ערה לגישות התקצוב השונות‪ ,‬שפותחו ויושמו במשך השנים‬
‫בארגונים ציבוריים במדינות השונות‪ ,‬כגון‪" :‬תקציב פעולות"‪" ,‬מערכת תכנון‪-‬תכנות‪-‬תקצוב"‪ ,‬תקצוב בשיטת "ניהול יעדים"‪ ,‬גישת‬
‫"תקצוב על בסיס אפס"‪ .‬קיימים הבדלים ניכרים בין גישות תקציביות אלה‪ ,‬אך משותפת לכולן המגמה לעצב את תהליך התקצוב‬
‫כמכשיר ניהולי‪ .‬אין זה המקום להיכנס לדיון מפורט בהערכת ההישגים של כל אחת מגישות אלה ולניתוח יתרונותיהן וחסרונותיהן‪.‬‬
 ‫קיימת על כך ספרות ענפה‪ .‬אין גם בכוונתנו להמליץ על אימוץ שיטה תקציבית מסוימת בישראל‪ .‬עד שתגובש גישה כוללת‪ ,‬יש‬
‫לאפשר‪ ,‬המתכונת הקיימת‪ ,‬תרגום העקרונות ובחירת השילוב משיטות התקציב השונות‪ ,‬לפי אופיו של כל משרד‪ .‬ובלבד‪ ,‬שיישמר‬
‫העקרון של תכנון ותקצוב ככלי ניהולי ומכשיר לקביעת סדר העדיפויות‪ .‬תקצוב פעולות ותקצוב תפוקות ‪ -‬מערכת תכנון‪-‬תכנות‪-‬‬
‫תקצוב ) ‪ (PPBS‬מערכת תכנון‪-‬תכנות‪-‬תקצוב )מתת"ת( היא אחד הנושאים המרכזיים בתיאוריה ובפרקטיקה של ניהול ארגונים‬
‫ציבוריים‪ .‬דויט ואלדו‪ ,‬ביטא זאת בציינו‪" :‬במונחים של היקף התעניינות ותשומת לב מקצועית‪ ,‬מתת"ת היא קרוב לודאי‬
‫ההתרחשות של העשור במינהל הציבורי"‪ .‬עדות נוספת לחשיבתה של גישה זו ניתן למצוא בעובדה שמתת"ת נמצאת ברשימת ‪62‬‬
‫החידושים המשמעותיים ובעלי ההשפעה הרבה ביותר במדעי החברה מאז ראשית המאה‪ ,‬עליה נמנים גם חידושים כגון‬
‫חשבונאות ההכנסה הלאומית ומחשבים‪ .‬אך למרות הפרסומים הרבים על מתת"ת‪ ,‬הציפיות והתקוות שליוו את הופעתה והביקורת‬
‫שהושמעה כנגדה‪ ,‬ולמרות יישומה במספר הולך וגדל של ארגונים ציבוריים במדינות רבות ידוע אך מעט על ההשלכות הארגוניות‬
‫והבעיות המינהליות הכרוכות בהפעלתה הלכה למעשה‪ .‬בעת שבישראל נשקלות אפשרויות לשיפור תהליכי התכנון והתקצוב‬
‫הממשלתיים‪ ,‬יש חשיבות רבה להבנת הבעיות הניהוליות וההשלכות הארגוניות הקשורות ביישום והפעלת אחד החידושים‬
‫החשובים ביותר בתחום התקצוב‪ .‬מתת"ת התפתחה והתגבשה על רקע אי שביעות רצון מתהליך התקצוב בארגונם ציבוריים‪ ,‬וכן‬
‫גם כביקורת על חולשותיו של התהליך כמכשיר לקבלת החלטות על הקצאת משאבים‪ .‬התקציב המסורתי מאופיין בכך‬
‫שהאינפורמציה הנכללת בו מתייחסת למרכיבי ההוצאה כמו שכר וציוד‪ ,‬כלומר‪ ,‬זהו תקציב בעל אוריינטציה לתשומות‪ .‬לעומת‬
‫שאת‪ ,‬אין תקציב זה מציג בצורה מפורשת את התוצאות‪ ,‬ההישגים או התפוקות‪ ,‬אותם רוצים להשיג ע"י השימוש התשומות‪.‬‬
‫מאפיין נוסף של התקציב המסורתי הוא זה‪ ,‬שהאינפורמציה הכלולה בו מוצגת לפי יחידות ארגוניות ולא לפי משימות או תכליות‪,‬‬
‫מבנה שאינו נותן למקבל ההחלטות אפשרות לראות בצורה כוללת וברורה את המשימות והיעדים העיקריים של הארגון‪ .‬זאת ועוד‪,‬‬
‫התקציב הקונבנציונלי מתייחס בד"כ לשנה אחת – טווח זמן שאינו מעניק פרספקטיבה מספקת‪ ,‬ואינו מאפשר לבחון את ההשלכות‬
‫לטווח ארוך של ההחלטות המתקבלות במסגרתו‪ .‬מחקרים עלתקציבים ממשלתיים וכן עדויות של משתתפים בתהליך התקצוב‪,‬‬
‫הראו שברוב הארגונים הציבוריים‪ ,‬התקציב נקבע ללא מאמץ מחשבתי רב וללא בחינה שיטתית וניתוח יסודי של מרכיביו‪ .‬הדבר‬
‫מתבטא בכך שבתהליך קביעת התקציב לא נבחנים יעדים‪ ,‬לא נבדקת עצם כדאיותן של תוכניות‪ ,‬לא נעשה מאמץ שיטתי לזיהוי‬
‫והערכה של אלטרנטיבות חדשות‪ ,‬והחלטות מתקבלות ללא התייחסות לקריטריונים ברורים ומפורשים‪ .‬תקציבים נקבעים בד"כ על‬
‫בסיס "אינקרמנטלי" או תוספתי‪ ,‬כאשר ה"בסיס" להכנתם הוא תקציב השנה הקודמת‪ .‬לכן תקציבים אלה מייצגים‪ ,‬במידה רבה‪,‬‬
‫המשכיות ואינטגרציה של תוכניות ופעולות העבר‪ .‬מן הראוי לציין שלא כל חוקרי המינהל מסכימים שהמאפיינים שצוינו לעיל אכן‬
‫מהווים מגבלות בתהליך הקצאת המאבים‪ .‬אך אין הסכמה ששיפור פירושו הגברת מידת הרציונליות של תהליך התקצוב‪ .‬קיימות‬
‫גם גישות אחרות לתקצוב הנובעות מתוך ראייה שונה לגבי אופיו ומהותו של התקציב הציבורי‪ .‬מכל מקום‪ ,‬הגידול העצום‬
‫בתקציבים ציבוריים‪ ,‬בהיקפן ובמורכבותן של פעולות הממשלה‪ :‬אי שביעות רצון מפעולות המינהל הציבורי והלחצים החברתיים‬
‫שהופעלו לשיפור פעולתם של ארגונים ציבוריים‪ ,‬הביאו לחפש דרכים לשיפור תהליכי התקצוב‪ .‬על רקע זה יש להבין את היווצרות‬
‫מתת"ת‪ ,‬המהווה גישה המיועדת להגברת הרציונליות של קבלת החלטות על הקצת משאבים‪ .‬יסודות מתת"ת מתת"ת הייתה‬
‫נושא למספר רב של ספרים‪ ,‬מאמרים‪ ,‬סימפוזיונים וחקירות של בתי מחוקקים‪ .‬אך למרות כל מה שנאמר ונכתב עלמתת"ת‪ ,‬אין‬
‫בנמצא אפילו הגדרה מוסכמת של מערכת זו‪ ,‬כשם שלא קיימת הסכמה לגבי טיבה ואפשרות יישומה‪ .‬כך שבנוסף להיותה אחד‬
‫הנושאים המרכזיים ביותר‪ ,‬מתת"ת היא גם אחד הנושאים הקונטרברסיאליים ביותר בתיאוריה של ניהול ארגונים ציבוריים‪ .‬עדות‬
‫למצב זה הוא העדר הסכמה אפילו על טרמינולוגיה בסיסית‪ .‬יישומה של מתת"ת ברמות ממשל שונות )לאומי‪ ,‬מוניציפלי( ובמספר‬
‫גדול של מדינות‪ ,‬הביא לגיבושם של דפוסים שונים בהפעלתה‪ ,‬דבר המקשה על תיאור חד משמעי של המערכת‪ .‬על רקע תופעה‬
‫זו ובהתחשב בכך שקיימות אינטרפרטציות שונות למתת"ת‪ ,‬אין זה מפתיע שמספר חוקרים העדיפו לציין מה מתת"ת אינה כוללת‪,‬‬
‫במקום להגדירה‪ .‬מכל מקום‪ ,‬נראה שקיימת מידה רבה של הסכמה לגבי מספר מרכיבים בסיסיים של מתת"ת‪ .‬ביסודה מייצגת‬
‫מתת"ת גישה רציונלית לקבלת החלטות ולהקצאת משאבים‪ .‬היא מהווה נסיון להתאים את המודל הרציונלי לקבלת החלטות‬
 ‫למסגרת ארגונית משמעותית ומחייבת‪ .‬מתת"ת כפי שמציין השם‪ ,‬מתייחסת לשלושה תהליכים ארגוניים‪ :‬תכנון‪ ,‬תכנות ותקצוב‪.‬‬
‫מטרתה העיקרים היא לשלב את תהליך התכנון עם תהליך התקצוב באמצעות התכנות‪ .‬למושג "תכנות" בהקשר זה אין ולא כלום‬
‫עם משמעותו בהקשר הכנת תוכניות למחשבים‪ .‬תכנות במסגרת מתת"ת פירושו‪ :‬תהליך תרגום יעדי התכנון לתוכניות פעולה‬
‫אופרטיביות‪ ,‬שניתן לבטאן גם במונחים כספיים‪ .‬צ'רלס היטץ'‪ ,‬מי שהיה הארכיטקסט של מתת"ת במשרד ההגנה האמריקני‪ ,‬האיש‬
‫המזוהה עם גישה זו יותר מכל אדם אחר‪ ,‬הגדירה כך‪ :‬מתת"ת היא שילוב של שתי טכניקות ניהוליות הקשורות ותומכות זו בזו‪ ,‬אך‬
‫נבדלות זו מזו‪ .‬למעשה הן כה נבדלות‪ ,‬עד שניתן להשתמש באחת בלעדי השנייה‪ .‬אחת הטכניקות הניהוליות הללו היא זו‬
‫הנקראת 'התקצוב הפרוגרמטי'‪ ,‬או בצורה פשוטה יותר 'תכנות' ‪ ...‬הטכניקה הניהולית השנייה של מתת"ת היא 'ניתוח מערכות'"‪.‬‬
‫טכניקת התכנות היא זו המתייחסת לעיצוב מבנה האינפורמציה המזינה את תהליך קבלת ההחלטות על הקצאת משאבים‪.‬‬
‫אינפורמציה זו ממוקדתעל המשימות או התוכנות של הארגון‪ ,‬כאשר ההחלטות על הקצאת משאבים נעשות ע"י ייחוס תשומות‬
‫לתפוקות‪ ,‬או ייחוס הוצאות לתוצאות משמעותיות‪ .‬לפיכך גם נקראת גישה זו "תקצוב תפוקות"‪ .‬המכשיר העיקרי של טכניקה זו‬
‫הוא מה שנקרא בטרמינולוגיה של מתת"ת "המבנה הפרוגרמטי"‪ .‬זוהי רשימה המציגה את המשימות או התכליות העיקריות של‬
‫הארגון‪ ,‬שסביבה מאורגנת ומוצגת האינפורמציה המשמשת בסיס להקצאת משאבים‪ .‬כל הפעילויות והתוכניות המתייחסות‬
‫למשימה ראשית )הנקראת "קטגוריה"(‪ ,‬מקובצות תחת אותה אותה קטגוריה‪ ,‬כך שניתן לראות את סך כל העלות המוקדשת‬
‫להשגת אותה משימה‪ .‬מאפיין נוסף של טכניקת התכנות היא הארכת טווח הזמן אליו מתייחסת האינפורמציה‪ .‬כלומר‪ ,‬התפוקות‬
‫והעלויות של התוכניות מוצגות לא רק במסגרת שנה אחת‪ ,‬אלא לגבי מספר שנים‪ .‬בצורה זו ניתן להראות את מחירה המצטבר של‬
‫התוכנית‪ ,‬ואת השלבים השונים להשגת התפוקות לאורך זמן‪ .‬כן מאפשר הפורמט לעמוד על ההשלכות לטווח הארוך של‬
‫הההחלטות המתקבלות במסגרת התקציב‪ ,‬ואף להציג תוכנות המיועדות להפעלה בעתיד‪ .‬הביטוי הפורמלי של טכניקת התכנות‬
‫הוא אחת המסמכים הבסיסיים של מתת"ת הנקרא "התוכנית הפרוגרמטית והכספית"‪ .‬מסמך זה‪ ,‬המבוסס על המבנה הפרוגרמטי‬
‫והנערך מידי שנה‪ ,‬הוא טבלה מסכמת המציגה את העלויות והתפוקות הצפויות של תוכניות הארגון לטווח של מספר שנים‪ ,‬כך‬
‫שמערכת אינפורמציה זו מהווה את האמצעי לשילוב רעיונות התכנון של הארגון עם תוכנית העבודה המפורטת והתקציב‪ .‬מבנה זה‬
‫נותן כמובן אינפורמציה שונה לחלוטין מזו המתקבלת מתקציב קונבנציונלי‪ .‬הוא מצביע בבירור על סדר עדיפויות‪ ,‬על עלויות‬
‫ותפקוודת של תוכניות ומידת תרומתן להגשמת היעדים של הארגון‪ ,‬וכן על ההשלכות של פעולות הארגון לטווח זמן ארוך‪ .‬השימוש‬
‫בטכניקות ניתוח מתקדמות בתהליך הקצאת המשאבים מהווה את היסוד השני של מתת"ת‪ .‬הכוונה היא למכלול של טכניקות‬
‫ניתוח כמו ניתוח עלות‪-‬תועלת‪ ,‬ניתוח עלות אפקטיבית‪ ,‬ניתוח מערכות וניתוח מדיניות‪ .‬אומנם רק חלק מהטכניקות האלה התגבש‬
‫רק בשנים האחרונות‪ ,‬כתוצאה מההתפתחויות בטכנולוגיות קבלת החלטות‪ ,‬אולם החידוש במתת"ת אינו בכך שהיא מצביעה על‬
‫האפשרות לבצע ניתוחים בתחומי הפעולה של המינהל הציבורי‪ .‬ניתוחים רבים‪ ,‬תוך שימוש בטכניקות שונות‪ ,‬נעשו על בעיות‬
‫המינהל הציבורי עוד לפני יישומה של מתת"ת וללא קשר עמה‪ ,‬אך המאפיין מחקרים אלה הוא שרק למיעוטם הייתה השפעה של‬
‫ממש על תהליכי קביעת המדיניות‪ ,‬וזאת בעיקר משום שהמחקרים נעשו ללא זיקה לצרכים ולמאפיינים של תהליכי קבלת‬
‫ההחלטות ותהליכי התקצוב‪ ,‬עיתוים היה לא מתאים‪ ,‬ולא תמיד הובאו תוצאותיהם לידיעת קובעי המדיניות‪ .‬תרומתה של מתת"ת‬
‫מתבטאת בכך שהיא יוצרת ביקוש לניתוחים‪ ,‬ומאפשרת לשלבם בתהליכי קבלת החלטות על בסיס שוטף‪ .‬הביטוי הפורמלי לכך‬
‫הם שני מסמכים המהווים חלק מתהליך מתת"ת‪" :‬התזכיר הפרוגרמטי" ו"הניתוחים המיוחדים"‪" .‬התזכיר הפרוגרמטי" מהווה את‬
‫הבסיס לכל הצעה של תוכנית חדשה‪ ,‬או להרחבה ניכרת של תוכנית קיימת‪ .‬זהו מסמך המציג את הבעיות העיקריות שהתוכנית‬
‫באה לפתור‪ ,‬את היעדים שהתוכנית באה לשרת‪ ,‬את האלטרנטיבות השונות שנשקלו ואת האלטרנטיבה שנבחרה‪ ,‬תוך ציון‬
‫הקריטריונים לבחירתה‪" .‬הניתוחים המיוחדים" הם המחקרים הנעשים באופן שוטף בנושאים כמו ניתוח יעדים‪ ,‬ניתוח‬
‫אלטרנטיבות‪ ,‬בחינות אפקטיביות של תוכניות‪ ,‬והם מהווים את הבסיס להכנת "התזכיר הפרוגרמטי"‪ .‬שילובם של מסמכים אלה‬
‫בתהליך קבלת ההחלטות הוא בעל משמעות חשובה‪ .‬שכן‪ ,‬דיון תקציבי המבוסס על אינפורמציה בדיקה וניתוח שיטתי העשוי‬
‫בכתב‪ ,‬יהא בהכרח שונה ברמתו ובאופיו מדיון המבוסס על טיעונים מעורפלים ואינפורמציה מקוטעת‪ .‬מתת"ת והתקציב‬
 ‫הקונבנציונלי סוגיה אחרת בעלת משמעות עקרונית ואסטרטגית היא הזיקה של מתת"ת לתקציב הקונבנציונלי‪ .‬התיאוריה‬
‫הקלסית של מתת"ת ראתה בה מערכת המיועדת לבוא במקום תהליך התקצוב הקונבנציונלי‪ ,‬לפחות בטווח הארוך‪ .‬כלומר‪ ,‬בסופו‬
‫של דבר מתת"ת תהיה מערכת האינפורמציה היחידה‪ ,‬שבמסגרתה תיקבענה החלטות על הקצאת משאבים‪ .‬הרעיון הוא‬
‫שההקצאה‪ ,‬ההרשאה‪ ,‬הביצוע והדיווח הכספי והסטטיסטי ייעשו כולם על בסיס אותה מערכת אינפורמציה‪ ,‬ובמסגרת החלוקה‬
‫הפונקציונלית של מתת"ת‪ .‬בקונספציה זו‪ ,‬התקציב שיקבל את התוקף החוקי של הרשות המחוקקת יהיה אותו החלק ב"תוכנית‬
‫הפרוגרמטית והכספית" המתייחס לשנה הראשונה‪ .‬לכן קראו מפתחי מתת"ת לבתי המחוקקים לאמץ לעצמם את הפורמט של‬
‫מתת"ת כבסיס לאישור התקציבים‪ ,‬וזאת כדי ליצור מערכת אינפורמציה אחידה לתכנון ולתקצוב בין שתי הרשויות‪ .‬לעומת זאת‪,‬‬
‫כמעט בכל המקומות בהם יושמה מתת"ת‪ ,‬היא לא שימשה תחליף לתקציב הקונבנציונלי‪ ,‬אלא באה כתוספת לו‪ .‬היא הופעלה‬
‫כמערכת פנימית של הרשות המבצעת‪ ,‬כאשר בתי המחוקקים ממשיכים להתייחס לתקציב המסורתי‪ .‬אפילו במשרד ההגנה‬
‫האמריקני‪ ,‬שם פועלת מתת"ת משנת ‪ ,1961‬התקציב המוגש לקונגרס הוא עד היום התקציב המסורתי בעל האוריינטציה‬
‫לתשומות‪ .‬מערכת האינפורמציה של מתת"ת אינה מוגשת לקונגרס ואינה משמשת בו בסיס לדיונים התקציביים‪ .‬דוגמה יוצאת‬
‫דופן מבחינה זו היא הנסיון של מדינת ויסקונסין‪ ,‬שם קיבלה הרשות המחוקקת חוק‪ ,‬ששינה את מבנה סעיפי ההקצבה והתאימם‬
‫לצרכים ולמאפיינים של מתת"ת‪ ,‬אך אין עדיין אינפורמציה שבעזרתה ניתן להעריך את משמעות השינוי‪ .‬אחת הסיבות לכך‬
‫שמתת"ת לא באה כתחליף לתקציב הקונבנציונלי‪ ,‬נעוצה בהתנגדות בתי המחוקקים לוותר על התקציב הקונבנציונלי‪ ,‬התנגדות‬
‫קשורה בסוגיית היחסים שבין מתת"ת והמערכת הפוליטית‪ ,‬שדיון בה יחרוג ממסגרת מאמר זה‪ .‬סיבה אחרת ולא פחות חשובה‪,‬‬
‫קשורה בכך שהתקציב הקונבנציונלי ממלא פונקציות ארגוניות חשובות‪ ,‬שאין מתת"ת ערוכה לענות עליהן‪ .‬מערכת האינפורמציה‬
‫של התקציב המסורתי משמשת למנהלי יחידות אופרטיביות אמצעי יעיל לניהול שוטף ובקרה ארגונית‪ .‬מבנהו ואופיו של התקציב‬
‫המסורתי גם עושים אותו לאמצעי נוח לפתרון קונפליקטים ארגוניים‪ ,‬ומכשיר פרוטיניזציה ביורוקרטית‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬התקציב‬
‫הקונבנציונלי מאפשר לארגונים והתאמה לאילוצים חיצוניים‪ ,‬כמו מגבלות פיסיקליות כוללות‪ ,‬שכן בעוד מתת"ת מדגישה את הצורך‬
‫לבחון כל תוכנית וכל פעולה לגופו של עניין‪ ,‬הרי תהליך הכנת התקציב המסורתי מאופיין בבניית סעיפי ההוצאה‪ ,‬מתוך מגמה‬
‫להתאימם לתקרה התקציבית הנקבעת מראש על יסוד שיקולים פיזיקליים‪ .‬כך שהדרישה לראות את מתת"ת כמערכת היחידה‬
‫להקצאת משאבים מעידה על אי הבנת התפקודים שממלא התקציב הקונבנציונלי בתחום הניהול‪ .‬גישה ריאליסטית יותר תראה‬
‫במתת"ת מערכת‪ ,‬שתצטרך לפעול לצידו של תהליך התקצוב הקונבנציונלי‪ .‬מתת"ת ומידת הצנטרליזציה בקבלת החלטות אחת‬
‫הבעיות הקשורות ביישום מתת"ת היא שיעור השפעתה על מידת הצנטרליזציה בקבלת החלטות‪ .‬בהתייחסו ל"פילוסופיה‬
‫המקורית" של מתת"ת‪ ,‬קובע בורקהד‪" :‬מתת"ת מחייבת דה‪-‬צנטרליזציה ניכרת בארגונים‪ ,‬הן בשלבי הכנת התקציב והם בשלבי‬
‫ביצועו‪ .‬משתמע מכאן‪ ,‬שמנהלי יחידות חייבים לקבל סמכויות לעשות העברות בין סעיפי הוצאה במסגרת תוכנית מוגדרת‪ ,‬כדי‬
‫להבטיח את השגת היעדים"‪ .‬דעה דומה הביע קפרון באמרו "ניתן לקוות שמתת"ת אפקטיבית‪ ,‬תאפשר דה‪-‬צנטרליזציה‪ ,‬או כפי‬
‫שאני מעדיף לקרוא לכך‪ ,‬היא תאפשר רציונליזציה של הסמכויות‪ ,‬ע"י כך שיינתנו סמכויות מתאימות לראשי יחידות‪ ,‬וכן הלאה‪,‬‬
‫לאורך קווי הפיקוד"‪ .‬ההסבר לגישה זו נעוץ בהבדלים שבין מתת"ת לבין התקציב הקונבנציונלי‪ .‬במסגרת התקציב המסורתי‪,‬‬
‫חייבים מנהלי יחידות להישאר צמודים לסעיפי התשושמות המפורטים‪ ,‬כאשר כל שינוי בהם טעון אישור הדרגים הגבוהים‪ .‬על רקע‬
‫זה ניתן להבין את הטענה המושמעת עליתים קרובות ע"י מנהי יחידות אופרטיביות‪ ,‬שלמעשה אין מנהלים‪ ,‬שהרי כל דרכי הפעולה‬
‫והתשומות ליחידותיהם נקבעים מראש‪ ,‬והדבר היחיד שנותר להם מפונקציית הניהול הוא לשאת באחריות לתוצאות‪ .‬לעומת זאת‪,‬‬
‫גישת מתת"ת עם האוריינטציה לתפוקות מאפשרת לתת יתר גמישות למנהלים‪ ,‬באשר לבחירת דרכי הפעולה והאמצעים‪ ,‬כל עוד‬
‫עומדים המנהלים בהשגת התפוקות ובמסגרת הכוללת שנקבעה‪ .‬מכל מקום‪ ,‬על בסיס הנסיון ביישום מתת"ת‪ ,‬בעיקר במשרד‬
‫ההגנה האמריקני‪ ,‬טוענים חוקרים רבים שמתת"ת דווקא הביאה להגדלת הצנטרליזציה בקבלת החלטות‪ .‬יתר על כן‪ ,‬יש הטוענים‬
‫שצנטרליזציה בתהליכי קבלת החלטות היא תנאי ליישום מוצלח של מתת"ת‪ ,‬כפי שהציד זאת מקקין‪" :‬אם היה התקציב החדש של‬
‫משרד ההגנה רק מערכת אינפורמציה‪ ,‬ולא היה מלווה בהגדלת הצנטרליזציה בסמכויות‪ ,‬לא הייתה יכולה להיות לו כל השפעה על‬
 ‫ההחלטות"‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬כפי שמעיד מושר‪" :‬השפעתה של מתת"ת במשרד ההגנה‪ ,‬הייתה לא רק בכיוון העברת העוצמה למעלה‪,‬‬
‫מהשירותים הצבאיים אל שר ההגנה – אלא אף התבטאה בהגברת העוצמה של סוג מסוים של מומחים – המומחים האזרחיים‬
‫לניתוח כלכלי"‪ .‬למסקנה שונה הגיע שלזינגר המחקרו על תהליכי התכנון והתקצוב במשרד ההגנה‪ .‬הוא מציין שבתקופת הפעלת‬
‫מתת"ת הוגברה אומנם מידת הצנטרליזציה במשרד ההגנה‪ ,‬אך לדעתו‪ ,‬לא מתת"ת היא הגורם להגברת מידת הריכוזיות בסמכו‬
‫יות ההחלטה‪ .‬הגורמים העיקריים להגברת הריכוזיות היו אישיותו של שר ההגנה מק‪-‬נמארה‪ ,‬והגיבוי הרב שקיבל מהבית הלבן‬
‫והקנגרס‪ .‬בגלל גורמים אלה‪ ,‬לדעתו‪ ,‬היה תהליך הריכוזיות גם לולא מתת"ת הייתה מופעלת‪ .‬דעות אלה מצביעות על כך‪ ,‬שאפילו‬
‫לגבי אותו נסיון‪ ,‬קיימות הערכות שונות ואף סותרות באשר להשפעתה של מתת"ת על מידת הריכוזיות‪ .‬מכל מקום‪ ,‬נראה שיישום‬
‫מתת"ת כרוך במספר תהליכים‪ ,‬שחלקם השפעה בכיוון של ריכוזיות‪ ,‬ולחלקם – בכיוון של דה‪-‬צנטרליזציה‪ .‬האופי האגרגטיבי של‬
‫גישת מתת"ת‪ ,‬הדגשת הראייה הכוללת בתהליכי קביעת מדיניות והצורך לבחון את יחסי הגומלין בין תוכניות‪ ,‬מחייבים העברת‬
‫סמכויות החלטה לדרגים הגבוהים ביותר‪ .‬זאת ועוד‪ ,‬מתת"ת מאפשרת לדרגים גבוהים לקבל אינפורמציה שלא הייתה להם קודם‬
‫לכן‪ ,‬והרי זו תופעה ארגונית ידועה‪ ,‬שאינפורמציה מהווה מקור עוצמה‪ ,‬ושליטה על אינפרמציה מסמלת סטטוס ומחזקת סמכות‪.‬‬
‫בנוסף על כך‪ ,‬הקמתן של יחידות ניתוח ליד הנהלות המשרדים הייתה גם היא גורם לחיזוק עוצמתם משום שהידע מהווה את אחד‬
‫ממקורות העוצמה ותורם לחיזוק הסמכות‪ .‬רעיון המתת"ת הלהיב את הנשיא ג'ונסון משום שראה בו כלי שליטה מרכזי על הרשות‬
‫המבצעת‪ .‬ואולם‪ ,‬מתת"ת לא הגשימה את התקוות שתלו בה בשל התנגדות יחידות הרשות המבצעת‪ ,‬שאת התנהגותן היא‬
‫ביקשה לכוון‪ .‬לדברי פיטרס‪ ,‬המתת"ת הייתה כחרב המכוונת נגד התפקיב המרכזי שמילאו יחידות הממשל בקביעת מדיניות‪,‬‬
‫ולפיכך לא היה מקום לצפות להצלחתה‪ .‬טבעם של יעדים שהם עיוורים לגבולות ארגוניים ולהתחייבויות קודמות‪ .‬כאשר קושרים‬
‫משאבים ישירות ליעדים‪ ,‬היחידות הארגוניות מאבדות מחשיבותן והופכות לכלי שרת בלבד‪ ,‬שנחיצותו אינה מובנת מאליה‪.‬‬
‫המתת"ת לא הצליחה להעניק לבית הלבן את השליטה המרכזית שייחל לה‪ ,‬וייתכן זו הסיבה שנשיאים אחרי ג'ונסון ניסו אמצעי‬
‫שליטה חלופיים‪ .‬במקום להשליך יהבם על העוצמה הטמונה במידע ובניתוח‪ ,‬השתמשו ניקסון ורייגן בכלי שליטה ישן – מינויים‬
‫פוליטיים למשרות מפתח‪ .‬ניקסון למד‪" ,‬שמינוי פקידים נאנמים לתפקידים שמתחת לדרגת שר היה חשוב באותה מידה כמו מינוי‬
‫שר‪ .‬הממשל של רייגן הבין זאת ופעל בהתאם מן ההתחלה"‪ .‬תקצוב על בסיס אפס ) ‪ (ZBB‬שיטת התקצוב המסורתית היא‬
‫תוספתית‪ ,‬דהיינו‪ ,‬היא מוסיפה לתקציב השנה הקודמת או גורעת ממנו‪ ,‬ולפי דוח ועדת קוברסקי‪ ,‬זו אחת מחולשותיה‪ .‬בשיטת‬
‫התקצוב על בסיס אפס‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬התקציב כולו נבחן מאפס‪ .‬את הרעיון הגה פיטר פיר לשימוש בחברה עסקית גדולה‪ .‬בשנת‬
‫‪ 1972‬גייס ג'ימי קרטר‪ ,‬אז מושל מדינת ג'ורג'יה‪ ,‬את פיר כדי ליישם את השיטה בענייני ניהול המדינה‪ .‬השיטה יושמה במדינות‪,‬‬
‫בערים ובארגונים ציבוריים אחרים בארה"ב‪ .‬משנבחר לנשיא הורה קרטר לראשי המשרדים הפדרליים ליישם את שיטת התקצוב‬
‫החדשה החל משנת ‪ .1979‬לפי שיטה זו‪ ,‬כל משרד המכין את תקציבו השנתי יידרש להצדיק את ההוצאה המבוקשת‪ ,‬למן הדולר‬
‫הראשון‪ .‬שלושה מרכיבים לשיטה‪ :‬א‪ .‬זיהוי יחידות החלטה – ארגונים או אגפים בארגון שההחלטה התקציבית נוגעת אליהם‪ .‬ב‪.‬‬
‫בניית חבילות החלטה – כל ההחלטות הנוגעות למכלול פעולותיה של היחידה‪ .‬כל יחידת החלטה מכינה לפחות שלוש חבילות‪:‬‬
‫"חבילת המזער"‪ ,‬המציינת את מזער התקציב הדרוש להגשמת יעדי היחידה‪" ,‬חבילת המשך" המעריכה את גודל ההוצאות‬
‫הדרושות להמשך התוכניות והפעולות הקיימות‪ ,‬בלא שינוי משמעותי במדיניות‪ ,‬ו"חבילת גידול" המערכיה את הגידול בהוצאות‬
‫בהשוואה לתקציב הנוכחי‪ .‬ג‪ .‬דירוג החבילות לפי סדר חשיבות‪ .‬את הדירוג קובעת היחידה הממונה על יחידת ההחלטה‬
‫הרלוונטית‪ .‬לכאורה יש בשיטה זו מענה לבעיות שמעוררת השיטה המסורתית‪ .‬כאמור‪ ,‬בשיטה נתוספתית מרגע שאושרה תוכנית‬
‫כלשהי‪ ,‬יקשה לבטלה שמום שבד"כ אין מגיעים לבחון אותה ולבדוק אם היא נחוצה כלל‪ .‬לפיכך‪ ,‬לתוכניות חדשות‪ ,‬ואולי נחוצות‬
‫יותר‪ ,‬יש פחות סיכוי לקבל הקצבה מלתוכניות ישנות‪ ,‬ואם מתעורר צורך דוחק במיוחד‪ ,‬הנטייה היא להגדיל את התקציב ולא‬
‫לנסות לבחון אם מוטב לבטל תוכניות קיימות ולממן בתקציבן תוכניות חדשות במקום לחרוג ממסגרת התקציב‪ .‬גם בשיטה‬
‫התוספתית אפשר לבחון תוכניות חדשות במקום לחרוד ממסגרת התקציב‪ .‬גם בשיטה התוספתית אפשר לבחון תוכניות קיימות‬
‫"מאפס"‪ ,‬אך בחינה כזאת‪ ,‬גם אם היא נעשית‪ ,‬היא אקראית ואינה מבטיחה שדווקא אותן תוכניות שהן המועמדות הטובות ביותר‬
 ‫לביטול אכן ייבדקו‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬בשיטת התקצוב על בסיס אפס הדרישה היא להעריך ולבחון את כל התוכניות והפעולות של‬
‫הממשלה כולה בשיטתיות כדי שיהיה אפשר להחליט אם לבטל או לצמצם תוכניות פחות חשובות או דחופות‪ ,‬לשפר את יעילותן‬
‫של תוכניות אחרות‪ ,‬ולאפשר מימון תוכניות חדשות וחשובות יותר‪ .‬לכאורה‪ ,‬הרעיון שביסוד השיטה ראוי לשבח‪ .‬ואולם‪ ,‬שני‬
‫טיעונים עיקריים הועלו נגד תקצוב על בסיס אפס‪ .‬הטיעון האחד הוא‪ ,‬כי הרעיון חסר הגיון‪ :‬מה הטעם להעמיד פנים שהכל נתון‬
‫לשינוי‪ ,‬ומה הטעם לבחון מהיסוד הכל‪ ,‬אם ממילא אפשר לשנות רק בשוליים? ומדוע לנסות לשכוח במתכוון את לקחי העבר‬
‫ולהימנע מלבנות על החוכמה שהצטברה בעמל רב לאורך שנים רות? טיעון זה מחזיר אותנו לויכוח בין גישת הרציונליות הכוללת‬
‫לגישה התוספתית‪ .‬גם כאן המצדדים בתקצוס על בסיס אפס מאשימים את חסידי התוספתית בשמרנות )קידוש העבר(‪ ,‬ואילו‬
‫חדיסי התוספתית טוענים כי הרציונליסטים לוקים בחוסר הבנה בסיסית של פוליטיקה ושל חיי ארגון‪ .‬הטיעון האחר הוא‪ ,‬שגם אם‬
‫יש ברעיון איזהשהו הגגיון‪ ,‬אין להגזים בחשיבותו‪ ,‬משום שהוא פשוט אינו בר‪-‬יישום‪ .‬ראינו בפרקים הקודמים‪ ,‬כי עורכי התקציב‬
‫בישראל התנגדו לרעיון ותמכו בלהט בגישה התוספתית‪ .‬התנגדותם נשענה על חוסר האפשרות לבחון הכל מחדש מידי שנה‪ .‬לפי‬
‫המומחה לתכנון רוברט אנתנוי‪" ,‬כלבעל נסיון בתקצוב יודע‪ ,‬שתקצוב על בסיס אפס אינו אפשרי"‪ .‬הוא בחן את הטענות בדבר‬
‫יישום השיטה בג'ורג'יה וגילה‪ ,‬כי כבר בשנת התקציב הראשונה עמד "בסיס האפס"כביכול על ‪ 80%‬מרמת ההוצאה בשנה‬
‫הקודמת‪ .‬רק שני ראשי מחלקות בממשל ג'ורג'יה )מתוך ‪ 13‬שרואיינו( אמרו‪ ,‬שהשיטה החדשה הובילה להקצאה מחודשת של‬
‫משאבים‪ ,‬איש מבין ‪ 32‬תקציבאים לא דיווח על העברה של סכומים גדולים מתוכנית לתוכנית‪ ,‬רק ‪ 7‬דיווחו על העברות ספורות‪ ,‬ו‪-‬‬
‫‪ 21‬טענו כי לא היו שינויים‪ .‬מחקרים אחרים על יישום השיטה בממשל הפדרלי חיזקו את המסקנה שהשיטה לא תרמה לחסכון או‬
‫להסבה משמעותית של משאבים‪ .‬במחקר מקיף על ‪ 4‬ערים ו‪ 4-‬מדינות בארה"ב שיישמו את שיטת התקצוב על בסיס אפס מצאו‬
‫שיק והארטי‪ ,‬כי ברוב רובן לא נערכה בחינה מאפס‪ .‬לצמרות שמה‪ ,‬שיטת התקצוב על בסיס אפס היא עדיין שיטת תקצוב‬
‫המתמקדת בתוספות קטנות‪ .‬אף שבשנה הראשונה נעשה נסיון לערוך בדיקה יסודית מאפס‪ ,‬התקשו המנהלים להשתלט על‬
‫הנהלים החדשים‪ ,‬ורק לעיתים רחוקות היו מסוגלים לספק מידע יסודי על חלק מהתוכנית שבאחריותם‪ .‬בשנה שלאחר מכן הם‬
‫ויתרו גם על המעט שעשו בשנה הראשונה‪ .‬שיק והארטי גילו כי במקום להתחיל מאפס‪ ,‬ברוב המקרים דיברו על רמת ההוצאה‬
‫ש"מתחת לבסיס"‪ ,‬ומבלי משים יישמו בעצמם את השיטה התוספתית‪ .‬עוד מסקנה המסתמנת מהמחקרים היא‪ ,‬שהשיטה הניבה‬
‫ערמות עצומות של ניירת‪ .‬לפי דוח של הבית הלבן‪" ,‬יותר מ‪ 9,500-‬מנהלי יחידות הכינו כ‪ 25,000-‬חבילות החלטה פנימיות‬
‫לקראת שנת הכספים ‪ ,1979‬ואלפי מנהלים נוספים סקרו הצעות תקציב אלה ודירגו אותן‪ .‬אחרי שאיחדו חבילות וביטלו את אלה‬
‫שקיבלו דירוג נמוך הגישו היחידות כ‪ 10,000-‬חבילות למשרד המרכזי לתקצוב וניהול‪ ."...‬היו גם יתרונות לא מעטים לשיטה‬
‫החדשה‪ .‬מנהלים בכל רמות המדרג נעשו שותפים לזיהוי יעדים ולמשמעת תקציבית‪ .‬הבחינה מאפס של כל התוכניות‪ ,‬גם אם‬
‫הייתה חלקית ולא התחילה מאפס‪ ,‬וגם אם לא תמיד עמדה בקריטריונים של איכות‪ ,‬ייצרה מידע שבעבר לא עמד לרשות עורכי‬
‫התקציב‪ .‬ואולם‪ ,‬אף שנודעת חשיבות לבחינה מחדש של תוכניות שזה שנים חודשו כמעט אוטומטית‪ ,‬יש להודות‪ ,‬כי לאחר שנבחן‬
‫עצם הצורך בתוכנית מסוימת‪ ,‬שוב אין טעם רב לחזור על אותה בחינה יסודית כעבור שנה‪ .‬מעניין להיווכח‪ ,‬כי בשוודיה הוחלט‬
‫בראשית שנות ה‪ 90-‬לבחון ביסודיות רק שליש מהתוכניות כל שנה‪ .‬לכך נוספה הדרישה לתקצוב תלת‪-‬שנתי של התוכניות‪.‬‬
‫ההנחה הייתה כי כך יהיה אפשר לבחון את כל תוכניות הממשלה בתוך שלוש שנים )משך הקדנציה(‪ ,‬ולהימנע מהצורך לבחון כל‬
‫תוכנית אחת לשנה‪ .‬לפי דוח המחלקה לתקציבים במשרד האוצר השוודי‪ ,‬כבר בשנה הראשונה ליישום השיטה החדשה הכיו רק‬
‫מחצית מן היחידות תוכניות תלת‪-‬שנתיות‪ ,‬ובמקרים אחרים לא הייתה הבדיקה יסודית דייה‪ .‬כעבור שנתיים הוחלט לזנוח את‬
‫המסגרת התלת‪-‬שנתית ולעבור למסגרת שש‪-‬שנתית‪ .‬מה התחדש? בדמוקרטיה הפרלמנטרית מן הסוג שלנו‪ ,‬הממשלה היא‬
‫נאמנה של הקופהה ציבורית‪ ,‬אחראית על הדרך שבה המגזר הציבורי משתמש במשאבים שאזרחי המדינה משלמים תמורתם‪.‬‬
‫בעבר‪ ,‬אחריות זו מולאה בעזרת פיקוח צמוד על ההוצאות‪ .‬משרדי הממשלה קיבלו תקציבים – סכום למשכורות‪ ,‬סכום להדפסה‪,‬‬
‫סכון לבניית משרד חדש ‪ ...‬נראה הגיוני? בשנות ה‪ 60-‬וה‪ 70-‬נטו חוקרים רבים לראות במתת"ת כמעט כורח היסטורי‪ .‬ההסבר‬
‫המקובל להופעת השיטה החדשה היה הצורך להתקדם מהשליטה המינהלית שאפיינה את התקצוב בשנות ה‪ 50-‬וה‪ ,60-‬לתקציב‬
 ‫שיסייע בתפקידים המורכבים יותר של הממשל‪ ,‬בתכנון אסטרטגי‪ .‬שיק‪ ,‬שולץ ואחרים נעזרו במסגרת המושגית שפיתח אנתוני‬
‫והראו‪ ,‬כי מתת"ת אינה גחמה מקרית‪ ,‬אלא שלב בהתפתחות‪ :‬משליטה כספית שאפיינה את תקציב ארה"ב בראשית המאה‪,‬‬
‫לתכנון אסטרטגי‪ .‬שולץ ראה בשיטה החדשה ביטוי מלא ומתוחכם של השלב השלישי בתהליך התפתחות התקציב‪ .‬לשלושת‬
‫התפקידים המרכזיים של התקציב – שליטה‪ ,‬ניהול ותכנון – הוסיף פרמצ'אנד את התפקיד הכלכלי‪ ,‬שזכה למעמד מרכזי נוכח‬
‫המשברים הכלכליים שפקדו רבות מהמדינות מאז ראשית שנות ה‪ .70-‬בטבלה שלהלן מוצגים ארבעת התפקידים‪ ,‬המטרות‬
‫והאפיונים של כל תפקיד‪ ,‬כמו גם השיטות התקציביות הנלוות לו‪ .‬תקצוב הוצאות ציבוריות השוואה‪ :‬תפקיד מרכזי)שליטה(‬
‫תכלית ואפיון)א‪ .‬להבטיח נשיאה באחריות בפני הפרלמנט‪ .‬ב‪ .‬להפחית הוצאות או שיעורי גידול אחרים‪ (.‬שיטה תקציבית)ביקורת‬
‫פריטים(‪ .‬תפקיד מרכזיניהול‪ ,‬תכלית ואפיון א‪ .‬להבטיח נשיאה באחריות בפני הפרלמנט‪ .‬ב‪ .‬להבטיח ערך לכסף המוצא‪ .‬שיטה‬
‫תקציבית הערכת ביצוע‪ ,‬מדדי ביצוע תפקיד מרכזי תכנון תכלית ואפיון א‪ .‬תכנון צמיחה‪ ,‬בהנחה שהמשאבים זמינים‪ .‬ב‪ .‬הבטחת‬
‫הקצאה יעילה באמצעות הערכת השקעות ובחינת חלופות‪ .‬ג‪ .‬ניתוח כלכלי של השפעות התקציב‪ .‬ד‪ .‬תכנון לטווח ארוך‪ .‬ה‪ .‬תכנון‬
‫מדיניות עם הכרה מפורשת במגבלות המשאבים‪ .‬ו‪ .‬תכנון תקציבי בהתחשב ברמות שונות של זמינות משאבים‪ .‬שיטה תקציבית‬
‫תקצוב תוכניות‪ ,‬מתת"ת‪ ,‬ניתוח עלות‪-‬תועלת‪ ,‬מושגים ומדדים כלכליים שונים‪ ,.‬תקצוב רב‪-‬שנתי‪ ,‬בחינה מחדש של תוכניות‪ ,‬תכנון‬
‫על בסיס אפס תפקיד מרכזי כלכלה תכלית ואפיון א‪ .‬גמישות בתקציבי הממשל שתפצה על תנודות ברמת הפעילות הפרטית‬
‫ותבטיח יציבות כלכלית‪ .‬ב‪ .‬ניהול המשק‪ .‬ג‪ .‬בלימת הוצאות בתקופת אינפלציה‪ .‬ד‪ .‬הגבלות כלכליות על ההוצאה‪ .‬שיטה תקציבית‬
‫הוספות והפחתות בהוצאות באמצעות מדדי אד‪-‬הוק‪ ,‬או נמגנון ממוסד‪ .‬שליטה על הגרעון הכולל כ‪ %-‬מהתמ"ג‪ ,‬הגבלת מזומנים‪,‬‬
‫מגבלות חוקתיות‪ ...‬היום לא קל למצוא תומכים למתת"ת‪ ,‬שהפכה מטרה לחיצי ביקורת ולמשל לרפורמה שאפתנית‪ ,‬שהניבה‬
‫ניירת מיותרת‪ .‬הדגש על ביצוע‪ ,‬כותב דוח ‪ ,OECD‬אינו חדש‪ .‬שיטות של תכנון‪-‬תכנות‪-‬תקצוב‪ ,‬תקצוב על בסיס אפס או של ניהול‬
‫לפי יעדים‪ ,‬נוסח בשני העשורים האחרונים‪" .‬מה ששונה ברפורמות עכשיו הוא גישה כוללנית‪ ,‬השואפת לחבוק את כל ההיבטים‬
‫של ניהול‪ ,‬וכן הכרה שדרוש שינוי תרבותי בסקטור הציבורי‪ .‬אין זה סתם עניין של שינוי הליכים ביורוקרטיים ‪ ...‬שינוי תרבות‬
‫הניהול הוא תהליך ארוך‪-‬מועד‪ .‬ממשלות אינן יכולות לצפות לתוצאות מידיות"‪ .‬מעבר לגישה הכוללנית‪ ,‬השינויים בניהול תקציבי‬
‫מיושמים בד בבד עם חיזוק השליטה על המסגרת התקציבית‪ .‬מדינות רבות קבעו יעדים לסך ההוצאה הציבורית )כמו קצב גידול‬
‫מותר בהוצאה הציבורית‪ ,‬או שיעור גג של ההוצאה הציבורית או של הגירעון מסך התמ"ג(‪ ,‬שרק במסגרתם מותר לערוך התאמות‬
‫ושינויים‪ .‬במדינות אחדות )אוסטרליה‪ ,‬דנמרק וקנדה( נהוג לקבוע מסגרת תקציבית לכל משרד ממשלתי‪ ,‬ובהולנד‪ ,‬מאז ‪1980‬‬
‫נכללים הפרמטרים העיקריים של ההוצאה הציבורית בהסכמים הקואליציוניים‪ .‬במרץ ‪ 1993‬הגישה ועדה בלתי תלויה של כלכלינים‬
‫ומדעני המדינה שמינתה ממשלת שוודיה את ממצאיה‪ ,‬בצירוף ‪ 113‬המלצות מוגדרות לרפורמה מקיפה‪ .‬הועדה‪ ,‬שכונתה "הועדה‬
‫הכלכלית"‪ ,‬או ועדת לינדבק‪ ,‬ניתחה את המשבר הכלכלי שאליו נקלעה שוודיה והמליצה לנקוט צעדים קיצוניים בתחום הכלכלי‬
‫והפוליטי‪ .‬דוח הועדה הדגיש‪ ,‬כי המשבר הכלכלי בשוודיה הוא גם משבר פוליטי ומוסדי‪ .‬תהליך התקצוב הוא אחד הנושאים‬
‫המרכזיים שבחנה הועדה‪ .‬מחברי הדוח מזכירים לקוראים‪ ,‬כי החוקה השוודית משנת ‪ 1809‬הכריזה‪ ,‬כי זכותו עתיקת היומין של‬
‫העם השוודי למסות את עצמו תממומש אך ורק ע"י הפרלמנט‪ .‬התפקיד המסורתי של הפרלמנטים האירופיים היה לשמש מעיין‬
‫מגן על האזרחים מפני שרירות הלב של המלך‪ ,‬ולימים של הרשות המבצעת‪ ,‬ולתת גושפנקה למסים שהגוף הביצועי ביקש להטיל‬
‫כדי לממן את פעולותיו‪ .‬הועדה הכלכלית הצביעה על כך שבמאה ה‪ 20-‬חל היפוך תפקידים‪ :‬הרשות המבצעת‪ ,‬ובעיקר משרד‬
‫האוצר‪ ,‬הפך גורם מרסן‪ ,‬ואילו הפרלמנט היה לגורם העיקרי הדוחף להגדלת נטל המסים‪ .‬חברי הועדה ייחסו התפתחות זו‬
‫להתחזקות השפעתן של קבוצות אינטרס‪ .‬לדבריהם‪ ,‬חוסר היכולת של הפרלמנט להעמיד את האינטרס הכללי מעל זה של קבוצות‬
‫בעלי אינטרסים צרים מעיד על הצורך ברפורמה בתהליך התקצוב‪ .‬כיצד אפשר להגן על הכלכלה ועל הדמוקרטיה מפני פוליטיקה‬
‫פופוליסטית? כצפוי‪ ,‬הועדה המליצה להגביל את הפשעת הפרלמנט ולהעניק ליחידות התיאום המרכזיות )משרד רוה"מ ומשרד‬
‫האוצר( סמכות לגבש הצעה לסך ההוצאה ולמסגרת ההקצאה לכל משרד‪ ,‬וזו תובא לדיון בפרלמנט‪ .‬גם בפרלמנט הוצע לחזק את‬
‫מעמדה של הועדה המרכזית לנושא התקציב – ועדת הכספים‪ .‬לפיכך‪ ,‬הציעה הועדה‪ ,‬כי אחרי שהפרלמנט יקיים דיון כללי בהצעת‬
 ‫הממשלה‪ ,‬היא תועבר לועדת הכספים‪ ,‬וזו תצביע על מסגרת שתחייב את חברי הפרלמנט ואת חברי הועדות הקבועות הנוגעות‬
‫לתחומי הוצאה שונים‪ .‬בכל ועדה כזאת ייערכו דיונים במסגרת ההוצאה שנקבעה לכל תחום‪ .‬ההצעות כולן ישובו לועדת הכספים‬
‫וזו תכין את ההצעה לאישור הפרלמנט‪ .‬חברי הועדה מיהרו להסביר‪ ,‬כי תהליך קפדני כזה אינו עומד בסתירה לרעיון של הליך‬
‫דמוקרטי‪ ,‬שכן השינויים המוצעים יצריכו שינויים בחוקה‪ ,‬ואלה יתקבלו‪ ,‬אם יתקבלו‪ ,‬באישור הפרלמנט‪ ,‬מרצונו שלו‪ ,‬ולא מכוח‬
‫כפייה מבחוץ‪ .‬יתר על כן‪ ,‬תפקיד הפרלמנט אינו מסתיים באישור התקציב‪ ,‬אלא רק מתחיל בו‪ .‬על הפרלמנט לפקח על פעולות‬
‫הרשות המבצעת ועל הוצאותיה‪ ,‬ועל כן יש לחזק את יכולתו למלא תפקידי פיקוח‪ .‬המלצה אחרת של הועדה‪ ,‬המובאת בהקשר‬
‫אחר‪ ,‬היא להעמיד את תקופת הכהונה של הפרלמנט על ‪ 4-5‬שנים )במקום ‪ ,(3‬משום שבמצב הקיים אין לממשלה די זמן לעצב‬
‫מדיניות ציבורים ארוכת טווח‪ .‬מלות המפתח של הרפורמה במה שנוגע לשלב ביצוע סעיפי התקציב הן תמריצים‪ ,‬גמישות והישגים‪.‬‬
‫הצעד הראשון בכל הרפורמות הוא לאפשר מרחב גדול למדי של חופש פעולה בהחלטות תקציביות‪ .‬גמישות מושגת באמצעות‬
‫הקטנת מספר סעיפי התקציב והסרת מכשולים המכבידים על העברת כספים מסעיף לסעיף‪ .‬לפי דוח ‪" ,OECD‬גישה המוצאת לה‬
‫מהלכים היא איחוד כל ההוצאות המינהליות‪ ,‬כוןלל שכר‪ ,‬לסעיף אחד של הוצאות שוטפטת‪ ,‬בכפוף למגבלה כוללת של מזומנים"‪.‬‬
‫צעד זה מלווה בביטול הנוהל הקיים במרבית המדינות‪ ,‬שלא לאפשר חסכון משנת תקציב אחת לבאה אחריה‪ .‬בכולן מודעים‬
‫לחיפזון להוציא כספים לקראת תום שנת התקציב )שמא אי הוצאתם תעיד כי הסכום שנותר אינו נחוץ ותביא לקיצוצו(‪ ,‬ומבקשים‬
‫לעודד יעילות וחסכון‪ .‬אחת הדרכים לעשות זאת היא פשוט לבטל את הנוהל‪ ,‬ואף לאפשר למחלקה שחסכה ליהנות מפירות‬
‫החסכון‪ .‬דרך אחרת היא להעניק "הקצבה נטו"‪ .‬בשיטה זו אין גופי ממשל מקבלים את מלוא התקציב‪ ,‬אלא את ההפרש בין‬
‫ההוצאה המתוכננת להכנסה המתוכננת )מאגרות שהם גובים על שירותים(‪ .‬שיטה זו מתירה למשרדים להשתמש בכל ההכנסות‬
‫שהם גובים או בחלקן ובכך היא משמשת תמריץ חשוב לשיפור תפקודם ולייעול‪.‬‬