‫יח' ‪ -1‬המינהל הציבורי ‪ -‬הוא הזרוע המבצעת של הממשלה‪,‬חברה ממשלתית נחשב כל חברה שיש לה אחזקה או זכות‬

‫הצבעה מ‪ 50% -‬ומעלה‪ .‬המישור הנורמטי‪ -‬איך צריכים הדברים להיות ‪ ,‬להראות יותר‪ /‬פחות ריכוז של סמכויות‪.‬המישור‬
‫התיאורי‪ -‬לתאר את המציאות כפי שהוא‪.1 ..‬אלו ארגונים כלולים ‪ :‬משרדי ממשלה‪ ,‬רשויות מקומיות‪ ,‬חברות ממשלתיות‪,‬‬
‫חברות סטטוטריות‪ .2.‬האם למינהל הציבורי השפעה על חיי החברה ועל המשק? המשק= המשק הכלכלי‪ .‬האם מותר‬
‫לייבא‪ ,‬מהו שכר מינימום‪ ,‬כמה עובדים זרים יהיו ועוד‪ .3.‬האם לנו השפעה על המינהל הציבורי?‪.‬‬
‫גודלו של הסקטור הציבורי ‪ 1990‬שיעור ההוצאה הציבורית מכלל התל"ג ‪ -‬ציבורי ‪ , 57%‬לא ציבורי ‪ .43%‬שיעור עובדי‬
‫המגזר הציבורי מסך העובדים במשק – ציבורי ‪ , 29.6%‬לא ציבורי ‪70.4%‬‬
‫הגדרות‪ .1 :‬מינהל ציבורי משמעו ארגון וניהול של בני אדם ושל חומרים להשגת מטרות הממשל‪ -‬תחום ההתערבות של‬
‫הממשל בחיי האזרחים ובמשק נקבע על ידי הממשל עצמו כשהוא מחליט עד כמה להתקרב ולהשפיע ‪ .2 .‬מינהל ציבורי הוא‬
‫האמנות והמדע של הניהול‪ ,‬כפי שהם מיושמים בענייני המדינה‪ -‬הקרבה של ניהול בכלל לניהול ציבורי לפי וולדו‪.‬‬
‫מאפיינים כלליים‪.1 :‬המינהל הציבורי הוא הזרוע הביצועית של הממשל –תפקידו לתרגם את המדיניות הכוללנית לשפת‬
‫המעשה‪.2.‬המינהל הציבורי משקף את דמותו האמיתית של הממשל‪.3.‬למינהל הציבורי רצון משל עצמו‪* .‬נראה הרבה‬
‫פעמים מדיניות סוחרת בין המשרדים למשל משרד איכות הסביבה מול משרד התשתיות‪.‬‬
‫תורת המינהל והתפתחותה מושגים חשובים‪.1 :‬תשומות‪ -‬כל הדברים שמכניסים לתוך הארגון כגון‪ :‬משאבים‪ ,‬כסף ‪,‬‬
‫זמן‪ ,‬טכנולוגיה‪ ,‬כ"א‪ .‬באמצעות התשומות מבצעים פעילות פיזית או שירותים לדוגמא‪ :‬פקיד שנותן שירות ללקוח‪.‬‬
‫‪.2‬תפוקות‪ -‬התוצר של הפעולות שאנו עושים‪ .‬לדוגמא ‪:‬אם אני מייצר תוצר זה לא אומר שהגעתי לתפוקה ‪ .‬אם יצרתי ‪1000‬‬
‫שולחנות בזמן שהייתה לי הזמנה לכיסאות‪.3 .‬תוצאה‪ -‬זה ההשלכה של התפוקות‪.4 .‬אפקטיביות‪ -‬זה הקשר בין התוצאה‬
‫לתפוקה ‪ ,‬אני יכול להיות אפקטיבי אבל לא יעיל‪ .‬לדוגמא‪ :‬קרל לואיס ובן ג'ונסון הם האצנים הטובים בעולם‪ ,‬שניהם רצים‬
‫מאוד מהר מי שיגיע ראשון לקו הסיום הוא יהיה היעל יותר‪ .‬היעילות היא אם הגעתי למטרה ואם לא הגעתי למטרה אני לא‬
‫אפקטיבי‪ .‬החוכמה היא ליצור גם אפקטיביות וגם יעילות ‪.5 .‬יעילות‪ -‬השגת תפוקה נתונה במינימום משאבים‪ .‬לדוגמא‪ :‬כמה‬
‫עולה לי לייצר כסא אם ביום הראשון ייצרתי ב‪ ₪ 50 -‬וביום השני ייצרתי ב‪ ₪ 19 -‬ז"א שביום השני הייתי יעל יותר‪ .‬יעילות‬
‫כלכלית= השגת מקסימום התפוקה ברמת משאבים נתונה לדוגמא‪ :‬יש לי ‪ ₪ 100‬ואני רוצה לייצר כסאות כמה שאני אייצר‬
‫יותר אני אפקטיבי יותר‪ .‬אפקטיביות ואמינות מתנגשים לרוב עם יעילות‪ .6 .‬אמינות‪ -‬מילה נרדפת לאיכות‪ .‬הכוונה היא‬
‫שהמערכת תתאים למאפיינים ולצרכים שלה ‪ .‬כדי להיות במקסימום יעילות אני חייב לנצל את המשאבים שלי ב‪100%-‬‬
‫‪.‬צריך לאזן בין האמינות והיעילות‪ -‬מערכות על כשל ‪ /‬מערכות על פסק‪.‬‬
‫הניהול המדעי‪ -‬מהם ערכי הניהול המדעי? מה מחייב הניהול השיטתי ? המייסד‪ -‬טיילור‪ ,‬תקופה‪ :‬סוף המאה ה‪19-‬‬
‫תחילת המאה ה‪, 20-‬הנחות יסוד‪" :‬האדם אצל מטבעו" ‪,‬העובד הוא גורם קבוע במשוואת היסוד‪ ,‬מתעניין רק בערכים‬
‫כלכליים‪ ,‬יש לדרבנו ולבקרו על מנת לגרום לו לעבוד‪ .‬פועל לפי אינטרס כלכלי –נתינת תמריצים כלכליים לעמידה או אי‬
‫עמידה בנורמות‪ ,‬יש דרך אחת נכונה לניהול מפעל ויש לאתר אותה‪ ,‬כל משימה מפרקים לכמה משימות וע"י תצפיות‬
‫ומדידות רואים מה טוב לכל מדידה מפרקים הכל לגורמים ותתי גורמים‪ .‬הוא ניסה למצוא את החוקים לניהול‪ .‬מטרות‪:‬‬
‫הצבעה על ההפסד הנגרם למפעל מחוסר יעילות ‪.‬ניהול שיטתי‪ -‬ניתן לתקן את חוסר היעילות ‪ ,‬ההוכחה כי ניהול טוב הוא‬
‫מדע מדויק‪ .‬ההתייחסות לעובד היא כאל גורם קבוע במשוואת הניהול‪ ,‬האדם הוא חלק במכונה ללא זכויות ורגשות‪ .‬כדי‬
‫להיות יעילים כל אדם עושה משהו אחר בפס הייצור‪.‬‬
‫גישת יחסי האנוש המייסד – קבוצת מאיו‪ ,‬תקופה‪ :‬התפחתה בשנות ה‪ 30-40-‬של המאה העשרים‪ ,‬התפתחה בטעות‬
‫מתוך גישת הניהול המדע‪ .‬בסוף שנות העשרים נערכו מחקרי הות'רון והם ניסו למצוא שיטן יעילות יותר לניהול )לדוגמא ע"י‬

‫שינויים באור בחדר במהלך יום עבודה( לא משנה איזו מניפולציה הם עשו התפוקה עלה‪ .‬הנחת הייסוד‪ :‬העובדים הם כן‬
‫בעלי רגשות ורצונות ואפשר לעודדם גם בדרכים לא כלכליות מסקנה‪ :‬כל שינוי שיערך במפעל יגדיל את התפוקה‬
‫אסכולת יחסי האנוש‪:‬מקגרגור היטיב להציג את הניגוד בין אסכולה זו לבין ההנחות של הניהול המדעי‪ .‬המחלוקת‬
‫הבסיסית נסבה על ההנחות שיש לנו בדבר טבעו של היצור האנושי‪ .‬לפי תיאוריה אחת שכונתה תיאוריה ‪ X‬תהליך הניהול‬
‫כרוך בהכוונת העובדים‪ ,‬הנעתם‪ ,‬בשליטה במעשיהם ובשינוי התנהגותם כדי להתאימה ליעדי הארגון‪ .‬בלי התערבות פעילה‬
‫זו של ההנהלה יהיו העובדים אדישים ואף עוינים לצורכי הארגון‪ .‬תיאוריה זו יסודה בסדרת הנחות על טבע האדם‪/‬הוא עצל‬
‫מטבעו ועובד מעט ככל האפשר‪/‬הוא חסר שאיפות‪/‬שונא אחריות ומעדיף להיות מונהג ומובל מלהנהיג ולהוביל‪/‬הוא מרוכז‬
‫בצרכיו וברצונותיו שלו ואדיש ליעדי הארגון‪ .‬תיאורית ‪: Y‬גורסת כי האדם אינו אדיש מטבעו‪/‬אלא נעשה כך בגלל הארגון‪/‬בכל‬
‫עובד נמצא את היכולת לשאת באחריות ואת הנכונות לכוון התנהגות להשגת יעדים ארגוניים‪ .‬על ההנהלה ליצור את‬
‫התנאים לפיתוח מאפיינים אלה‪/‬המשימה החשובה ביותר של ההנהלה היא ליצור תנאים ארגוניים ושיטות עבודה שיאפשרו‬
‫לעובדים להגשים את מטרותיהם שלהם באמצעות הכוונת מאמציהם להגשמת יעדי הארגון‪. .‬שני פנים לאסכולת יחסי‬
‫האנוש‪::‬פן מוסרי‪ -‬לא מוסרי להתייחס לעובד תוך התעלמות מצרכיו ורגשותיו הוא לא מכונה צריך להתייחס אליו מבחינה‬
‫מוסרית כאל בן‪-‬אדם‪ .‬פן תכליתי‪ -‬מעשי‪ ,‬כמנהל מפעל כדאי לך להתחשב באדם וברצונותיו כי ככה תגביר את תרומתו‬
‫למפעל‪ .‬המשימה העיקרית של הארגון‪ :‬לשלב בין המשימות וצרכי הארגון והעובד בסיס מדעי‪ :‬למשתנים פסיכולוגיים‬
‫וחברתיים נודעת השפעה רבה יותר על הפריון מאשר לתנאים פיזיולוגיים ומשכורות‪).‬מגישת יחסי האנוש התפתחה גישת‬
‫הניהול(‬
‫תרומותיו של צ'סטר ברנרד ‪ .1‬תפיסת הארגון כמערכת חברתית "ארגון" = אוסף שלפרטים וקב' עבודה שנמצאים כל הזמן‬
‫במו"מ ושיתוף פעולה‪ .‬הארגונים פועלים מכוח שיווי המשקל ‪ ,‬תמריצים מהמפעל ותרומה מהעובד‪ .‬הדגיש את חשיבות‬
‫התמריצים החומריים‪ .‬תבע את המושג "ארגון לא פורמלי"= לצד המבנה הארגוני הפורמלי יש מבנה ארגוני לא פורמלי‬
‫בפועל הסמנכ"ל עושה את התפקיד של המנכ"ל‪ ,‬הפקידות עושות את העבודה של המנהלים‪ .2 .‬הבהרת מושג הסמכות‪" -‬‬
‫סמכות" = הזכות לתת הוראות ולתבוע ציות לאותן הוראות ‪ .‬ברנרד אומר שלשאלה אם יש לפקודה מסוימת סמכות תלויה‬
‫בנכונות של מבצע הפקודה לציית לה‪ .‬הוא נותן ‪ 4‬תנאים מצטברים ללגיטימיות של פקודה‪:‬א‪.‬הפקודה צריכה להיות מובנת‬
‫ב‪.‬על הפקודה לעלות בקנה אחד עם מטרות הארגון ג‪.‬אסור לפקודה להיות מנוגדת לאינטרסים האישיים של העובד‬
‫ד‪.‬הפקודה ניתנת לביצוע‬
‫סולם הצרכים של מאסלו‪ -‬מאסלו היה פסיכולוג שטען שכדי שאדם יגיע להגשה עצמית הוא צריך לעבור ארבעה צרכים‬
‫מצטברים מבסיס הפירמידה ועד לראשה‪.1 :‬צרכים בסיסיים של מזון ‪ ,‬ביגוד ‪ ,‬שתייה ומגורים‪ -‬פיזיולוגיים‪.2 .‬צרכים של‬
‫ביטחון ‪ ,‬קביעות‪ ,‬תנאים סוציאליים – חברתיים ‪.3‬שייכות – האדם פועל להשתייך לחברה ולזכות בחיבה והאהדה ‪-‬‬
‫חברתיים ‪.4‬הערכה‪ -‬הצורך בהערכה ‪ ,‬כבוד ‪,‬חשיבות ‪ -‬הגשמה עצמית ‪.5‬מימוש עצמי‪ -‬שאיפה למצות את הפוטנציאל‬
‫הטמון באדם ‪ -‬הגשמה עצמית‪ .‬ניתן לראות זאת בנתינת תמריצים לעובד קודם כל נותנים לו תמריץ חומרי לאחר שהוא‬
‫ממצא אותו נותנים לו את רגשי השייכות וכך הלאה‪.‬‬
‫האסכולה הקלאסית ועקרונות הניהול תקופה‪ :‬סוף המאה ה‪ 19-‬עד לשנות ה‪ 40-‬של המאה העשרים‪ ,‬חוקרים‪ :‬פיול‪,‬‬
‫ארליק‪ ,‬פולט ועוד‪,‬הנחת יסוד‪ :‬היעילות הכלכלית היא המטרה העליונה של כל ארגון‪,‬מטרה‪ :‬ניסוח עקרונות ניהול‬
‫אוניברסליים )ז"א תקפים בכל מקום ‪,‬זמן ומצב(‪ ,‬מיקוד‪ :‬מבנה ארגוני‪ ,‬חלוקה עבודה ותאום דוגמאות לכללים אוניברסלים‪:‬‬
‫א‪.‬אחדות הפיקוד‪ -‬אדם לא יכול לשרת שני מנהלים ב‪.‬מוטת השליטה‪ -‬היכולת של המנהל לפקח על עובדים היא מוגבלת )כ‪-‬‬
‫‪ 5,6‬עובדים כפיפים( ג‪.‬צמצום מרבי של מדרגי ההיררכיה‪.‬‬
‫מאמר עקרונות ניהול כפתגמים – הביקורת של סיימון )‪ (1957‬סיימון מותח ביקורת על גישת עקרונות הניהול ולמעשה‬
‫מחסל אותה‪ .‬הוא טוען שהעקרונות הם פתגמים ולא מדע‪ .‬לדוגמא‪ :‬עקרון אחדות הפיקוד‪ -‬עובדים מקבלים הנחיות לא רק‬

‫מהממונים עליהם אלא גם ממומחים‪ .‬עקרון מוטת השליטה‪ -‬סותר את עקרון צמצום מדרגי ההיררכיה מצד אחד רוצים מטת‬
‫שליטה טובה ומצד שני רוצים לצמצם את המדרגים בארגונים גדולים כך שיוצרו אלפי מדרגי היררכיה‪ .‬כמו כן עקרון מוטת‬
‫השליטה אינו עולה בקנה אחד עם יכולתם של מנהלים לפקח על עשרות ואף מאות עובדים בתחומי תעשיה שונים‪ .‬מה שכן‬
‫זה שהמנהל צריך לקחת את העקרונות וכן לנסות להפעילם בדברים מסוימים כגון ארגון המפעל ‪.‬‬
‫השוואה בין הסקטור הציבורי לסקטור הפרטי הדומה‪.1:‬בשני הסקטורים אנו עוסקים בארגון )ציבורי או עסקי( ‪.2‬בעיות‬
‫ומטרות דומות‪ -‬מאמץ מתואם להשגת מטרה משותפת ‪.3‬מערכת מושגית משותפת‪ -‬חלוקת עבודה‪ ,‬סמכות‪ ,‬שליטה‪ ,‬ציות‬
‫‪,‬יעילות‪.4 .‬בסיס תיאורטי ומחקרי משותף השונה‪ .(1 :‬רווח מול רווחה‪ -‬פרטי‪ :‬פועל למטרת רווח אך יכול לעשות גם דברים‬
‫לאינטרס ציבורי )מניעת שימוש בגז פיאון שהורס את האוזון(‪ ,‬ציבורי‪ :‬ברוב המקרים פועל למטרת רווחת הציבור אך‬
‫לפעמים יש לו אינטרס פרטי )חברת החשמל‪ ,‬נמל אשדוד( ‪ .(2‬תוצאות מעורבות‪ -‬פרטי‪ :‬עובד ומשרת קבוצות ספציפיות‪.‬‬
‫ציבורי‪ :‬משרת צרכים ורצונות של כולם ‪ ,‬כשעושים טוב לאחד פוגעים באחר‪ .(3 .‬הערכת תוצאות‪-‬פרטי‪ :‬קל יותר להעריך‬
‫תוצאות הכל נמדד בערכים מדידים ) כסף מס' מכירות‪ ,‬מלאי( ציבורי‪ :‬ניתן למדידה בערכים מדידים רק בחלק מהמקרים‬
‫ובחלק האחר יש קושי‪ .(4 .‬שוק תחרותי‪ -‬פרטי‪ :‬פירמה שריווחה לא גדול תהיה שווה בסוף השנה לאפס ובטווח הרחוק‬
‫תהפוך לכשל שוק ציבורי‪ -‬יכול לשרוד‪ .‬יש כאן הבדל משמעותי בגלל שפירמה שרוצה לשרוד לא יכולה להתעלם מהצרכים‬
‫והרצונות של הלקוחות ולא יכולה למגור בכל מחיר וכמות שהיא רוצה והציבורי הוא מונופוליסטי‪ .(5 .‬טובין ללא שוק‪ " -‬כשל‬
‫שוק "‪ -‬השוק התחרותי החופשי לא פועל בתנאים אופטימלים בשוק‪ ,‬כשל שוק שמבדיל בין הסקטור הפרטי לציבורי נקרא‬
‫מוצרים ציבוריים או טובין ללא שוק‪ .‬קיימים ‪ 3‬סוגים של כשלי שוק‪:‬א‪.‬מוצר ציבורי‪ -‬לא ניתן למנוע את הגישה אליו למי שלא‬
‫שילם בעבורו ב‪.‬מוצר פרטי‪ -‬ניתן למנוע את הגישה אליו למי שלא שילם בעבורו‪ ,‬זוהי צריכה אישית ולא מייצרים טובין ללא‬
‫שוק ולא מספקים טובין ממאגר משותף ג‪.‬מוצאי אגרה‪ .(6 .‬תוצאות לא בכל מחיר‪ -‬פרטי‪ :‬לכאורה פועל ללא עקבות וללא‬
‫בעיות ויעשה הכל למען מטרתו‪ .‬ציבורי‪ :‬פועל תחת חקיקה ‪ ,‬תקשי"ר ‪,‬תקינה‪.‬‬
‫מנהלים בסקטור הציבורי מול מנהלים בסקטור הפרטי‪ :‬הדומה ‪/‬תפקידי המנהל‪ /‬קביעת אסטרטגיות לארגון ‪ /‬ניהול‬
‫רכיבים פנימיים ‪/‬הכוונת העובדים ושליטה על תפקוד ‪/‬ניהול קהלים חיצוניים‪ .‬השונה‪ :‬אופק התכנון ‪ /‬משך השירות ‪/‬מדידת‬
‫הדגשים ‪/‬ניהול כ"א‪ /‬חשיפה ‪/‬הגינות ויעילות ‪/‬שכנוע והכוונה ‪ /‬השורה התחתונה‬
‫תחום ההתערבות הלגיטימי של הממשל בחיי החברה והמשק הממשל יכול להחליט להתערב או לא להתערב בכל תחום‬
‫שהוא רוצה ‪ .‬קיימות ‪ 4‬מערכות שיקולים אם להתערב או לא ‪ :‬שיקולים כלכלייםעפ"י המערכת הזאת הממשל יכול להתערב‬
‫במשק על מנת להשיג יעדים מקו כלכליים כמו צמיחה‪ ,‬תעסוקה ‪ ,‬מלחמה באבטלה ועל מנת להשיגם צריך להתערב במשק‬
‫או בחיי החברה‪".‬פתרון כשלי שוק" – קיימים שני סוגים שונים‪:‬א‪ .‬מוצרים ציבוריים‪ -‬יש מוצרים שצריכים כמו בטחון ‪ ,‬תאורת‬
‫רחוב שהסקטור הפרטי לא יספק אותם ולכן הוא נכשל‪.‬ב‪ .‬מונופול טבעי‪ -‬אם הממשל לא יתערב המונופול יספק פחות‬
‫מוצרים במחיר גבוה יותר‪.‬יש ‪ 2‬תנאים מצטברים שצריכים להתקיים כדי שיהיה לממשל לגיטימציה להתערב‪.1 :‬שיתקיים‬
‫כשל שוק‪ .2,‬שיהיה אפשר לפתור אותו שיקולים ניהוליים‪-‬עוסקים בכל הדברים שקשורים לטיב השרות‪ ,‬איכות מוצר‪ ,‬יעילות‬
‫יצור‪ ,‬פיתוח‪.‬מי עדיף שיספק את המוצר הסקטור הפרטי או הציבורי ? מי ייתן איכות וזמינות טובים יותר ? שיקולים פרגמטים‬
‫מעשיים‪ ,‬צו השעה מה כדאי לעשות מבחינה מעשית‪ .‬שיקולים לאומיים‪-‬ביטחון המדינה‪ ,‬אינטרס ציבורי אחר שרלוונטי‬‫לאותה סוגייה‪ .‬שיקולים אידיאולוגיים‪-‬קיימות ‪ 3‬גישות‪ .1:‬ליברליזם קלאסי‪ -‬מדגיש ערכים של אחריות אישית ‪ ,‬חופש הפרט‬
‫כאשר הערך העליון הוא החרות‪ .‬הגישה הנ"ל מצמצמת ואומרת שרק בני מקרים ניתן לפגוע בחרות‪ :‬שמירה על הסדר‬
‫הציבורי ובטחון לאומי‪ .2.‬סוציאליזם‪ -‬מדגיש את ערך השוויון‪ .‬על מנת להשיג את השוויון מותר לפגוע בחרות‪ ,‬בחופש‬
‫הפרט‪ .‬האחריות היא קולקטיבית‪ ,‬הפרט נמצא תחת השגחת החברה שדואגת לו‪ .3 .‬מדינת רווחה‪ -‬בין שתי הגישות‬
‫והתפתחה מגישת הליברליזם הקלאסי‪ .‬כדי שאנשים יוכלו לממש את עצמם הם צריכים להיות חופשיים דבר שבשבילו‬
‫צריכים זמן פנוי‪ .‬על מנת ליצור זמן פנוי צריך ליצור לו רשת ביטחון‪ .‬הגישה מדגישה ערכים של ‪ :‬א‪ .‬שוויון מצד אחד וחרות‬

1 :‬‬ ‫עקרון ההפרדה הדיכוטומית של וילסון העטה תרדמת על הדיון בסוגיית המוסר בממשל‪.‬הגישה המדעית בניהול‪ -‬העלתה‬ ‫לכלל ערך עליון קריטריונים של יעילות ורציונליות ארגונית וגררה נטישה של סטנדרטים הומוניסטיים‪.‬‬ ‫כיוון שהיא מתבססת על תכונות אישיות ועל הפנמת ערכים‪.‬כשר ‪ :1989‬מטרת האתיקה היא לעזור לפרט לפתור דילמות‬ ‫מוסריות ובכך לשפר את התנהגותו בחברה‪.‬אף הוא אין לו קיום ללא האתיקה" ברק ‪ : 1980‬מסביר‬ ‫כי הדינמיקה הסוציאלית של התפתחות חוק ראשיתה בהתנהגות המוגדרת כ "פגם אסתטי" הנתון לשיקול דעתו של הפרט‪.‬דגש על המטרות‪ -‬יש פילוסופים שאומרים שיש בעיה‬ ‫לשים דגש על התוצאות ‪ .‬אלא בהשענות על ערכים רצויים‪ .‬מתקינה החברה כללי אתיקה‪ .‬הגישה הרויזיוניסטית במדע המדינה טענה שדרגה מסוימת‬ ‫של שחיתות הכרחית ואף רצויה כדי לזרז את תהליך ההתפתחות הפוליטית‪ .‬ושלמענה ניתן להקריב‬ .‬האחריות האישית משתלבת עם הקולקטיבית‪ .‬‬ ‫אתיקה וחוק‪ -‬לעיתים האתיקה אינה מספיקה כדי להוביל את הפרטים להתנהגות רצויה ודרוש חוק‪ .‬ה‪.‬חסרונה של הגישה הזו מתבטא בקושי ליישמה‪.‬האם יש צורך באתיקה מקצועית לאנשי המינהל הציבורי?‬ ‫ורנר ‪ : 1991‬טוען כי בעבר נדחקה סוגיית המוסר לשוליים ‪ .‬‬ ‫בתקנות או בחוזה( אינו מוציא אותם מתחום האתיקה‪ .‬בתחום שהוא חל‪ .2 ..‬דגש על תוצאות‪ -‬יש לבחון מהו המעשה שראוי לעשותו לפי‬ ‫התוצאות של אותו מעשה ‪ .‬ג‪ .‬בין התורות הבולטות היא של קאנט‪.‬גישת ניתוח המדיניות החדירה את הרעיון‬ ‫שרציונאליות טכנית ) המגולמת בחישובי עלות‪-‬תועלת( היא התכלית הסופית של קביעת המדיניות‪ .‬ב‪.1:‬אתיקה של כללים‪ -‬מנסה לנסח כללים עקרוניים לפתרון דילמות מוסריות אך הבעיה היא שלא ניתן‬ ‫לנסח כללים לכל מקרה ומקרה ‪ .‬לכוחות האינטלקטואליים המרכזיים בחשיבה הפוליטית‬ ‫והמנהלית בת זמננו הייתה תרומה שלילית לדיון בסוגיית המוסר‪ .‬מגישת המערכות וממודלים ביולוגיים ואורגניים הסיקו שנאמנות לארגון קודמת לנאמנות למצפון ולכללי‬ ‫המוסר וכן שעקרון שיאור המערכת הוא יעד בעל ערך עליון‪.‬לבסוף ‪.‬האישית מתחילה בכל אחד לעצמו עד לאיזושהי רשת ביטחון‪.‬דגש על ביצוע חובות‪ -‬יש לבחון מהו המעשה הראוי לפי החובות המוסריות שעל הפרט למלא מבלי לתת‬ ‫משקל לתוצאות המעשה‪ .‬אתיקה של מידות טובות‪-‬מנסה להבהיר‬ ‫לפרט מהי התנהגות רצויה בלא כללים‪ .‬‬ ‫אתיקה מקצועית‪ :‬אחת מתחומי האתיקה ורנר ‪ " : 1980‬אתיקה מקצועית שואפת לקבוע כללים אוניברסליים של התנהגות‬ ‫נכונה וראויה של העוסקים במקצוע מסיים "‬ ‫‪ :WACHS 1985‬זוהי מערכת של כללי התנהגות המסדירה את הציפיות בין‬ ‫אנשי המקצוע לבין עצמם מחד‪ .‬זכויות כבסיס אתי‪ .‬דגש על גזירת הכללים מחוזה‬ ‫חברתי‪ -‬התיאוריה הבולטת היא תיאורית הצדק של רולס‪.‬יעגון האיסור בחוק פלילי ורנר ‪" :1991‬מתן מעמד משפטי לכללי אתיקה )בחוק‪.‬‬ ‫שתי גישות עיקריות‪ .‬אלא שהחוק עצמו‪ .‬‬ ‫כאשר חוסנה המוסרי של החברה מתחזק לאור התופעות השליליות‪ .‬באם התופעה‬ ‫הכתה שורשים והניבה תוצאות שליליות‪ .‬אחת התורות המוסריות הבולטות היא התועלתנות לפיה יש לעשות את המעשה שיניב את מרב‬ ‫התועלת לחברה‪.3 . 2 .‫מצד שני ‪ .4 .‬‬ ‫אתיקה במינהל הציבורי ‪ -‬מהי אתיקה ? אתיקה עוסקת במעשה הראוי שחובה לעשותו‪ .‬זמיר ‪": 1987‬‬ ‫האתיקה היא הבסיס של החוק‪ .‬התורה המתארת את הטוב שיבחר לו האדם ואת הרע שעליו להתרחק ממנו ‪.‬והוא משאיר תחום רחב‬ ‫מאוד להסדר על ידי האתיקה‪ .‬גישות שהפכו נכס צאן ברזל תרמו במתכוון ולא שבמתכוון‬ ‫לזלזול בחשיבות המוסר שביסוד המעשה הניהולי ודירדרו את המוסר בניהול למצב של פשיטת רגל‪ .‬ב‪.‬המודל הביוקרטי של‬ ‫ובר הניב ניטרליות מוסרית והשארת המצפון והשארת האחריות למצפון האישי של המנהלים שנדרשו לראות עצמם לא יותר‬ ‫מאנשי ביצוע‪.‬קאמפל ‪ :1975‬מוסר היא מילה‬ ‫המציינת תופעות המוגדרות באופן נורמטיבי על ידי האתיקה‪ .‬ובינם לבין מקבלי השרות מאידך‪ ..‬קיימות קטגוריות משנה‪ :‬א‪.‬ורנר מסביר כי ‪.‬מכיוון שיש חוסר ביכולת לנבא בוודאות את השלכות המעשה‪ .‬לא זאת בלבד שהחוק איננו מסוגל להסדיר את כל אורחות החיים‪ .‬‬ ‫החברה לא תיתן לפרט להתדרדר מתחת לנק' שהיא קבעה אך מעל רשת הביטחון כל אחד לעצמו‪.‬אלא יוצר כללים בעלי אופי מיוחד‪ .5 .‬מילון אבן‪-‬שושן ‪ :‬מוסר‪ .‬תורת‬ ‫המידות ‪ .6.‬ד‪.‬מעין יצור כלאיים בין כלל אתיקה‬ ‫טהור ובין כלל משפטי רגיל"‪.

‬בתי ספר‪ .‬מעין קונצנזוס מוסרי או‬ ‫מוסר מקובל שעיקרו היושר וההגינות"‪.7.‬וניצול הסמכות לצרכים‬ ‫אישיים יש בה משום הפרה של חובת הנאמנות כלפי הציבור"‪ .‫ערכים הומניים ודמוקרטיים‪ .‬באתיקה הציבורית עשוי להיווצר מצב שאי קיום‬ ‫הבטחה יהיה לא רק אתי אלא גם לא חוקי‪ .‬שכן כשקיים קונפליקט בין כללי האתיקה לבין ערכים אישיים מנתחים בדר"כ הערכים הפנימיים‪.‬לכן חשוב להגדיר באופן ברור ככל הניתן את גבולות התחום‬ ‫האפור‪ .‬שמטעם זה החוק קובע אותם כאיסורים פליליים‪ .‬אם אותו אדם סבור שהתנהגותו תוכל לעמוד בביקורת הציבור‪ .‬זמיר ‪" : 1987‬האתיקה הציבורית‬ ‫משקפת את ערכי המוסר המקובלים בציבור לעניין ההתנהגות הראויה של נבחרי הציבור וממוניו‪ .‬התשובה תהיה ברורה למדי‬ ‫במקרים בהם קיימם חשש לשחיתות אישית‪.‬אולם מהו מוסר מקובל קשה לקבוע‪ .‬‬ ‫המגזר השלישי בישראל‪ /‬פרופ' גדרון מאמר ‪ 1.‬מתנ"סים‬ ‫עמותות ‪ .‬לבין התחום הלבן הכולל התנהגות שאין בה פגם לא מבחינה‬ ‫מוסרית ולא מבחינה משפטית‪ .‬הספקת שירותים‪ -‬הבסיס‬ .‬ומצד שני מצב בו אי קיום הבטחה לא יחשב כלא אתי‪ .3‬הסקטור השלישי הוא הסקטור ההתנדבותי ) בתי כנסת‪ .‬דוגמת סדום ועמורה‪ .‬בדומה‬ ‫למבחן "האדם הסביר" במערכת המשפטית ניתן להפעיל את מבחן " המוסר המקובל" ‪ .‬לפעמים תוצאות של מעשים חוקיים אך לא אתיים עלולות‬ ‫להיות הרות אסון הרבה מעבר לתוצאות של מעשים לא חוקיים‪ .‬אך האם מותר לשר לשקר בכל מקרה בו יהיה בכך – לפי דבריו – כדי לשרת את האינטרס הציבורי ?‬ ‫האם מותר לשר לשקר בכלל? התחום האפור מצוי בין התחום השחור – בו איסורים חמורים במיוחד מבחינה מוסרית‪ .‬מלכ"רים‪ .‬‬ ‫מקובלות חברתיות עשויות להיות רחוקות מן הרצוי ‪ .‬ארגונים תורמים( הסקטור השלישי ושני תפקידיו‪ :‬א‪ .‬אך האתיקה הציבורית מיישמת את ערכי‬ ‫המוסר למצבים המיוחדים בשירות הציבורי ‪ .‬זמיר ) ‪" : (1987‬במקרים כאלה ניתן לומר כי עובד הציבור אינו מפעיל סמכותו‬ ‫בתום‪-‬לב‪ .‬בסופו של דבר ‪.‬להם אין מקבילות בחיים הפרטיים‪ .‬לדוגמא האתיקה הפרטית מחייבת לקיים הבטחות‪ .‬כגון‬ ‫קבלת שוחד‪ .‬‬ ‫המבחן הוא ‪ .‬אלו נחלקים לשני סוגים‪ .‬אגודות‪.‬אדם יהיה מודרך רק על פי השכל הישר והרגישות המוסרית שלו‪.‬מאחר וגבולות התחום האפור מטושטשים גם עובדי ציבור הגונים המעוניינים ללכת בדרך‬ ‫הישר ‪ .‬‬ ‫לכאורה היה די בהחלת האתיקה הפרטית על עובדי הציבור כדי לסייע בידי עובדי‬ ‫הציבור אך זמיר ) ‪ (1987‬מסביר כי אמנם שתיהן מבוססות על המוסר המקובל‪ .‬גישת הבחירה הציבורית נתנה לגיטימציה מלאה למימוש אינטרסים אישיים על חשבון‬ ‫האינטרסים הציבוריים‪ .‬‬ ‫למרות‬ ‫זאת יש לקבוע כללי אתיקה נורמטיביים‪) :‬זמיר ‪" : (1987‬קובץ של כללי התנהגות אין בכוחו לעשות אנשים לישרים או‬ ‫לשמש תחליף לחוש המוסרי של האדם‪ .‬כמו כן יש נושאים‬ ‫הייחודיים לשירות הציבורי‪ .‬יתרה מכך ‪ .‬שכן חזקה עליו שגם הוא יודע כי הסמכות הוענקה לו בכדי לשרת את צרכי הציבור‪ .‬כיסוד בלתי נמנע של התהליך הדמוקרטי‪.‬לובי‪ .‬לעיתים צורך של‬ ‫הציבור כולו‪ .‬עם זאת קובץ של כללי התנהגות דרוש כדי‬ ‫לתת למשרת הציבור תיאור של הסטנדרטים להם מצפים ממנו והדרכה במצבים שאינם מוכרים לו" ‪.‬לדוגמא‪ :‬האם מותר לשר לשקר בנושאים מסוימים ? יש הסוברים כי האתיקה‬ ‫הציבורית מרשה לשר לשקר לכנסת בקשר לתכנית של פיחות מטבע או בקשר לתכנית צבאית שהאינטרס הלאומי מחייב‬ ‫לשמור אותה בסוד‪ .‬כך למשל יכול להיות מעשה שנעה בשם האינטרס הציבורי‬ ‫לגרות נזקים לציבור יותר מאשר מעשה של שחיתות אישית‪ .‬זמיר טוען כי קיימים מקרים בהם התשובה אינה ברורה ז"א‬ ‫נמצאת "בתחום אפור" ואף שנויה במחלוקת ‪ .2‬שימוש בלתי ראוי בתפקיד הציבורי כדי לשרת צורך ציבורי‪ .‬לפיכך התשובות הניתנות על ידה עשויות להיות שונות מאלו הניתנות על ידי‬ ‫האתיקה הפרטית‪ .‬ההגדרה של אתיקה ציבורית עושה שימוש במושג מוסר מקובל‪ .‬‬ ‫אתיקה ציבורית‪ -‬נוצרה בעקבות פרשיות השחיתות בשנות ה‪ 70-‬של המאה ה‪ 20-‬ופרשת ווטרגייט עד עתה חשבו‬ ‫שהמנהיגים הלאומיים הם בעלי עקרונות וערכים חיוביים ואז החלו לצוץ גם פרשיות שחיתות של אנשי ציבור מהשורה‬ ‫הראשונה בפוליטיקה הישראלית‪ .‬עשויים למעוד ולהגיע לתוך התחום האפור‪ .‬התקנת כללים הרחוקים מהמקובל עשויה להשיג‬ ‫את מטרותיה ‪ .1:‬ניצול התפקיד הציבורי כדי‬ ‫לשרת צרכים אישיים – שחיתות אישית ‪ .‬סוגיה אחרונה בקשר להגדרה של אתיקה ציבורית עוסקת בשאלה האם המוסר המקובל הוא המוסר הרצוי‪.‬המסקנה לפיכך הייתה שיש צורך ב אתיקה ייחודית לעובדי הציבור הנבחרים והממונים‬ ‫שאמורה להשיב על הדילמות המיוחדות שמתעוררות בקשר למילוי התפקיד הציבורי‪ .

‬תלות במשאבים חיצוניים )תרומות( ב‪.‬המימון‪ -‬כ‪16% -‬‬ .‬ב‪ .‫של מדינת רווחה מודרנית שהחלה להתפתח בשנות ה‪ 50-‬של המאה ה‪ 20-‬מניח שהמדינה מקבלת אחריות גבוהה על‬ ‫האזרחים‪.‬ג‪ .‬השונים ואף מנוגדים שמיוצגים על ידי המגזר השלישי כלפי‬ ‫הממשלה תורמים למשבר בדמוקרטיה‪ .‬יש כאן מכלול עצום של שיטות‪.3‬חברה אזרחית מול פוליטית‪ .‬ב‪ .‬ארגוני המגזר‬ ‫ה‪ 3-‬משפיעים על המדיניות הציבורית ביכולות לעלות נושאים על סדר היום הציבורי ואינם מצליחים לקחת חלק פעיל‬ ‫בעיצוב המדיניות‪ .‬רווחה ותרבות ונופשה‪ .5‬הצמיחה של הסקטור השלישי החל מאמצע שנות ה‪ -70-‬משנות ה‪ 70-‬יש קריאה מאנשים ימין אידיאולוגי‬ ‫ושמאלי אידיאולוגי לצמצם את התערבות הממשלה במשק‪ .‬מבחינה נורמטיבית עדיפה האזרחית על‬ ‫הפוליטית מהסיבות הבאות ‪ :‬אלאזרחים יש יותר יוזמה ופחות תלות וכפיפות ב יש מרחב מחיה ‪.‬הסינגור‪ -‬כ‪ 37% -‬מארגוני המגזר‪.2‬חברה פוליטית ‪ -‬חברה שמאופיינת במדינה‬ ‫חדרנית ופטרנית שהחברה בה מלוכדת וצייתנית ‪ .‬השפעה על דעת קהל‪ .‬באמצעים כגון שביתות ‪ .‬שיטות הפעולה יכולות להיות באמצעות‬ ‫הבכה או עימות או שיטות שמדגישות את המשותף והמוסכם בין דרישות הארגון והממשל‪.‬לכידות חברתית המגזר ה‪ 3-‬מייצג קבוצות שונות והדבר ורם לפילוג חברתי ופוגע בסולידריות‬ ‫ובהסכמיות החברתית הדרושה לקיומן של חברות כנגד נטען שהוא מפתח "הון חברתי" ויוצר תשתיות רחבות להסכמה‬ ‫לאומית ‪ .‬אפשר לפתח נטיות‬ ‫וכישורים ג לגיטימציה לשונות ד החברה האזרחית מקיימת ריסונים על העוצמה של המדינה ‪ .‬שירותים בתשלום או ללא תשלום‪ .‬הסקטור ה‪ 3 -‬יעיל יותר‬ ‫מהציבור בגלל שיש שם עבודת מתנדבים ‪ .‬‬ ‫יכולים להיות בפיקוח ממשלתי או לא‪ .6‬הקשר בין מימון ממשלתי לפיתוחה של חברה אזרחית ‪ -‬התלות הכספית הגוברת על הממשלות מעיבה על‬ ‫מידת העצמאות שלהם ומקשה על יכולת פעולתם כמייצגי אינטרסים ייחודיים וכמקדמי שינויים חברתיים‪ -.‬האזרחים יכולים להשתתף בעיצוב מוצרים ושירותים ג‪ .‬הממשל נוטה לתת פתרונות אחדים לתושבים והסקטור ה‪3-‬‬ ‫נוטה לתפור צרכים לפי ייעוד הקבוצות‪ .‬יכולים להיות מסופקים בלעדית על ידי הארגון או על ידי ארגונים שונים כמו כן הם‬ ‫יכולים להיות מסופקים על ידי ארגון ממוסד או התארגנות שורשית שאינה ממוסדת‪ .‬שינוי חברתי ופוליטיקה‪ .‬לקוחות ‪.5‬הביקורת על פעילות המגזר‬ ‫השלישי בחב' האזרחית‪ :‬א‪ .‬השירותים יכולים להיות מסופקים ברמה ארצית או מקומית‪ .2 .1 -‬חברה אזרחית‪ -‬כלל הפעילויות החברתיות הנעשות שלא בכפוף להוראות‬ ‫ישירות של המדינה ומחוץ למסגרות המשפחתיות או הפרימורדיליות ‪ .4‬התרומה של הארגונים‬ ‫הוולנטרים לפיתוח החברה האזרחית ‪ :‬א‪ .‬‬ ‫בין תחומי הפעילות שבהם הם פועלים ‪ :‬ארגוני חוק‪ .‬הסקטור השלישי ומדינת רווחה‪ -‬לפני מדינת הרווחה הפרט סיפק את צרכיו ועזרו לו ארגונים וולנטרים‪.‬באמצעות התקשורות‪ .3‬היתרונות של השירותים הניתנים ע"י הסקטור ה‪ .4‬הבעיות של הסקטור השלישי ‪ :‬א‪ .‬‬ ‫בעיות ניהוליות ‪ .‬בסניף ‪.‬‬ ‫שכירים‪ .‬התלות הגוברת‬ ‫בממשלות הובילה לכרסום מסוים בפעילות הפוליטית חברתית של הארגונים במסגרת החברה האזרחית ובמיוחד זו שיש‬ ‫בה משום יציאה כנגד הממשלות או ביקורות על מדיניותה‪ .‬להגברת הניכור באוכ' ולהחלשת היכולת השליטה של המדינה‪ .1 .‬משמרים ומקדמים ערכים בחברה ב מהווים אפיק מרכזי לשיתוף הציבור בחיי‬ ‫החברה ג קידום הפלורליזם ד עיצוב הפעילות מהווה בקרה על פעילות הסקטור הציבורי ‪ .‬במימון ממשלתי או תרומות ‪.‬בבית הלקוח‪ .‬חלוקת עבודה בין הממשל לסקטור השלישי‪ -‬קיימים‬ ‫שלושה מצבים בהם הסקטור השלישי מספק תחליף לסקטור הציבורי ‪ :‬מוצר משלים ‪/‬מוצר לא קיים בכלל‪/‬מוצר תחליפי‬ ‫‪ .‬‬ ‫דרכי פעולה ואסטרטגיות שכולן נכללות תחת הכותרת סניגור ומכוונת להשפעה על מדיניות ציבורית‪ .‬פיתוחה של חברה אזרחית‪..3.‬חינוך ומחקר‪ .‬כוללת את כל סוגי השירותים במגוון תחומים‬ ‫רחב שהארגון מספק כאשר אין כללים ברורים לגבי תחומי הספקת השירותים ואופן הספקתם‪:‬שירותי ישירים ) מעון יום‬ ‫לילדים( או שירותי כמו טיפול רפואי‪ .3-‬א‪ .2 .1‬הספקת שירותים‪ -‬רובו של המגזר השלישי כ‪.‬מוסדות שבאים לנסות ולהשפיע על החלטות‬ ‫ממשלה‪ .‬ספקי השרות יכולים להיות מתנדבים‪ .‬מיון הארגונים בסקטור השלישי‪ -‬סוג השרות של מלכ"ר‬ ‫)מוסדות שלא לקבלת רווח( ‪ .‬האינטרסים ודרישות הרבים ‪ .‬צריך להתאים את הדרישות למשק יש שינויים במשפחה ופערים‬ ‫חברתיים ב‪ .‬‬ ‫הצמיחה של מדינת הרווחה התרחשה במקביל להתרחבות הסקטור ה‪ 3 -‬מהסיבה שהמדינה העדיפה לספק את השירותים‬ ‫לתושבים באמצעות ארגונים וולנטרים ע"י מימון או קניית שירותים‪ . 40%-‬ארבעת התחומים המובילים מבחינת‬ ‫מספר הארגונים שפעלו בהם הם‪ :‬דת‪ .

‬כללים ונוהגים עלולים להפחית מהאחריות‪ .‬אלא להיפך‪ .‬באה לביטוי בעיקר בפעילות של קרנות‪ .‬כשקרן מממנת ארגון או ארגונים היא גורמת לאותם ארגונים לפעול‬ ‫בכיוונים הרצויים לה‪ .‬הטלת אחריות מוסרית‪ -‬העובדה שנושאי משרות רבים‬ ‫תורמים להחלטות ולמדיניות במדינה מודרנית מקשה מאוד להטיל אחריות מוסרית‪ .‬לקיחת אחריות על חיי אנשים(‪ .‬מנהלי הארגונים אינם צריכים לעסוק בחיפוש אחר משאבים ‪ .‬תשלום‬ ‫עבר שירותים‪ .‬אחריות‬ ‫אישית על פי תיאוריות של מוסר‪ -‬אחראים לתוצאות הם אלה הגורמים אותם ואינם פועלים מתוך אי ידיעה או בכפייה‪ .‬הגירסאות של המודל הקולקטיבי מסלפות‬ ‫את רעיון האחריות‪ .‬פעילותה היא עקיפה‪ .‬מישהו אחר‬ ‫היה עושה זאת‪. 91%‬תמיכה בסקטור השלישי ‪.‬אחריות מדרגית לפי המודל המדרגי‪ .‬בעיית‬ ‫הידיים הרבות משתקפת במודל המדרגי ובמודל הקולקטיבי ‪ .‬העומד בראש לוקח על עצמו את‬ ‫מלוא האחריות גם אם לא היה בסוד העניינים ‪ .‬ליחידים ולקבוצות‪ .‬על פי פינברג יש להאשים גוף קולקטיבי כגון דוגמת שוד הרכבות‪ .‬את הכרת התודה‬ ‫של כפיפיו‪ .‬תירוצי אין סיבה‪ -‬זה לא מתפקידי‪ .‬אחריות אישית‪ -‬מעשיו או מחשליו של נושא המשרה הם סיבה לתוצאה זו‪ .‬נועדו להנצחת‬ ‫אהוב‪ .4‬אחרים‪ -‬כ‪ 30% -‬מארגוני המגזר‪.‬ידיים מלוכלכות‪ -‬החיים הציבוריים לעיתים מחייבים נושאי משרות לפעול בדרכים אשר בחיים‬ ‫הפרטיים יחשבו כעוולה‪ ) .‬באחריות קולקטיבית לא ניתן לזהות את תרומותיהם‬ ‫האינדיבידואליות של הפרטים ולהפריד את תרומתו של אדם יחיד‪ .‬חסר רגישות ובלתי נגיש" ‪ 2 .‬ובר‪ -‬גורס כי ישנה הפרדה דיכוטומית בין מינהל לפוליטיקה‬ ‫והאחריות היא של הדרג הפוליטי‪ .‬‬ ‫‪.‬‬ ‫אחריות מוסרית‪ -‬קריטריון שני‪ -‬אחריות מבחירה‪ -‬חוסר יכולת לפעול אחרת‪ .‬על פי תומפסון אחריות מדרגית אינה מלווה בכל עוצמה מוסרית כמעט ולכן‬ ‫הפכה לריטואל פוליטי שאין לו השפעה שלילית על המנהיג אחא להיפך‪ .‬לקיחת אחריות מונעת בדיקה ודיון ציבורי‪ .‬משתיק את הויכוח הציבורי וחוסם כל חקירה נוספת ‪ .‬תירוצים סיבתיים‪ -‬לולא עשיתי כן ‪ .‬האשמה במבנה הקבוצה " שורה שלמה של‬ ‫יחידים שהתמזגו והפכו לאורגניזם עצום מימדים‪ .₪‬כיצד הממשל תומך בסקטור השלישי? על פי חוק‪ .‬ב‪ 1998 -‬כ‪25 -‬‬ ‫מיליארד ‪ ₪‬מתוך התקציב של המדינה שהיה ‪ 250‬מיליון ‪ .‬זה מחזק את מעמדו הפוליטי‪ .‬ראה ביבי או ברק(‪ .‬ביוקרטים ברמת הרחוב – עובדים סוציאליים ושוטרים כפופים לנהלים‪.‬שייכות סיבתית‪ -‬מישהו אחר היה עושה טעות אחרת תירוץ מסיבה חלופית – מישהו אחר היה עושה עוול‬ ‫גדול אף יותר‪ .‬אחריות‬ ‫קולקטיבית‪ -‬לא ניתן לבודד ולהפריד בין תרומותיהם של אנשים למדיניות מסוימת ‪ .‬‬ ‫יח' ‪-2‬הקשר בין מינהל ופוליטקה‬ .‬האדם הוא הסיבה‪.‬האחריות לתוצאות‬ ‫פוליטיות נופלת על האדם הניצב בפסגת שרשרת הסמכות‪ .‬ולכן מנהיגים‬ ‫פוליטיים מוכנים להצהיר על אחריותם להחלטה או מדיניות כושלת‪) .‬‬ ‫האם הם נושאי אחריות? לסיכום‪ -‬יש לחתור לאחריות אישית‪.‬תמיכות‪ .‬קשה להפעיל את קריטריון הסיבה‪ .‬נטילת אחריות הופכת למעין‬ ‫ריטואל פוליטי שאין לא כל השפעה שלילית על המנהיג‪ . 9%‬מהווים כ‪ 10%-‬מסך המועסקים במשק‪.‬רוב העובדים בשירות הציבורי ברוב הזמן מעבר לתחום האחריות המוסרית היות והם‬ ‫מצייתים לפקודות הממונים‪ .‬‬ ‫גודלו של המגזר‬ ‫בישראלתקציב במדינה ‪ .‬בעיית הידיים הרבות‪ -‬לא ניתן להאשים מוסרית שום‬ ‫אדם יחיד בתוצאות פוליטיות משום שתוצאות פוליטיות רבות הן תוצר פעולותיהם של אנשים רבים ושונים שאת תרומותיהם‬ ‫האינדיבידואליות לא ניתן אולי לזהות כלל ובודאי שאי אפשר לבודדן ולהפריד בינן לבין תרומותיהם של אחרים‪ .‬מעשים או מחדלים אלה לא‬ ‫נעשו מתוך אי ידיעה או בכפייה‪ .‬היות ואין בפועל הפרדה דיכוטומית קיימת גם בעיית האחריות‪ .‬מענקים מקרן עזבונות‬ ‫מאמר ‪ " 1.‬מלגות למשוררים ואמנים‪.‬אחריות מדרגית אינה מלווה בכל עוצמה מוסרית כמעט‪ .‬האם יועץ ממליץ נושא באחריות? קאנט‪ -‬אפילו רוצח יש להגיד את‬ ‫האמת‪.‬קיימת שאלה אם ניתן להאשים חבר‬ ‫ספציפי‪ .‬למשל הרג‪ .‬‬ ‫שתי תפיסות אחריות מסלפות את מושג האחריות‪ :‬אחריות מדרגית )היררכית(‪ -‬אחריות קולקטיבית הגישה העדיפה להטלת‬ ‫אחריות היא קריטריונים סיבתיים ורצוניים‪ .‬אחריות מדרגית ואחריות קולקטיבית‬ ‫מסלפות את מושג האחריות‪ .‬קריטריון ראשון‪ -‬אחריות סיבתית‪ .‫מארגוני המגזר‪ .5‬אחריות מןסרית של נושאי משרות ציבוריות בעיית הידיים המרובות ‪ /‬מאת דניס פ' תומפסון במאמרו של‬ ‫תומפסון הוא מלין על כך כי העובדה שנושאי משרות רבים ושונים תורמים למדיניות המקשה על הטלת אחריות מוסרית‪.

‬הסבר‪ :‬לא רק שהפוליטיקאים לא יתערבו במקרים פרטיים אלא גם שאנשי המינהל לא יתערבו‬ ‫בעבודת הפוליטיקאים ‪ .‬כפי שנקבע והובהר באמצעות‬ ‫התהליך הפוליטי‪ .‬ביצוע‪/‬יישום מדיניות ‪.1 :‬ניסיון להגדיר את תחום המינהל כתחום מדעי ‪.‬לאנשי המינהל תרומה נכבדה בבחינת המטרות ‪ .‬הנחות אלה עומדות ביסוד המינהל הציבורי החדש‪ -‬והמסקנה הנובעת מהן היא שעל הפוליטיקה להישאר‬ ‫צמודה לתחום קביעת המדיניות ולהשאיר למינהל ליישם את הליכיו הטכניים בלי מעורבות פוליטית‪" .‬העיסוק במקרים פרטיים גורם לפוליטיקאים לתת את הדעת לשאלות‬ ‫כלליות‪ -‬הסבר‪ :‬הפוליטיקאי יהיה מנותק מהעם‪.‬המבוסס על חוקים‪ .‬הדרג הפוליטי כשופט בין היגדים עובדתיים‪.‬ניתן לפתור דילמה זו על ידי הפרדה דיכוטומית בין תחומי‬ ‫הפוליטיקה והמינהל‪ -‬הסבר‪ :‬ההפרדה צריכה להיות מוסדית וברורה‪ .‬ב‪ .‬מקצוענים )עפ"י כישורים(‪ .‬ההצדקה הרעיונית – רעיון הפרדת הרשויות של‬ ‫מונטסקייה‪ .‬רצוי שהדבר לא יקרה כי אנשי המקצוע יודעים יותר טוב מה העלות האפקטיבית וכ"ו של התכנית‬ ‫) קשור ליחידה ‪ .‬מחוקקים ומבצעים‪ .‬אמצעים)איך(‪ .3 .‫מישור נורמטיבי‪ -‬מה מערכת היחסים הרצויה בין המינהל והפוליטיקה‪ .‬הדרג המינהלי‪ -‬ממונים לתפקיד )ע"י אנשים(‪ .‬וילסון ) ‪ " – (1887‬קיימת הפרדה ברורה בין עקרונות פוליטיים והחלטות‬ ‫ממשלה לבין המערכת המנהלית "‪ -‬מהו המינהל הציבורי המיטבי? ללכת למדינה אחרת ולחקות את אופן הפעולה מבלי‬ ‫לחקות את שיטת המשטר‪ .‬עומדים‬ ‫לבחירה מחדש‪ .‬לאור ידיעתם את סיכויי‬ ‫מימושה והעלות הכרוכה בכך‪.‬‬ ‫הסבר ‪ :‬נמצא בשטח שאיש מקצוע א' אומר משהו ואיש מקצוע ב' אומר את ההפך למי להאמין? צריך לשבור את הראש ‪.2‬הפוליטיקה היא חלק הכרחי ובלתי נמנע של השלטון‪ .‬ניתן למיין את השאלות לפוליטיקאים ואנשי מקצוע‪.‬היה ניסיון לחקור את הניהול כתחום‬ ‫מדעי על ידי‪ :‬טיילור )‪" – (1911‬המינהל הטוב ביותר הוא מדע אמיתי‪ .1 :‬אפשר לקבוע מראש ובאופן חד‬ ‫משמעי אם שאלה מסוימת משתייכת לתחום הפוליטי או לתחום המקצועי‪ – .‬גיבושו וביטויו בפומבי‪ .‬מטרות‪ :‬ווילסון‪ .‬שופטת והמבצעת כדי ליצור דמוקרטיה יציבה צריך להפריד בין‬ ‫מוקדי הכוח‪ :‬שופטים ‪ .‬‬ ‫גישת ההבחנה הדיכוטומית )כן‪/‬לא‪ .‬מינהל‪ -‬עובדות‪ .‬חלוקת תפקידים‪:‬הדרג הפוליטי‪ -‬מבחרים לתפקיד‪ .‬הסבר‪ :‬מאה שנים קודם בין הרשות המחוקקת ‪.‬נהנים מקביעות‬ ‫פוליטיקה‪-‬‬ ‫מטרות )מה(‪ .‬לא מתערבים אחד בשני ‪ .‬מערכת של איזונים ובלמים‪ .‬‬ ‫הפוליטיקאי צריך להתערב למרות שהוא לא איש מקצוע ד‪ .‬קיימים עקרונות ניהול אוניברסליים‪ .‬כללים‪/‬עקרונות‪ . (6‬הפוליטיקאים לוקחים החלטות בדברים שהם לא מבינים ג‪ .‬דרג מקצועי שיודע את התפקיד וישרת את כלל האוכלוסייה מצד שני רוצים להוציא את רצון הרוב כפי‬ ‫שהוא מתבטא בדמוקרטיה בצורה הטובה ביותר לפועל‪ .2‬להגן על המינהל הציבורי‬ ‫מפני התערבות פוליטית משחיתה‪ .4.2 .‬שחור‪/‬לבן( רקע‪ -‬החלה להתפתח בארה"ב בסוף המאה ה‪ – 19 -‬הוגה ‪ :‬וילסון‬ ‫הגדרות‪ .‬מצד‬ ‫אחד רוצים פקידות‪ .‬הניהול הוא מדע העוסק בעובדות ולא בערכים‪ -‬ערכים זה‬ ‫עיסוק של פוליטיקאים ועובדות של מינהלנים‪ .‬הדיוטות )אדם פשוט(‪ .‬מישור אמפירי )תיאורי‪ .‬ערכים‪ .‬כנגד זה המינהל הוא ההגשמה של רצון הקהילה‪ .‬מצוי(‪ -‬מהי מערכת היחסים‬ ‫המצויה בין המינהל לפוליטיקה‬ ‫הדילמה העיקרית ‪ -‬חלוקת העבודה בין הדרג הפוליטי לבין הדרג המנהלי איך צריכה להיות חלוקה העבודה ביניהם‪ .‬מיתוס הניטרליות הפוליטית הסבר‪ :‬האם אדם יכול להיות ניטרלי‬ ‫פוליטית? כן אם המינהל הציבורי יהיה גוף ניטרלי שלא חבר מפלגה או פעיל פוליטי וכך הוא ישרת תמיד את הציבור הרחב‬ .‬באים ומפרידים גם השרות הציבורי‪.‬על הפוליטיקאים לעסוק בקביעת מדיניות ועל‬ ‫המינהל ליישם את המדיניות‪ -‬הסבר ‪ :‬בלי להתערב אחד בשני‪ .‬אולם עליה להיות מוגבלת לתחום היאה לה‪ :‬קביעת‬ ‫רצון הקהילה‪ .‬על כללים ועל עקרונות המוגדרים‬ ‫בברור"‪.‬כתחום מחקר‪::‬הנחות‪ :‬חלקן סמויות וחלקן גלויות‪.‬ג‪ .3 .‬קביעת מדיניות‪ .‬גנדאו ) ‪– (1900‬‬ ‫היחס בין מינהל לפוליטיקה כמקביל ליחס בין פעולת החשיבה לפעולת העשייה הפיסית – הפוליטיקאים הם המוח והמינהל‬ ‫הציבורי מבצע ‪ .‬פרטים‬ ‫הערעור הנורמטיבי על ההבחנה הדיכוטומית‪ -‬א‪ .‬גוליק )‪ -(1937‬אנו מחויבים לגלות את העקרונות ואת החוקים המושלים בבני האדם באותן שיטות שבהן גילינו את‬ ‫החוקים שמושלים באטומים‪.‬ג'ון ויג )‪" – (1946‬הדיכטומיה של יעדים ואמצעים משמשת בסיס והצדקה לחקר המינהל‬ ‫הציבורי כהיבט נבדל של הממשל‪ ".1 :‬ההבחנה נתקבלה הן כתיאור נאמן של המציאות והן כמורמה של הפרדה בין שני סוגי מטלות שיש לשאוף‬ ‫להגשימה ‪ ".‬שאלה הופכת לפוליטית אם הופכים אותה‬ ‫לכזאת ‪ .‬ב‪.‬א‪.

‬ייצוגיות‪ .‬תגמול תומכי המפלגה‪.‬הצדקה רעיונית לשיטה‪:‬ע"י אנדרו ג'קסון הנשיא השביעי של ארה"ב‪-.‬שנת ‪ – 1883‬חוק פנדלטון "חוק השרות הציבורי"‪.‬ו‪ .‬המינהל הציבורי קובע מדיניות ולא רק מבצע אותה‪ ) .‬‬ ‫הערעור האמפירי על ההבחנה הדיכוטומית‪ -‬לא רצוי תהיה הבחנה דיכוטומית א‪ .:‬חיזוק השליטה של הממשל במינהל הציבורי )אנשי שלומי‬ ‫מוקירים לי תודה(‪.‬חיזוק שליטת הממשל‪ .‬חסרונות מינויים פוליטיים‪ -‬חסרי כישורים והשכלה‪.‬‬ ‫מינויים פוליטיים אחת מהאפשרויות להתערב בעבודת במינהל הציבורי היא ע"י מינוי של הפקידים לתפקידה עפ"י הדגם‬ ‫של המאה ה‪ 19-‬שיטת השלל הנשיא יכול לפטר את הממשל הפדרלי ולמנות חדשים‪.‬הגדלת עלויות הפרישה‪ .‬תגמול תומכים של המפלגה על פעילויותיהם למען המפלגה מאפיינים ‪ " :‬עקרון הנאמנות" – המפלגה‬ ‫הזוכה בבחירות מזכה את פעיליה במשרות ציבוריות " דגם פתוח" – זכותו של כל אדם גם אם אינו חלק משירות המדינה‬ ‫להתמודד על כל משרה ציבורית‪ .‬זלזול‪ .‬נקשרת לשחיויות וזלזול בכספי ציבור‪ .‬לכן חילופים‬ ‫גורפים בסגל המינהלי כל אימת שמתחלף הנשיא לא נתפסו כמזיקים אלא כנחוצים‪ -.‬קידום לא מוצדק‪ .‬‬ ‫בחירת העובדים הממונים לפי קריטריונים של מקצועיות והעניק להם קביעות‪ .‬ו‪.‬מדיניות שלא מפורשת ב‪ 100% -‬אז‬ ‫מאצילים סמכות על אנשי השטח ‪ .‬אנשים מזוהים עם המדיניות‪ .‬חיזוק הדמוקרטיה ‪.‬משטר נישואתרי ‪.‬הדרג המינהלי קובע לעיתים קרובות נהלי פעולה כלליים‪.‬הזדמנות לכל אדם‬ ‫‪.‬גיוס וקידום‬ ‫עובדים על פי‪ :‬קשרים ונאמנות חוק השרות הציבורי הוחל על הדרגות הנמוכות בלבד )כ‪ (10%-‬ויתר המשרות היו של מנצחי‬ ‫הבחירות‪.‫אך בפועל זה לעולם לא יקרה ה‪ .‬שיקול דעת= פעולה לא טכנית הסבר‪ :‬כשקובעים מדיניות ברמת המקרו ) מה שפוליטיקאי אמר‬ ‫לעשות ( לא יורדים לפרטים והפקיד שאמור לבצע את המדיניות צריך להפעיל שיקול דעת ובאותו רגע הוא הופך למפעיל‬ ‫מדיניות‪.‬עקב התחלופה‪ .‬‬ ‫מחויבות גדולה מידי לשר‪ .‬הפוליטיקאי שוקל את האמצעים בד בבד עם קביעת המדיניות‪.‬חוסר יציבות‪.‬שייך ליח' ‪ ( 6‬ה‪ .‬המינהל הציבורי לא עושה בהכרח את דברו של המימשל‪.‬כך יינתן ביטוי טוב יותר לרצון‬ ‫הרוב כפי שהוא מבוטא ע"י נבחרי הציבור‪ .‬שרות המדינה המזוהה פוליטית‬ ‫וערכית עם הנבחרים ויתרה מכך שיש לו מחויבות לנבחרים יבצע את המדיניות ביתר נכונות‪ .‬שיקולי טווח קצר‪.‬‬ ‫מה קורה כשנותנים זכות למנות פוליטיקאים אך ממנים אדם שלא מתאים לתפקיד? יתרונות מינויים פוליטיים‪ -‬מהירות‬ ‫עשייה‪ .‬חסרי ניסיון‪ .‬‬ ‫אותה דילמה האם זה בסדר? רצוי? המישור הנורמטיבי שפוליטיקה ימנה את המינהל הציבורי או שלא? ומצד שני מה קורה‬ ‫בפועל‪ .‬קביעות‪ :‬אין‪ .‬מינויים פוליטיים‪ -‬בעשורים האחרונים המינויים הפוליטיים‬ .‬יש הפרדת רשויות‪ :‬ניתנת עדיפות עליונה לדרג הפוליטי‬ ‫אין הפרדה דיכוטמית‪ :‬בין פוליטיקה למינהל הציבורי‬ ‫שיטת השלל‪ SPOIL SYSTEM :‬כל אדם יכול להתמנות לכל‬ ‫תפקיד‪ .‬‬ ‫תפקידים מיותרים‪ .‬‬ ‫)שייך ליח' ‪ 2‬קבלת החלטות( ד‪ .‬החלטות מדיניות‪ .‬אפליה ‪.‬החוק הוחל רק לגבי המשרות הנמוכות שהיו‬ ‫כ‪ 10% -‬מסך המשרות בשרות הציבורי‪ -.‬מחויבות‪ .‬החלטות מינהליות הופכות לעניינו של הדרג הפוליטי הסבר‪:‬‬ ‫החלטות קטנות שהפכו מסיבות שונות להחלטה פוליטית ג‪ .‬שחיתות‪ .‬מואצלות דרך קבע‬ ‫למינהל הציבורי הסבר‪ :‬שר לא יודע את תחום העיסוק ונעזר בבחירי המשרד שלו‪ .‬חדשנות‪ .‬רוזוולט מסתמך על ההבחנה הדיכוטומית בהופכו את‬ ‫המשרות ממשרות שלל למשרות קבועות ונטולות "פוליטיקה"‪ -.‬התפתחות הדגם האמריקאי‪-‬י‪:‬הסקטור הציבורי הלך ותפח עם השנים‪" .‬יעילות‪ .‬מטרות השיטה‪.‬הפוליטיקאים‬ ‫מתבקשים להכריע בנושאים פרטיים ‪.‬רענון ‪.‬שלטון‬ ‫של זרים"‪ -‬צמצום הדרגתי של השלל למרות המשרות הבכירות ביותר‪ -.‬על מנת שלא יוצרו מצבים שהמינהל הציבורי ישתמש באמצעים לא טובים הפוליטיקאים‬ ‫חייבים להתערב ולאזן‪ .‬מניעה ממוכשרים יותר‬ ‫הדגם האמריקאי‪ -‬שיטת המשטר‪:‬דמוקרטיה‪ .‬שנת ‪ -1920‬עמד חלקן של המשרות האלו על ‪ .‬ב‪ .‬כל אימת שמתחלף הנשיא יש חילופים גורפים בסגל המינהלי‪ .‬לא כל האמצעים מקדשים את המטרה הסבר‪ :‬הפוליטיקאים אומרים תשיגי ביטחון ‪ .‬יותר לעשות שיקול‪.50%‬שנת ‪ -1940‬רוזוולט מעלה‬ ‫את חלקן ל‪ 85% -‬על מנת לבסס את שליטתו במפלגתו הביוקרטית‪ .‬ההנחה שאין כל יתרון במקצועיות ובצבירת‬ ‫ניסיון מינהלי משום שמטלות הסקטור הציבורי הן פשוטות עד כדי כך שכל אדם יכול למלאן בלי הכנה מוקדמת‪ .‬פגיעה באיכות המינה"צ‪ .‬לצבא‬ ‫אסור לפעול ככל העולה על רוחו‪ .‬שיתוף ואמון הדדי‪ .‬שוויוניות‪ .

‬יתר דמוקרטיה‪ .‬‬ ‫מאפיינים‪ :‬א‪ .‬שנת ‪ – 1985‬תזכיר ארמסטרונג‪ " -‬השרות הציבורי הוא שירות קריירה א‪-‬פוליטי‬ .‬ובנוסף‬ ‫לכך גם שירות מדינה אחיד‪ .‬יש הפרדה דיכוטומית‪ :‬בין פוליטיקה ומינהל‬ ‫ציבורי‪ .‬‬ ‫התפתחות הדגם‪-:‬שנת ‪ .‬עקרון הכושר‪ :‬יתרון משלב יתרונות הכושר עם יתרון הנאמנות‪ .‬קידום עובדים על פי כישורים ולא רק לפי ותק‪ .‬בעלי כישורים קצרי טווח‪ .‬ד‪ .‬עיקר טענות הדו"ח‪:‬השירות נשען על עבודתם של חובבים חלוקה בין מעמדות בתוך השרות )עבודה פיזית‬ ‫לעומת עבודה אינטלקטואלית( מכבידה ולא מועילה‪ .‬הדגם האמריקאני תומן בחובו את המינויים הפוליטיים לאורך כל השנים‪.‬המומחים המועסקים בשירות חסרים כל סמכות ואחריות‪ .‬עקרונות השיטה מייצגים כושר וייצוגיות‪" -.‬מילוי הוראות לא נכונות היות וניתן לפטר‬ ‫אותי‬ ‫הדגם הבריטי‪ -‬שיטת המשטר‪ :‬פרלמנטרית אין הפרדת רשויות ‪ :‬אין הפרדה ברורה בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת‬ ‫ובכל המשרות שבראש הפירמידה המינהלית מחזיקים פקידי השירות הציבורי‪ ..‬מרד ‪.1854‬דו"ח נורתקוט‪ -‬טרווליאן על הודו‪ -‬הדגש על עקרון הכושר בגיוס עובדים ובקידומם‪ ..‬ב‪ .‬נאמנות‪ :‬יתרון חיזוק המפלגות‪ .‬מדיניות‬ ‫הפיתוח של הסגל המקצועי לוקה בחסר‪ .‬דגם פתוח‪ :‬יתרון שוויון הזדמנויות‬ ‫חיסרון חוסר מוטיבציה‪ .‬כיום מותר‬ ‫לפוליטיקאים להביא עמם יועצים הקרובים לאידיאולוגיה שלהם‪.‬המלצותיו יושמו בחלקן רק לאחר ‪ 20‬שנה ע"י תאצ'ר במסגרת רפורמה " הצעדים‬ ‫הבאים" ‪ .‬קל להגשים מצע‪ .‬שנת ‪ .‬המנהל הוא מקצועי בלבד ז"א כישורים‪ .‬גיוס וקידום על סמך נאמנות‬ ‫פוליטית מותנה במקצועיות וייצוגיות ‪.‬שלטון של זרים ‪:‬יתרון מאפשר חדשנות ולמידה מארגונים אחרים חיסרון‬ ‫העדר יציבות והמשכיות‪ .‬עקרון הייצוגיות‪ :‬יתרון תיקון עוולות חברתיות חסרון יכול להיות שלא‬ ‫המתאים ביותר לתפקיד יבחר ה‪ .‬מינויים לא מתאימים לתפקיד‪ .‬עלות למידה גבוהה‪ .‬המנהל אמור לייעץ לדרג הפוליטי הנבחר‪ .‬שנת ‪ – 1990‬דו"ח ועדת וולקר המליץ לצמצם את מס' המינויים הפוליטיים בעיקר בדרגות הפחות‬ ‫בכירות‪ .‬עקרון הייצוגיות" ‪ :‬על סגל שירות המדינה לייצג נאמנה את הרכב‬ ‫האוכ' אותה הוא משרת )מדינת הגירה שיוויון זכויות(‪ .‬רק למעטים‬ ‫מקרב הפקידים הבכירים יש כישורי ניהול‪ .‬שליטה קלה על המינהל‪ .‬שנת ‪ – 1943‬משלחת זרה‬ ‫בה אסלי מחליף את צרציל‪ -.‬‬ ‫חלוקה ברורה בין עבודה אינטלקטואלית לפיסית‪ .‬קידום על פי קרבה אישית‪ .‬סוף שנות ה‪ "70 -‬שיטת הכושר" ע"י קרטר‪" -‬עקרון הכושר"‪ :‬שימת דגש על מקצועיות של המינויים‬ ‫הפוליטיים‪ 9 .‬חוסר הכשרה‪ .‬כל המשרות נכללות בשירות הציבורי‪ .‬טיעונים נגד השיטה‬ ‫האמריקאית‪::‬ניסיון מועט של עובדים‪ .‬אין קביעות‪ .‬הסגל הבכיר נבחר‬ ‫מקרב הפקידות המקצועית בלבד ‪ .‬שיטה לא הוגנת‪ .‬מנגנון‬ ‫לא יעיל ומנופח‪ .‬הדו"ח מציג עיקרון יסוד ‪ :‬יש לגזור את צורת הארגון ואת דרכי העבודה מן המטלות‬ ‫ולא להיפך‪ .‬שרות מדינה אחיד‪ .‬בשנת ‪ -1981‬ועדה‬ ‫פרלמנטרית – הציעה להעניק לשר חדש הזדמנות להחליף את מנכ"ל משרדו אם הוא מוצא שאין ביכולתו לעבוד באופן‬ ‫משביע רצון עם המנהל הכללי שירש‪ -.‬דגם סגור‪:‬‬ ‫הסגל הבכיר נבחר מקרב הפקידות ואינו פתוח לכל‪ .‬המלצות‬ ‫הדו"ח יושמו בהדרגה ורק לאחר מלחה"ע ‪ 1‬יושמו במלואן‪ .‬לקיים את הוראותיו ולבצע את מדיניות הממשלה באופן ניטראלי‪.‬גיוס וקידום עובדים על פי‪ :‬מקצועיות וכישורים‪ .‬נבחרים בפרוטקציה‪ .‬רחוב וויטהול שבו משרדי הממשלה מנותק מהעולם הסובב אותו‪ .‬למרות השינוי הדגש הוא על עקרונות הנאמנות והדגם הפתוח ועל כן‬ ‫עליונות הדרג הפוליטי‪.‬חסרי כישורים‪ .‬גרר זלזול בכספי ציבור‪ .‬חסרון‪:‬גרר‬ ‫שחיתות‪ .‬מספרם של אלו עמד על כ‪ 30-‬בכל המשרדים יחדיו‪ -.‬בדרג הבכיר‪ -‬דגם פתוח ‪ .‬אין איזון לפוליטיקה‪ .‬מאפיינים כיום‪ :‬בדרג הביניים והזוטר אין מינויים פוליטיים ‪.‬בזבוז כספי ציבור‪ .‬ג‪ .1968‬דו"ח פולטון‪ -‬בין מסקנותיו לשנות את אופיו הסגור של השירות ולפתוח אותו‬ ‫למינויים מבחוץ כולל מינויים פוליטיים‪ .‬רק לאחר ‪ 70‬שנה מאוחר יותר‪ .‬התמרמרות‪ .‬לאחר ועדת פולטון השתרש הנוהג המאפשר לממשלה למנות יועצים אישיים על בסיס נאמנות אישית במטרה‬ ‫להתגבר על שמרנות המשרד וסרבנותו ‪ .‬המלצות הדו"ח‪:‬גיוס כ"א באמצעות מבחנים תחרותיים ולא קרבה מפלגתית או משפחתית‪.‫הרשמיים נופלים מ‪ 1%-‬אולם בפועל עוקפות המפלגות הזוכות את התקנות בכל מיני דרכים ומיישמות באופן נרחב יותר את‬ ‫שיטת השלל‪ -.‬‬ ‫קביעות‪ :‬העובדים נהנים מקביעות גם בהתחלף השלטון ‪.‬‬ ‫ניטרליות פוליטית‪ :‬הממשלה הבריטית מייחסת חשיבות לשמירה על ניטרליות פוליטית של הפקידות הבכירה ושואפת‬ ‫להבטיח כי פקידים בכירים יספקו שירות חסר פניות לאזרחים ולמוסדות בלי קשר להשקפותיהם הפוליטיות‪ .

‬בקביעת מדיניות אין לפקיד תפקיד או אחריות חוקתיים נפרדים מתפקידי השר‪ .‬החוק שרות המדינה ועד סוף הקדנציה הראשונה של‬ ‫בגין והליכוד( ‪ .‬יש רשימה של מינויים פוליטיים ללא קריטריונים ‪ .‬מותר לעשות מינויים פוליטיים נאמנות פוליטית‪ :‬יש בין השנים ‪ 1948-1959‬התקופה‬ ‫של בן‪-‬גוריון ומפא"י‪ .‬מפא"י שריינה‬ ‫משרות ושמרה על החוזק שלה‪ .‬בגין ניסה לשמור על ממלכתיות ‪ .‬שמרנים‪ .‬במרץ וברצון טוב בין שהוא מסכים לה ובין שלא"‪ -‬ניטרליות פוליטית‪ -.2 .‬התיקון השני בחוק שרות המדינה‪ -‬מינויים חבר‬ ‫מפלגה שחבר במוסדות הבוחרים של המפלגה )חבר מרכז לא יכול לכהן באחת מארבע הדרגות הגבוהות של משרד‬ ‫ממשלתי( כתוצאה מהחקיקה כ‪ 5000-‬עובדי מדינה מקבים מכתב מנציב שרות המדינה בו הם צריכים להחליט ממה הם‬ ‫מתפטרים‪ :‬שרות המדינה או המוסדות הבוחרים‪ .‬שיטת הפריימריס‪ -‬הוכנסה קודם במערך ואז בליכוד דבר שמכהה קצת את שיטת‬ .‬היא לא חיפשה ניטרליות פוליטית אלא חיפשה‬ ‫וקידמה מנהלים שהתלהבו מהתפיסה הרעיונית של מדיניותה‪.‬הרשימות יכולות לכלול בני מיעוטים באותן רשימות כאשר לאותן חברות‬ ‫ממשלתיות יש נגיעה לקבוצות מיעוט אתני‪ * ..‬‬ ‫מינויים פוליטיים‪ -‬הדגם הנ"ל מראה שלאורך כל התקופה לא היו בבריטניה מינויים פוליטיים אלא התערבות בקידום של‬ ‫אנשים מתוך המערכת‪.‬שינוי‬ ‫שיטת הבחירות בתוך המפלגות )לדוגמא בליכוד לשיטת השביעיות ( מועדה מסדרת שחייבה לשלם להרבה אנשים כסף‪.‬תקופה יותר טובה‪.‬תפקידו של הפקיד לבצע כל החלטה‬ ‫בנאמנות ‪ .‬הפקידים נדרשים לשרת את הממשל הנבחר‪ .‬במקביל החוק מאפשר את עקרון הכושר בזה שהוא מאפשר מכרזים ובחירה לפי כישורים‬ ‫)אך רק למראית עין( הדגם פתוח והקביעות נשארים‪) 1959-1981 .‬הימנעות מכל מינוי של יועץ מיוחד בלי אישורו המוקדם של ראש הממשלה‪.‬השרות הציבורי‬ ‫בישראל‪ -‬מוצא של פשרה‪:‬על מינוי מנהל כללי ובעלי תפקידים בכירים לא תחול חובת מכרז‪ .‬לא החליף אנשים בסקטור הציבורי‪ .‬המפלגות נשענות על רוב קטן‪ .‬הדרך לשלם לשותפים‬ ‫קואליציוניים זה במינויים פוליטיים‪ .‬שירות סגור שלא נותן הזדמנות לאנשים‬ ‫חדשים‪ .‬לא מייצגים את דעת הקהל‪ .‬שמו רגל אחד לשני ‪ .‬דגם פתוח‪ :‬כל אחד יכול להתמנות קידום עובדים‪ :‬לפי קשרים פוליטיים קביעות‪ :‬כן‪ .‬כל אחד יכול להיות גם שר וגם ח"כ רשות מבצעת ומחוקקת‪ .‬‬ ‫‪ 1981-1990‬הרעה במינויים פוליטיים ‪ ..‬בלי קשר לתפיסתו הפוליטית‪ .‬לא רוצים שינויים ועוצרים אותם‪ .3 .‬חובת מכרזים כאשר על הצמרת יש‬ ‫ועדת מינוי בראשות המנכ"ל‪ .‬בפועל המינויים הפוליטיים חלשו מתחת לתפקידי המנכ"ל‪ .‬‬ ‫טיעונים נגד השיטה האנגלית‪:‬אין אנשים מוכנים לעבוד בחינם לפני‬ ‫הבחירות‪ .‬הפרדה‬ ‫דיכוטומית בין פוליטיקה ומינהל ‪ :‬אין‪ .‬הצבעה אוט' אישרו כל מינוי פוליטי‪ 1990 .‬‬ ‫שנת ‪ .‬הממשלה ממנה את נציב שרות‬ ‫המדינה‪ ...‬קביעת מדיניות היא באחריות השר‬ ‫‪ .‬לא השתמש בשיטת השלל‪ .‬שנות ה‪ : 90-‬א‪ .‬ניתן להוריד ולהעלות משרות‪ .‬המחוקק הותיר פתח להוספת‬ ‫משרות לרשימה שנקבעה בחוק‪ .‬התפתחות ‪ 1959" -‬חוק‬ ‫שרות המדינה –מינויים "מצמצם את המינויים הפוליטיים לצמרת הפקידותית בלבד‪ .‬את היועץ המשפטי לממשלה ואת מזכיר הממשלה ומאשרת מינוי בכירים של שרים ‪ .‬המנהל חזק יותר מהפוליטיקאים )כן אדוני‬ ‫השר(‪ .‬בפועל אישרו ממשלות ישראל כמעט תמיד את מועמדי השרים‪ .‬אוסטרליה וניו זילנד טענו כי אינן יכולות לקדם את יעדי מדיניותן בשיטה זו‬ ‫השרות הציבורי בישראל‪ -‬פוליטיקה ומינהל‪ :‬מתבססת על המורשת הבריטית פעם מנהל היה צריך להיות נאמן למפלגה‬ ‫היום רוה התפקידים במנה"צ פתוחים לציבור שיטת המשטר‪ :‬פרלמנטרי השתנתה במהלך השנים? הייתה נשיאותרית‬ ‫והפכה חזרה לפרלמנטרית הפרדת רשויות‪ :‬אין‪ .‬כתוצאה מהתיקון יש לחץ של חברי המרכז לקבל מינויים‬ ‫בחברות ממשלתיות )סקטור ציבורי אך לא שרות המדינה(‪.‬ג‪ .1:‬הליכוד לא זז בגלל הסקטור הציבורי ועשה הכל כדי להחליף אנשים‪.‬בפועל קשה מאוד לשנות מדיניות‪ .‬‬ ‫ממשלות אחדות לאומית – הכי גרוע מבחינת מינויים פוליטיים שמור לי ואשמור לך‪ .‫וממושמע‪ .‬לא הגיעו כמעט‬ ‫אף פעם לתוצאות חיוביות‪ .‬אלא‬ ‫התערבות בקידום של אנשים מתוך המערכת(‪.‬עקרונות "המקצועיות" ו"הדגם הסגור" נשמרו בכל המקרים לעיל )לא היו מינויים פוליטיים‪ .‬‬ ‫ב‪ .‬שנת ‪ -1988‬דו"ח הצעדים הבאים ע"י‬ ‫מרגרט תאצ'ר שגילתה עניין אישי במינויים ובהעלאות בדרגה במינהל ‪ .‬דעת הקהל אינה מבוטאת העשייה‪ .1992‬כללי התנהגות לשרים – גו'ן מייג'ור‬ ‫ממשיכה של תאצ'ר שילוב של מקצועיות עם ייצוגיות‪ * :‬כל רשימת מועמדים סופית למשרות ניהול בכירות בחברות‬ ‫ממשלתיות חייב לכלל לפחות אישה אחת‪ * .‬מינוי‬ ‫מנכ"לים אושר תמיד לפי דעת ממשלות‪ .

‬עובד מדינה חייב לבצע את מדיניות השר ואת הוראותיו בכפוף לחוק ב‪.4.‬באשר לדרגים הנמוכים אפשר להתיר פעילות פוליטית ובלבד שהיא לא תעשה במקום העבודה או על חשבון זמן‬ ‫העבודה‪ .‬בעניין בני המיעוטים המליצה להתאמץ בהתמדה ובמכוון לשלב בני מיעוטים בעלי כישורים בשרות המדינה‪ .2 .‬מבקר המדינה‪-‬‬ ‫הדו"ח נכתב בעקבות חילוקי דעות בין שר הפנים בתוקף תפקידו כממונה על המשטרה לבין המפקח הכללי של המשטרה‪.‫המינויים‪ .‬הוקמה ועדה ציבורית לאישור מינויים של מנהלים ודיירקטורים בחברות‬ ‫ממשלתיות ‪ .‬ועדת קוברוסקי א‪ .‬‬ ‫ועדות שהמליצו לגבי הדגם הישראלי‪ .‬בעקבות התיקון בחוק שרות שירות המדינה הציעה הועדה להשאיר בתוקף את כל ההגבלות הקיימות על‬ ‫פעילות מפלגתית של עובדי מדינה ולהוסיף להן סיוג בדבר פעילות פוליטית שיש בה משום הפעלת לחץ פוליטי –מפלגתי על‬ ‫השרים‪ .1:‬ועדת יחזקאל דרור שהייתה ועדת משנה בתוך ועדת קוברסקי‪ -‬המליצה ‪ :‬א‪.‬ה‪ .‬ד‪ .5 .‬התערבות בג"צ‪ -‬אהרון ברק תפס עמדת מפתח והוא פוסק ומבטל מינויים‬ ‫פוליטיים‪ .‬להתיר לעובד מדינה בכיר להציג בפני ועדות הכנסת חוות דעת מקצועית )החולקת על עמדת השר(‬ ‫לאחר שהציג את דעת השר‪ .‬המינויים הפוליטיים פושטים צורה‬ ‫ולובשים צורה אולם הצד השווה בכולם ‪:‬שלא האדם המתאים ביותר הוא הזוכה בתפקיד‪ .‬ג‪.1‬‬ ‫הרפורמה של יצחק גלנור – נציב שרות המדינה ושל המדען הראשי ד"ר דוד‬ ‫דרי ‪.‬ב‪.‬היה אמור לחזק את ראש הממשלה ולייצב את השיטה‬ ‫והדמוקרטיה בישראל אך בפועל הכל היה הפוך‪.‬בישראל אין חוק מינהל כללי ואין בה הסדרה נורמטיבית כללית‬ ‫של מערכת היחסים בין השרים לבין הצוות המקצועי הבכיר‪ .‬נציב שרות המדינה‪ -‬חזק‬ ‫יותר ולא חושש להציג מינויים לא כשרים אך אינו יכול לפסול אותם אלא רק לייעץ‪.‬אם הוטל עליו לבצע מדיניות שלדעתו יש בה טעות חמורה‬ ‫ונזק רציני לציבור‪ .‬קשה לשלם לעשרות אלפים שבוחרים בך מה שכן יש זה קבלני קולות שמביאים עשרות אלפי קולות ומשלמים‬ ‫להם ‪.‬הניסיון מלמד כי עובדי המדינה יודעים למלא את תפקידם‬ ‫בהתאם למדיניות של שר אחד ולאחר מכן כשהוא מתחלף בהתאם למדיניות של השר הבא במקומו ‪ .‬הרעיון שעובד‬ ‫ציבור צריך לבצע מדיניות שהוא מזדהה עמה אישית הוא רעיון פסול מעיקרו מכיוון שאילו היה מתקבל היה מוצדק להחליף‬ ‫את כל השרות הציבורי בכל פעם שהייתה מתחלפת ההנהגה המדינית‪ .‬הועדה‬ ‫המליצה כי ייצוגן של הנשים בתפקידים בכירים ובמשרות המקצועיות השונות צריך להיות יחסי למספרן באותו דרוג או‬ ‫מקצוע וכי אחוז הנשים ברמות הבכירות חייב להיות שווה לפחות לחלקן בשירות כולו – אך לא מצאה לנכון להמליץ על דרכי‬ ‫יישום‪ .‬מציין את הייצוג הקטן ביחס של נשים ושל מיעוטים בתפקידי מפתח בשרות הציבורי‪ .‬‬ ‫אל מבקר המדינה ובנושאים עקרוניים גם אל ראש הממשלה‪ .‬הם דחפו לרפורמה שמטרתה הייתה ליצור סגל מקצועי בכיר בשרות המדינה ברוח ועדת קוברסקי ולנסות לסדר את‬ ‫נושא המינויים הפוליטיים שתהיה דיכוטומיה )מחיצה( בין הדרג המנהלי לפוליטי‪ – 1996 .‬הסדרת נושא הרשימה באמצעות קריטריונים ברורים ) משרות‬ ‫אמון‪ /‬מקצועית(‪..‬מיתוס הניטרליות הפוליטית" – זמיר שולל את‬ ‫הטענה כי משטר דמוקרטי מטיל על השר לבצע תכנית מדינית וזכותו היא ואולי אף חובתו היא לגייס סביבו אנשים המוכרים‬ ‫לו ומזוהים עם ההשקפה המדינית שלו כדי שיסייעו בידו בלב שלם ובאמונה בביצוע התכנית המדינית שלו ואומר שאין דבר‬ ‫מסוכן יותר מטעון זה ליציבות ולהמשכיות של השרות הציבורי‪.‬‬ ‫‪ – 1996‬צעדים מכוללי שינוי –מאמר ‪4.‬לא עזר הרבה כי לועדות אין כוח‪ .‬ד‪.‬תופעת המינויים הפוליטיים הפסולים רווחת בשרות הציבורי על כל מגוון תפקידיו‪ ..‬ב‪.‬לשלב‬ ‫מקצועיות עם נאמנות ולצמצם את הרשימה של משרות האמון‪ .‬מבקר המדינה‪ -‬גוף שהופך להיות יותר אקטיבי מבעבר וחושף מינויים פוליטיים‪ .‬צ'פמן‪ -‬ניטרליות במשרה‬ .‬ו‪.‬חוות הדעת מדגישה את ההתנגשויות בין עקרון האחריות המיניסטריאלית והציבורית של השר ובין הצורך והנוהג להאציל‬ ‫לעובדים מקצועיים שיקול דעת עצמאי בנושאים שונים‪ .‬ב‪ " .‬שתהיה ועדה‬ ‫מקצועית שתבחן אותם שהם באמת מתאימים לתפקיד ג‪.3 .‬ג‪.‬חילופי שלטון ביבי לפטר את‬ ‫גלנור ולמנות את איש שלומו במינוי פוליטי‪ -‬בסוף בג"צ פסק נגד אך גלנור כבר התפטר‪ .‬חוק הבחירה הישירה של ראש הממשלה – היה ונעלם‪ .‬יצחק זמיר‪ -‬א‪ .‬נקיטת צעדים שיש‬ ‫בהם כדי לעודד מקצועיות ואוטונומיה של עובדי מדינה בכירים ז"א שזכותו של עובד לפנות במישרין אל השר הממונה עליו‪.‬לצרף‬ ‫בוחנים מבני המיעוטים לוועדות מכרזים ולועדות ומועצות ציבוריות בנושאים של שירות המדינה והשרות הציבורי‪1994.‬גם סמכויות המנהלים הכלליים לא נקבעו באורח ברור ועקרוני‬ ‫בחוק‪ .‬ח‪.‬אנשים שבאים עם שר גם יעזבו איתו‪ .‬ג‪.‬‬ ‫א‪.‬ד‪.‬ז‪ .

1994‬ועדה לניסוח קנה מידה ונהלים חדשים למינוי‬ ‫למשרות לשרות המדינה הפטורות ממכרז" הועדה הוקמה בעקבות חיכוכים בין רבין וגלנור שהחליטו שמה שהיא תקבע זה‬ ‫מה שיהיה‪ 1995 .‬הוא דרך להגיב להזדמנויות לא צפויות‪.‬ברירות קיימות‪ -‬האם ישנה ברירה לאלתור? ז‪ .‬נכונות לנטילת סיכונים‪ .‬החלטה‬ ‫אסטרטגית= החלטות חשובות וקריטיות לגורלו של הארגון‪ .‬ד‪ .‬ארץ שבעת צרות ומוקפת אוייבים חוסר מתאם בין מטרות‬ ‫למשאבים ‪.‬התערבות פוליטית מתחת לדרג מנכ"ל לא תותר‪ .‬החלטות לא מקצועיות‪ .‬צרפת‪ .‬אלתור הוא התמודדות ולאו דווקא מציאת פתרון אידיאלי‪ .‬יתרונות‪ -‬פעולה בזמן אמת ‪ .‬ו‪ .‬יכנסו לתפקיד עם השר ועזבו‬ ‫איתו ובנוסף יצטרכו לעבור ועדת מינויים מקצועית‪ .‬תרבותי‪ -‬ישנן תרבויות התומכות‬ ‫באלתור לדוגמא איטליה‪ .‬התפשרות על ערכים‪ -‬אלתור‬ ‫אפשרי כשניתן להתפשר על ערכים‪ .‬אלתור כהתמודדות עם רציונליות תחומה‪ -‬היות‬ ‫והרציונליות היא מוגבלת על ידי ‪ :‬כשרים‪ .‬‬ ‫אלתורים במנהל הציבורי ועיצוב מדיניות בישראל‪ /‬שרנסקי מאמר ‪ -2.9‬אלתור‪ -‬מודל החלטה חוץ רציונלי נושא בתוכו‬ ‫תשובה מיידית לצורך‪ .‬גורר פעילות בלי תכנון‬ ‫רשמי או הליך פעולה שיטתי או פעילות שיוצאת מתוך תכנון או בהתאם להליך מוכר‪ .‬ממשל בירושלים‪ -‬דרישות של קבוצות דתיות וחילוניות‪ .‬החלטה טקטית= החלטות שההשלכות שלהן לא משמעותיות‬ ‫על הארגון וגורלו‪.‬סוגי החלטות‪ .‬אלתור‬ ‫במצב חדש‪ . //(1986‬החלטה אופטימלית‪ -‬ההחלטה הטובה ביותר שאפשר לקבל‪ //‬תהליך קבלת החלטות ‪-‬א‪ .‬תהליך של‬ ‫בחירת דרך פעולה אחת מתוך מספר דרכים אלטרנטיביותב‪ .‬‬ ‫סביבה‪ -‬ישנן סביבות מרובות לחצים ואי ודאות‪ .‬נאמנויות‪ .(300-‬לכלול‬ ‫רק משרות שנוגעות לקביעת מדיניות לאומית‪ .‬כל שר יכול‬ ‫להקים מטה מיניסטריאלי מוגבל במספר של עוזרים אישיים ומקצועיים שיועסקו בתפקיד זמני‪ .‬דורון ‪.‬מידת ההפיכות שלה‬ .‬שכנים אוייבים והמנדט הבריטי‪ ..‬כריזמטיות‪ .6‬ועדת בן דרור ‪ " .‬ערכים‪ .‬מצב של חוסר ודאות ‪ .‬דחיפות‪ -‬בעיות‬ ‫דחופות מצריכות אלתור מיידי ע"י המנהיג‪ .‬אין בחינת חלופות‪ .‬הנעות ומטרות ובשל חוסר בידע שלם‪.‬מצב של חוסר‬ ‫ודאות‪ .‬ד‪ .‬מצב של חוסר ודאות‪ .‬‬ ‫נאלצים לאלתר‪ .‬התרבות הישראלית נוטה לאלתורים‪ -‬הסיבות‬ ‫להתפתחות תופעת האלתור כדי לשרוד בתפוצות נדרשה יכולת אלתור‪ .‬בלא הכנה מקדימה‪ .‬חוקיות האלתור‪ -‬ישנן סביבות בהן האלתור הוא חוקי‪ .‬מנהגים‪ .‬גורמים‬ ‫התורמים לאלתור א‪ ..‬לא ניתן להעריך יעילות יחסית של חלופות ‪ .‬‬ ‫יח' ‪ .‬ג‪.‬התנהגות לא אחראית‪ .‬הועדה מגישה המלצות ברוח הגישה הצרפתית‪ :‬צמצום רשימת המינויים ל‪ 30 -‬משרות ) מ‪ .‬יצירת תפקיד חדש ‪ :‬משנה‬ ‫למנכ"ל שיהיה מינוי של המנכ"ל אך בדגם סגור מישהו מתוך המשרד שיהיה גוף מתווך בים המנכ"ל למשרד‪ .‬הקונפליקט החרדי‪-‬חילוני כל אלו מצריכים אלתור‪ .1 :‬החלטות אסטרטגיות והחלטות טקטיות‪:‬הבחנה בין החלטה אסטרטגית לטקטית‪ .‬אלתור בעיצוב מדיניות ובמנהל יכול להיות מבריק או הרה אסון‪ .‬ספרד‪ .‬מדיניות בזבזנית‪ .‬ח‪ .‬ה‪ .‬תהליך אשר באמצעותו אדם בוחר כיוון פעולה להשגת מטרותיו‪ .‬מקרים של אלתור‬ ‫בממשל הישראלי‪ -‬אלתור ככלי להפגת מצב של עימות‪ .‬החלטה תהיה אסטרטגית יותר ככל ש‪:‬טווח הזמן של ההשפעה שלה ארוך יותר‪ -‬יחס ישר‪ .‬ההמלצות אושרו על ידי רבין אך לא יצא מזה כלום בגלל שרבין נרצח והיו חילופי שלטון‪.‬הולנד וכ"ו‪ .‬אלתור כדי לנצל משאבים ולהתמודד עם שינויים מהירים‪ :‬דיור לעולים מרוסיה‪ .‬ההחלטה היא למעשה שלב בתוך תהליך קבלת‬ ‫ההחלטות‪ .‬מעט עובדות מהימנות‪ .‬מצב של חוסר תקדימים‪ .‬המשאבים‬ ‫הכרוכים ביישומה גדולים יותר‪ -‬יחס ישר ‪ .‬כמו כן היא המליצה שאסור להבטיח מינויים פוליטיים במסגרת הסכמים‬ ‫קואליציוניים ‪.‬התנאים הקשים שאיתם התמודדו החלוצים הציוניים‬ ‫‪ .‬יש לפעול במהירות‬ ‫ובמשאבים מוגבלים‪ .‬פעולה כשהברירות המקובלות‬ ‫אינן ישימות‪ .‬מצב של חוסר ודאות‪ .‬יוצר ערפול‪ .‬בחירת חלופה לא אופטימלית‪ .‬פעולה לא‬ ‫מתוכננת‪ .‬ב‪ .‬נזק‬ ‫חברתי וכלכלי‪ .‬מצבור של טכניקות להצרת מרחב הבחירה והאפשרויו‬ ‫) הגדרה של צסטר ברנרד (‬ ‫ג‪.‬אסון המכבייה‪ .3‬קבלת החלטות‪ -‬הגדרות‪ :‬החלטה‪ -‬מוגדרת כהתייחסות מודעת למצב קיים ובחירת דרך פעולה כתגובה לאותו מצב‬ ‫)ג‪ .‬חסרונות‪ -‬התנהגות לא ממושמעת ‪.‬דרך להימנע משיתוק‪ .‫ציבורית מובילה בסופו של דבר לשחיתות מוסרית ‪ .‬בריטניה‪ .‬ישראל‪ .‬רפלקסים‪ .‬ארץ צחיחה ולא מפותחת‪ .‬כמו בסביבה לא בטוחה ומסוכנת‪ .‬אישי‪ -‬גמישות מנטלית‪ .‬תוצאות‪ -‬אלתור נשפט על פי תוצאתו‪.‬כאוס ארגוני גדול‪ .‬ארה"ב וכ"ו‪ .‬האוכלוסייה עליה משפיעה ההחלטה גדולה יותר‪ -‬יחס ישר‪ .‬וכאלו השוללות אלתור כגון גרמניה‪ .

‬מצב בו אין מידי ודאי לגבי כל התוצאות האפשריות של‬ ‫ההחלטה ו‪/‬או לגבי ההסתברות להתרחשות כל אחת מהתוצאות‪.‬מידע‪ .3‬דרישות המודל כבדות ובד"כ לא ניתן ליישמן במלואן )במיוחד‬ .1‬קביעת יעדים‪ /‬ערכים ‪.3‬החלטות ברמות‬ ‫שונות של ודאות‪ :‬קיימים ‪ 3‬סוגים של החלטות ‪:‬א‪ .6‬יש לבדוק את כל המידע המתייחס‬ ‫להחלטה ‪ ..5 .‬יש לזהות את המימדים השונים של ההחלטה המתייחסים הן לחלופות והן‬ ‫ליעדים ‪.2 .‬כל תוצאות ההחלטה האפשריות ידועות מראש‬ ‫וידועה ההסתברות להתרחשות כל תוצאה‪) .‬תחזיות‪ .1‬הנחות המודל אינן מתקיימות במלואן‪:‬האדם אינו כלכלי ‪:‬‬ ‫פתרונות שונים לבעיות החלטה זהות )יח' ‪ – (193 2‬טברסקי וקהלמן הוכיחו שהאדם אינו יצור כלכלי‪ .‬‬ ‫‪.‬למשל‪ :‬יחס תועלת‪/‬עלות הגבוה ביותר ‪ .‬הסתברות של‬ ‫‪ 100%‬לתוצאהב‪ .‬אפשר להסתמך בפתרונן על‬ ‫חוקי הסטטיסטיקה וההסתברות ועל ידי כך להפוך אותן לאלגוריתמיות‪ .1 ::‬על ההחלטות להתקבל לגופו של עניין‬ ‫‪.‬השלבים ‪) :‬היררכיים ( ‪.‬חלופות‪ .‬פיתוח חלופות‪ .‬לדוגמא הטלת מטבע(‪.‬מידע‪ .‬תוחלת גבוהה ביותר או מקבל ההחלטות יהיה אדיש לחלופות‬ ‫בעלות ערך כלכלי זהה‪ .4‬הארגון נתפס כהומוגני‪) .2‬זיהוי ויצירת חלופות ‪ .‬החלטות אלו יואצלו לדרגים הנמוכים בארגון‪ .‬אם מצאת מחט בערמת שחט תמשיך לחפש עד שתמצא‬ ‫עוד מחט ותוכל להשוות בינהן איזו יותר טובה דרישות המודל ומאפייניו‪.2‬אין‬ ‫דרך מקובלת לשקלול ערכים של כלל הפרטים בחברה ‪.‬החלטות שאינן ניתנות לתכנות=‬ ‫המחשב אינו יכול להחליף את האדם באופן משביע רצון‪ .‬יכולת לראות את הנולד‪ .3 .8‬יש לבסס את כל ההנחות ‪.‬רמת ודאות מושלמת )דטרמיניסטית( או החלטות נטולות סיכון‪-‬‬ ‫נקראות גם החלטות אלגוריטמיות‪ .‬מודלים אמפיריים )התנהגותיים( ‪ :‬מבקשים להציג‬ ‫תהליכים קיימים )את המצוי(‪ .2‬היעדים ויעדי המשנה של ההחלטה צריכים להיות מפורטים ומפורשים ‪.4 .1 :‬מהווה רף‪/‬אידיאל לתהליך קבלת ההחלטות )גישה‬ ‫רציונלית טהורה זה דבר שלא ניתן להשיג(‪.‬הערכה‬ ‫מודלים של קבלת החלטות‪ -‬מודל= ייצוג מופשט של מציאות מורכבת‪ .7‬כל ההשפעות והתוצאות האפשריות הנובעות מן ההחלטה צריכות להבחן ‪.4‬מאפשר חדשנות‪.‬טכנולוגיה‪ .‬ידע‪ .‬רמת ודאות אקראית או החלטות בתנאי אי ודאות‪-‬‬ ‫כולל החלטות בלתי מובנות המתקבלות במצב של אי ודאות‪ .‫קטנה יותר – יחס הפוךבלי חרטות )אם היה עם חרטות הייתה טקטית( ‪ .‬כסף וכ"ו‪ .‬יכולת‬ ‫לחזות את העתיד‪ .‬‬ ‫שלבים מקובלים בקבלת החלטות ‪ -‬לא כל השלבים חייבים להופיע במודל‪:‬קביעת יעדים‪ /‬ערכים‪ .‬יש ודאות מלאה לגבי התוצאה שלהן‪ .‬‬ ‫‪.‬הרציונליות כהצדקה )יח' ‪ – (210 2‬החוקר הוא קרל ויק שאמר שאנו עוסקים במינהל הציבורי אך‬ ‫ניתן להצדיק שימוש במודל גם בתחומים אחרים‪ .3‬עריכת תחזיות ‪ .‬להבין את המציאות ולעבד את המידע – סיימון ‪.‬‬ ‫מודל הגישה הרציונלית רציו= היגיון החלטה רציונלית היא בחירה שהינה תולדה של בחינה שיטתית וזהירה של חלופות‬ ‫ותוצאותיהן‪ .‬‬ ‫מודלים נורמטיביים ‪ :‬מבקשים להציג את הדרכים הראויות לתהליכי קבלת החלטות )את הרצוי(‪ .4‬בחירה בחלופה‬ ‫הטובה ביותר בעלת התועלת הגדולה ביותר הנחות ‪ ".‬מפנה את תשומת ליבו של מקבל ההחלטות למשתנים שונים אותם עליו‬ ‫לקחת בחשבון ‪.‬משאבים‪ .‬בחינת‬ ‫חלופות‪ .‬הכרעה‪ .‬סביבת ההחלטה נתפסת כודאים או בסיכון‪.3‬בחירת האלטרנטיבות צריכה להיעשות על פי‬ ‫הקשרן ליעדים ולאפשרויות השימוש בהן‪.‬חסרונות ‪.‬אין לרשות האדם את‬ ‫כל האמצעים הדרושים ידע‪ .‬זמן‪ .1 :‬האדם הכלכלי" – מקבל ההחלטות הוא יצור כלכלי הבוחר לפי‬ ‫קריטריונים כלכליים‪.‬ג‪ .‬רמת ודאות הסתברותית או החלטות בסיכון‪-‬‬ ‫כולל החלטות בלתי מובנות ‪ .2‬החלטות מתוכנתות והחלטות לא מתוכנתות )או‬ ‫החלטות מובנות והחלטות בלתי מובנות(החלטות ניתנות לתכנות= החלטות אנושיות אשר המחשב יכול לחקות אותן בדיוק‬ ‫)לדוגמא כספומט יכול להחליף פקיד בבנק(‪ .‬מה שהמנכ"ל חושב כולם חושבים(‪.‬‬ ‫הנתונים וההערכות ביחס להחלטה על תיאוריה מדעית יתרונות‪.5‬יש לבחון את כל העלויות והתועלות של כל האלטרנטיבות )בלתי אפשרי( ‪ .‬מודל אמפירי נבחן ביכולתו להסביר את המציאות אותה החוקר מנסה להסביר או לנבא‪.‬ביצוע‪ .2 .‬החלטות אלו יישארו בנחלת הדרג הבכיר ‪ .3‬ככל שמקבל ההחלטות ידבק יותר בשלבי המודל ובדרישותיו יש סיכוי טוב לשיפור איכות ההחלטה ‪.‬מודל נורמטיבי נבחן‬ ‫ביכולתו להניב החלטות טובות יותר‪.‬למקבל ההחלטות יש את כל האמצעים הדרושים לקבלת ההחלטה ‪ :‬הבנת מציאות נכונה‪ .‬אלו הן החלטות מובנות לחלוטין ‪.

‬אקראי‪ ..‬אשליית אי פגיעות‪ .‬המובילה לתפיסה סטריאוטיפית של האויב ושל גורמים חיצוניים לקבוצה‬ ‫המסתייגים מהמלצותיה‪ .‬לפעמים רק אחת‪ .‬הנחות‪-‬א‪.2 .‬אופטימיות מופרזת‪ .‬אם לא שנה מדיניות ‪ .1 -‬מקורות האינפורמציה והכושר האינטלקטואלי העומדים לרשות מקבל ההחלטה מוגבלים ‪.‬ביחס‬ ‫לתוצאות מדיניות העבר‪ -‬אם יש הצלחה המשך ‪ .1 :‬הנחותיו‬ ‫תואמות למציאות‪ . 5‬חשיבה קבוצתית‪-‬‬ ‫סוג של כשל שנובע מ‪ 9-‬גורמים שונים‪ :‬לכידות פנימית גבוהה‪ .‬מקבל ההחלטות‬ ‫"משביע רצון"‪ -‬מחפש את החלופה המספקת ולא את החלופה המיטבית‬ ‫עדויות לרציונליות המוגבלת )סיימון(‪ :‬אם מצאת מחט בערמת שחט אין טעם שתמשיך לחפש עוד מחט ‪.1‬הימורי מדיניות" – אף פעם אי אפשר למפות את העתיד נכון ‪ .1 :‬מס' קטן של‬ ‫דרישות מינימום ‪ .‬אשליה של אחידות דעים וייחוס חשיבות‬ ‫לעתם ההסכמה בקרב חברי הקבוצה שלבים‪:‬מודיעין‪ -‬איסוף מידע‪ .‬זהו מודל בו ההחלטות המתקבלות מבוססות על החלטות‬ ‫העבר‪ .‬צנזורה עצמית של חברי הקבוצה‪ .‬ארץ ישראל השלמה‪ .‬ב‪.‬מיפוי מוטעה של תחזיות‬ ‫העתיד מאמר ‪" 2.‬כדי לקבל‬ ‫החלטה הוא יוצר מודלים פשוטים של הסובב אותו ‪.2‬מוגבלות האדם בהכרת המציאות בה‬ ‫הוא פועל ‪-‬אנשים נוטים לתרגם מידע חדש ומצבי מציאות חדשים בעזרת מונחים ישנים המוכרים להם‪ .‬עשוי להוביל "להחלטה לאחר זמנה" )דד ליין(‬ ‫מודל השבעת הרצון‪ -‬נגזר מתוך גישת הרציונליות המוגבלת )ע"י סיימון ‪ (1965‬בניסיון להסביר את התנהגות מקבי‬ ‫ההחלטות‪ .‬מודל השבעת הרצון אינו מעודד לעומת המודל הרציונאלי שמעודד יזמות וחדשנות‬ ‫חסרונות‪:‬‬ ‫‪.‬טיעונים‪ .‬הוא מתכוון להיות רציונליות‪ .‬קשה ויקר‪ .‬כללי ההכרעה הם פשוטים ובודדים‪ .4‬פתרונות שונים לבעיות החלטה זהות‪ -‬טברסקי וקהנמן‬ ‫חקרו על אתה קבוצה מה קורה כאשר מנסחים שאלה כל פעם בצורה שונה או כשיוצרים שתי בעיות ‪.‬יש סיכוי להגיע לחלופה המיטבית )כבר מהרגע הראשון(‪ .‬מייחס חשיבות לרציונליות כלכלית )לא פוסל אותה( ‪ .‬יח' ‪ 182 2‬מוכיח שלמרות שאנשיו לוקחים החלטה רציונלית הם‬ ‫הגיעו להחלטה הפחותה ביותר( ‪.‬תחזיות וממצאים‪ .4‬חלופות נבחנות אחת אחר השנייה בלי מאזן של יתרונות ‪/‬חסרונות יחסיים )כל אחת בפני‬ ‫עצמה‪.‬מקבלי ההחלטות בדר"כ מציבים מס' קטן של דרישות מינימום ולעיתים רק אחת ‪.3‬‬ ‫החלופה הנבחרת משביעת רצון המחליט‪ .‬בדיקה‬ ‫של מס' קטן של חלופות ובדיקה של החלופות אחת אחר השנייה עלולות להוביל לבחירה בחלופה נחותה ‪.‬מכיוון שהידע שלו מוגבל תפיסת המציאות שלו אינה "המציאות‬ ‫האמיתית" ‪..‬שאננות המעודדת‬ ‫הסתכנות ‪.‬דרישות ותהליך סובייקטיביים יתרונות‪.1‬הסובייקטיביות עשויה להצדיק בינוניות ו‪/‬או להוביל לתוצאות שאינן מיטביות ביחס לחלופות זמינות ‪.‬בהיעדר דרישה‬ ‫מפורשת‪ .‬‬ ‫הפעלת לחץ על חברים הסוטים מקו הקבוצה‪ .5 .3‬התמקדות במידע זמין‪ .3‬מגבלת היכולת לעבד מידע ‪:‬קשה לעבד נתונים רבים בו‬ ‫זמנית‪ .‬וטוען כי המודל גם נורמטיבי )אין בכלל רציונליות(‬ ‫הנחות‪ .‫בסקטור הציבורי לדוגמא יעדים מפורטים ומפורשים עומדים בסתירה מוחלטת עם הפוליטיקה( ‪.‬אמונה במוסריות הגבוהה של הקבוצה‪ .3‬מס' החלופות‬ ‫הנשקל קטן הוא בדר"כ קטן ‪.‬‬ ‫מקבל ההחלטות הוא "אורגניזם בוחר" ) בניגוד לאדם הכלכלי בגישה הרציונלית(‪:‬לרשותו ידע ויכולת מוגבלים‪ .‬ושונים מהמציאות "האמיתית" ‪-‬עומס מידע‪ .‬קל וזול ליישום ‪.2‬דורש ניתוח‪ -‬אם כי פשוט‪ .‬אי ודאות גדולה שבחלקה הגדול קשה או לא ניתנת לצמצום‪ .‬הכרה בכישורים הגבוהים של חברי הקבוצה המחזקת את הנטייה להתעלם מיועצים חיצוניים‪.5‬התהליך ארוך ‪ .‬ומהוות תוספת שולית להן לינדבלום מציג את המודל כתיאורי‪ .‬תיכון‪ .2 .‬הכרעה‪ -‬החלופה מאפיינים‪..‬הזמן והכסף‬ .‬החיפוש אחר המידע הוא שיטחי‪ .4‬הניתוח‬ ‫הפשטני‪ .‬התחשיבים הנדרשים פשוטים‪ 6 .‬אך בשל מגבלותיו )המוח האנושי( הרציונליות שלו מוגבלת ג‪ .2 .‬שמקורם במומחים‬ ‫ויועצים וסתירות בינהם מקשה עוד יותר על הבנת המציאות ‪.‬משך הזמן בו במוח יכול לעבוד ביעילות וברציפות מוגבל ‪.‬העדר מאזן יתרונות‪ /‬חסרונות וכללי ההחלטה הפשוטים עשויים להוביל להעדפה של חלופה נחותה ביחס חלופה‬ ‫עדיפה וזמינה‬ ‫המודל התוספתי לקבלת החלטות‪-‬ע"י צ'ארלס לינדבלום‪ .‬ומתמקד במידע זמין ‪. :‬קונצנזוס‪ .‬כדי שתיאוריה נורמטיבית תהיה מועילה עליה לדרוש רק מידע בר השגה ורק תחשיבים ברי ביצוע‪ ..4 .4‬התהליך הרציונלי אינו‬ ‫מוביל בהכרח להחלטה אופטימלית )פרדוקס האסירים‪ .1‬אי יכולת לחזות‬ ‫את העתיד )מגבלות המוח האנושי(‪ .‬אינו חוסם יזמות‬ ‫וחדשנות‪.‬כך שדימויי המציאות‬ ‫שלהם קבועים כמעט לחלוטין‪ .

‬יתרון‪ :‬השיטה חוסך המון זמן‪ .‬מבחנן של ההחלטות אינו בתוצאותיהן ) לאחר מעשה( או‬ ‫בהערכה ) לפני המעשה( שאכן יניבו את התוצאות הרצויות ‪.‬בה אין הסכמה על ערכים ו‪/‬או על סדר העדיפות‪.5‬תהליך עתי‪ /‬סדרתי החוזר על עצמו‬ ‫מאפיינים‪ .‬מחלופות חשובות ומערכים חשובים‬ ‫) פישוט תהליך קבלת ההחלטות זה בהתייחסות רק לתוספתי לינדבלום אומר שצריך לפשט את הניתוח( ‪.‬אין תיאוריה מדעית המתאימה ליישום בתחומי‬ ‫המדיניות ) אין תיאוריה שאין עליה עוד תיאוריה אחת לפחות חזקה שסותרת אותה(‪ .2‬השיטה עלולה להביא להתעלמות מקווי‬ ‫מדיניות מצויינים‪ -‬ל' )טעויות בדרך(‪.‬שלבים אופצינליים אפשריים‪.7‬כפועל יוצא של שלוש ההנחות הקודמות ‪ :‬ההסכמה על‬ ‫מדיניות היא אפוא הבוחן המעשי היחידי לנכונותה של המדיניות‪.‬זה מבחן ההסכמה אם לא ניתן לבחון מחדש‪ .7‬אפשר לקבוע מטרות ארוכות טווח‬ ‫ולשאוף אליהם בסדרה של שינויים תוספתיים‪) .‬קביעת משאבים‬ ‫ושביעות רצון מתוצאות מדיניות העבר )אם הבעיה לא כל כך השתנתה והמשאבים השתנו בשוליות אין סיבה לא להשתמש‬ .1 :‬זו שיטה מקובלת של קביעת מדיניות ‪.‬טכנולוגיה‪.3‬לאנשי המינהל מגבלות פוליטיות ומשפטיות המכתיבות להם שיעסקו בערכים‬ ‫ובקווי מדיניות מועטים בלבד ‪.‬ככל‬ ‫שהסביבה יציבה יותר‪ -‬יתרון(‪.8‬עשוי להוביל למצב בו האינטרסים של בעלי העוצמה בחברה באים‬ ‫לידי ביטוי ולא "האינטרס הציבורי" האמיתי‪ ) .‬החלטה ע"פ הסכמה חלופה שמוסכמת על ידי אנשים או החלטה של מקסימום‬ ‫משרתת את העליתה השלטת(‬ ‫דיון נורמטיבי‪ -‬דרור‪ :‬מתאים לחברות יציבות בתנאי שמתקיימים התנאים המצטברים‪ :‬קביעת בעיות‪ .‬שיטה זו עדיפה על כל מודל אחר של קב"ה בבעיות סבוכות וטובה מכל ניסיון סרק להגיע לתפיסה כוללת של‬ ‫אנושיות )ל'(‪3 .2 .2‬היות ואין הבחנה בין‬ ‫מטרות לאמצעים לא מתקיים ניתוח של האמצעים והמטרות )או שהוא מוגבל( ‪ .‬המשמשת בבעיות סבוכות את אנשי המינהל‬ ‫)לינדבלום(‪2 .‬המבחן היחידי שנחלטה טובה זה ההסכמה ויכול להיות שההחלטה פחות טובה אבל יש עליה הסכמה‬ ‫אז היא עדיפה‪ .‬העלאת‬ ‫החלופות‪ :‬מתייחסים רק לחלופות תוספתיות ‪.6‬אין חובת של הישענות על תיאוריה ‪.‬קל להגיע להסכמה של חלופות תוספתיות‪4 .7‬בסביבה דינמית יש שינויים תמידיים‬ ‫בבעיות במשאבים ובשביעות רצון ממדיניות העבר‪ -‬דרור ) העולם לא יציב ויש כל הזמן שינויים במשאבים‪ .4‬בחירה חלופית‪ :‬לפי קריטריון ההסכמה ) נכון אבל נתון לאימפרייטציות מה שייתן את מרב התועלת‬ ‫או התוחלת‪ .3‬מדיניות טובה‪ -‬היא מדיניות המוסכמת על‬ ‫מנתחים שונים )גם אם הם אינם מסכימים על התכלית(‪ -‬מדבר על מנתחים מדיניים לא צריך להסכים על ערכים כאשר‬ ‫מסכימים על מדיניות ‪.4‬המודל‬ ‫נותן גושפנקא למדיניות של "שב ואל תעשה"‪ -‬דרור ) הפקיד העצלן לא יחפש אלטרנטיבות טובות יותר( ‪.‬‬ ‫שביעות רצון בעבר לא מבטיחה שביעות רצון בעתיד(‪.‫שאפשר להשקיע בקביעת מדיניות מוגבלים ‪.‬קיימת התייחסות למדיניות העבר ולאילוצים‬ ‫הנגזרים ממנה ) המודל הרציונלי מתעלם מאילוצי מדיניות שהייתה בעבר לחלוטין(‪6 .‬במשך השנים ניתן להוסיף לכל שלב תוספת להחלטה( ‪.4‬ניתוח מוגבל‪ :‬מתעלמים מתוצאות חשובות העשויות לצמוח‪ .3‬ניתוח חלופות‪ :‬התעלמות מתוצאות חשובות אפשריות של החלופות ומערכים‬ ‫הקשורים בתוצאות ‪.‬לינדבלום טוען שיטה מקובלת במדיניות‬ ‫ומצליחים לתפור בעזרתה‪ .5‬תהליך עתי‪-‬‬ ‫סדרתי ‪.‬בדמוקרטיה פלורליסטית ההסכמה‬ ‫מעניקה תוקף לחלופות )תוקף מינהלי עפ"י לינדבלום אם כולם מסכימים זה נותן תוקף( ‪.6‬הסכמה יכולה להיות תוצאה של "חשיבת יחד"‪ -‬דרור ‪.1 :‬השיטה לא‬ ‫כוללת מערכת הבטחה לכל הערכים הרלוונטיים הקשורים בהחלטה‪ -‬לינדבלום ‪.8 .‬יתרונות‪..‬להפריד את ניתוח‬ ‫הממצאים מהמטרות‪ .1 -‬ניתוח מוגבל של המטרות ושל האמצעים להשגתן )לא חובה( ‪.6 .5‬בסביבה דינמית‬ ‫לא ניתן להסתמך על תוצאות העבר כבסיס ודאי לניבוי תוצאות העתיד‪ -‬דרור )ככל שהסביבה דינמית יותר‪ -‬חיסכון‪ .3‬המודל בולם חדשנות‪ -‬דרור )יכולה להיות חלופה מצויינת שנתעלם ממנה ( ‪.‬עפ"י סיימון מספיק לי חלופה מספקת ועפ"י לינדבלום חלופה שיש עליה הסכמה למעשה על פי הרציונליות‬ ‫הכוללת צריך לעלות את כל החלופות הקיימות ועל פי לינדבלום רק תוספתי( ‪.‬קל ליזום וליישם‪5 .8‬הסדרתיות מונעת‬ ‫שגיאות מתמשכות ‪.‬‬ ‫‪.9‬ניתן לתקן בקלות את השגיאות העבר ‪.4‬סביבת ההחלטה‪ :‬דמוקרטיה פלורליסטית‪ .10‬אין צורך בהשענות על תיאוריה חסרונות‪.5‬לא ניתן להפריד את בחירת המטרות מניתוח האמצעים‪.1 :‬קיום שילוב בין בחירת המטרות ודרכי הפעולה )במודל הרציונלי יש הפרדה מוחלטת( ‪.‬לינדבלום מניח שהבוחן היחידי‬ ‫האפשרי למה היא חלופה טובה נגזר מרציונליות פוליטית ‪ .

‬‬ ‫יתרונות המודל‪ -‬פועל כשהארגון לוקה בערפול מטרות ובקונפליקטים‪ .‬ל' על הביקורת של "שב אל תעשה" ‪ :‬מה שעשוי‬ ‫לשתק פקידים זה לאלצם להשתמש במודל שאינו ישים עציוני‪ :‬סריקה מעורבת מוציא מאמר " הגישה השלישית המעורבת"‬ ‫הוא בא ומנסה לקחת את היתרונות של כל מודל ) הרציונלי והתוספתי( ואת יתרונות מודל הסריקה המעורבת‬ ‫מודל פח האשפה‪ -‬מודל תיאורי שפותח ע"י כהן‪ .‬אלטרנטיבה אחת לפחות( לבין הגישה‬ ‫הפוליטית )אין עניין בחירה ‪ .1 :‬לעיתים קרובות ההחלטה מבטאת ניצחון של קבוצה אחת‪ .‬הבנות והסברים שונים של המציאות‪4 .‬הזכרון הארגוני= לזיכרון ביטוי‬ ‫פורמלי‪ :‬פרוטוקלים‪ .2 ..‬המודל פותח ע"י אליסון‬ ‫בשנת ‪– 1971‬תהליכי קבלת החלטות במשבר הטילים בקובה‪.‬נושאים רבים מתחרים על תשומת ליבם של השחקנים ‪.‬גם הנשיא צריך לעבוד‪ .‬מודל פח האשפה אינו שיטה טובה לפתרון בעיות‪.6‬זירת עיצוב המדיניות הינה דינמית‪ .‬סדר ועקביות הכל מעורב בהכל ‪:‬החלופות מעורבות ביעדים ‪ .‬‬ ‫ההבדל בין הגישה התוספתית )שלבים‪ .3‬התנהגות הממשל‬ ‫בנושא מסוים היא תוצר של פעולות בודדות‪ .‬הוא מנסה להבין אותה בעזרת הכלים המוכרים לו‪ .‬מכללות קטנות‪ .‬ארגון פועל‬ ‫באותה הדרך‪ :‬הפרטים בארגון נתקלים בבעיות ופותרים אותן ברמות הצלחה משתנות‪ .‬הבעיות מופיעות עם הפתרונות וכיו"ב * מאפייני המציאות הארגונית הזו דומה‬ ‫לדעת החוקרים לפח אשפה ומכאן שם המודל איך מתקבלות החלטות? ‪.‬בעיות בלתי מובנות‪ .‬כאשר הפרט ניתקל בבעיה מתחום שאינו מוכר לו‪ .‬אישיים‪.‬‬ ‫מודל הפוליטיקה הביוקרטית משתייך לגישה הפוליטית שהתעצבה בשנות ה‪ 60-‬ע"י נוישטדט‪ .‬לא תתבצע בדיקה של חלופות שונות ולא תתבצענה השוואות ‪ .‬נוצר כתוצאה מדינמיקה בין השחקנים כל אחד מושך לכיוונו‪ .‬‬ ‫בדר"כ קיים פער בין ההחלטה הרשמית לביצועה המעשה‪ 5 .‬לחצי זמן ואילוצי משאבים‪* .‬לשחקנים עוצמה מוגבלת ‪.‬גישת הרצף השחקנים בעלי עמדות מפתח בביוקרטיה‬ ‫ובפוליטיקה מאפיינים‪.‬זירת הממשל מורכבת משחקנים רבים ‪.‬אליסון ) לדוגמא חוק בריאות‬ ‫ממלכתית(‪.‬גדולות ועניות ומכללות קטנות ועניות הפרט יכול לפתור בעיות שאת מהותן הוא‬ ‫מכיר‪ .3‬אם הבעיה אינה מוכרת‪ -‬היא תנוסח כך שתתאים‬ ‫לפתרון מוכר ממצאים‪ -‬רוב הבחירות נעשות ע"י מנוסה או התעלמות‪ .‬עובדות משולבות בתיאוריות‪.‬לזיכרון ביטוי לא פורמלי‪ :‬נורמות של התנהגות‪.‬‬ ‫במציאות הארגונית אין רצף ‪.1‬כאשר הארגון נתקל בבעיה חדשה הוא מטפל‬ ‫בה לפי הידע שנצבר בזכרון הקולקטיבי ‪ .‬‬ ‫העבודה ושל קבלת ההחלות בארגון מגבלות ואילוצים‪ -‬המגבלות והאילוצים שהעלה לינדבלום לגבי הגישה הרציונלית –‬ ‫תקפים‪:‬ידע מוגבל‪ .7‬לא מתקיימת הבחנה בין פוליטיקה‬ ‫ומינהל‪ -‬השחקנים הם בעלי עמדות מפתח בביוקרטיה ובפוליטיקה‪ .‬אבל בשכיחות גבוהה יותר קבוצות‬ ‫שונות המושכות לכיוונים שונים מביאה להחלטה שאיש מהצדדים לא התכוון אליה בתחילה‪ -.‬אי ודאות ‪.‬מידע לא ענייני‪ .1977‬המחקר נערך ב‪ 4-‬סוגי אוניברסיטאות‬ ‫בארה"ב‪ :‬גדולות ועשירות‪ .‬כשמקבלי‬ ‫ההחלטות עסוקים‪ .‬ההחלטה היא תוצר לוואי בינהם‪.3‬לכל שחקן אינטרסים שונים ) ארגוניים‪ .‬ערכים קשורים זה בזה בלי יכולת‬ ‫להפרידם‪ .‬בסביבה משתנה‪ .‬‬ ‫לאומיים( קדימויות שונות‪ .‬תוצאות המשחקים המשניים ותוצאות המשחקים העיקריים )לדוגמא בתחילת‬ ‫הליגה יש ‪ 0‬נק' יש סיבוב שני ושלישי ובסוף מתמודדים על האליפות מי שמגיע לאליפות לא ניצח בהכרח בכל המשחקים( ‪4 .‬העמדה ‪ – POSITION‬עמדה מגדירה ‪ 2‬דברים‪ :‬אחד מה‬ .‬סביבה דינמית ‪.2‬אם קיים בזכרון פתרון לבעיה )אם כבר טיפלו בבעיה דומה( אז‪ :‬ישתמשו בפתרון‬ ‫זה‪ .‬‬ ‫הנחות‪.‬להתפשר ‪.‬מסמכים‪ .‬מערכת עדיפות לא מסודר‪ .‬איש אינו נהנה מעליונות מוחלטת בתהליך‪ .‬מעלים חלופות‪ .‬חלק מהפתרונות הוא פרי ניסיונות‬ ‫דומים שנערכו בארגונים אחרים‪ .5‬החלטות הן תוצאה של מיקוח‬ ‫)תוצר פוליטי( ואינן בחירה רציונלית או מכוונת‪.‬חוקים ותקנות לפיהם יש לפעול בכל מצב ‪ .‬‬ ‫‪.‬מארץ' ואלסון בשנת ‪.‬אונ' קטנות ועשירות פותרות הכי הרבה בעיות ומכללות גדולות ועניות פותרות בעיות בצורה הגרועה‬ ‫ביותר‪.1 :‬הארגון הטרוגני‪ -‬אינו פועל כשחקן אחד בעל‬ ‫אינטרס מרכזי ברור ומוצק‪ 2 .‬לשכנע ‪.‫במודל התוספתי( לינדבלום‪ :‬ניתן להגיע לשינויים מרחיקי לכת יותר מהר מאשר בשיטה הרציונלית ) ועדת קוברוסקי לא נין‬ ‫לשנות את המינהל הציבורי במכה אחת צריך לעשות זאת בהדרגה(‪ .‬פתרונות משני הסוגים נקלטים והופכים ל"זכרון ארגוני"‪ .‬מסכימים עליהם‪ .‬עיסוק בהרבה תחומים וקבלת‬ ‫החלטות בתחומים בפרק זמן קצר הנושאים מתחרים על תשומת הלב של השחקנים ‪.

‬אין חולקים על כך שהחבה המודרנית לא תוכל לעמוד במשימותיה בלי להישען על ארגון המאגד‬ ‫בתוכו מומחיות ומקצועיות ופירוק מטלות כבות משקל למטלות קטנות יותר‪ .‬אם עם התרחבות‬ ‫המדינה המודרנית נעשתה הביורוקרטיה כתובת למשימות שאינן טכניות והחלה מיישמת את כליה המעולים להתמודדות עם‬ ‫בעיות הדורשות "ארגז כלים" מסוג שונה " דיון חופשי‪ .‬למשל הכל מכירים בחשיבות בנייתו המיידית של סכר לעצירת שיטפונות‬ ‫)כל עיכוב בבניה יגרום נזקים כבדים( אולם יש אי ודאות באשר למיקום המתאים של הסכר‪ .‬מודל היררכי‪ :‬לפי מודל זה המנהל‬ ‫כפוף לדרג הפוליטי הנבחר ומבצע את החלטותיו‪ .‬שימוש משולב נותן להנות משני‬ ‫העולמות‪.‬פשרות‪ .‬שוב ביטול חלופות אחדות‪.‬מודל זה נשען על "החלוקה הדיכוטומית " שעל פיה ניתן להבחין ולהפריד‬ .‬המודל פותח‬ ‫כדי להתמודד עם תנאי אי ודאות כשהזמן דוחק‪ .‬‬ ‫עדשה טלסקופית מאפשרת לבחון פרטים קטנים ולהתעלם תוך כדי כך מנתוני הרקע‪ .1967‬מודל זה מנסה לשלב בין שתי הגישות ז"א בין הרציונאליות הכוללת‬ ‫למודל התוספתי‪ .‬אולם אפשר שהעלות של הטעות )מיקום לא נכון( או עיכוב )הצפה( גבוהה‬ ‫יותר ‪.‬עציוני טוען כי ניתן לשלב בין הגדלת הסיכוי להחלטות טובות כאשר בוחנים מספר רב של חלופות למרות‬ ‫שככל שגדל מספר החלופות כך קשה לבדוק כל חלופה לעומק‪ .‬קואליציות‪ .‬הביורוקרטיה מציבה לדמוקרטיה דילמה" לדמוקרטיה דרושה ביורוקרטיה חזקה‬ ‫ועצמאית )ע"מ למנוע שחיתות וכד' ( אלא שביורוקרטיה חזקה מחזקת את שלטון המדינה וגוררת שחיקה בחירות‪.‬לרכוש מידע במהלך הבנייה ורק אז לכשתקטן רמת האי ודאות ‪-‬‬ ‫להכריע‪ .‬‬ ‫שיתוף פעולה‪ .‬הביורוקרטיה מוכשרת לטפל בבעיות טכניות במקום שהמטרות מוסכמות והדרך להשגתן ידועה‪ ..‬מניפולציה ושליטה על מידע ועל צינורות מידע ועוד(‬ ‫מודל הסריקה המעורבת יוצרו היה עציוני ‪ .‬‬ ‫באוטונומיה ובפרטיות של האז'‪ .‬נערוך סינון ראשוני שלהן שיתבסס על שיקולים‬ ‫כגון‪:‬סיכוייה של החלופה להתקבל על דעת הדרג הפוליטי‪ .‬‬ ‫בדיקת החלפות המעטות שנשארו לעומק כדרישת המודל הרציונלי‪.‬ביורוקרטיה חזקה פטורה משליטת הדרג הנבחר ופטורה מהתהליך הדמוקרטי‪.‬‬ ‫הדמוקרטיה מצידה מציבה לביורוקרטיה דרישות סותרות ועמומות‪ .‬מו"מ‪ .‬העמדה קובעת את‬ ‫עליונותו של כל שחקן כאשר הוא מתחיל לשחק במשחקים השונים‪ .‬מבנה היררכי לשיטה סינון ועיבוד נתונים‪ .‬‬ ‫מאמר ‪ .‬‬ ‫מודל ההחלטה הסדרתית )בתוך המודל האופטימלי(תפיסת התהליך של קבלת החלטות כתהליך למידה‪ .‬עדשה רחבת זוית מאפשרת לקלוט נתוני רקע רבים בלי שיהיה אפשר לבחון פרטים בתמונה‪.‬אפשר להתחיל בבנייה באתרים שונים ‪ .‬אולם השאיפה לממשל אפקטיבי אינה מתיישבת עם השאיפה‬ ‫להגן על אז' מפי שימוש לרעה בעוצמה שלטונית‪ .‬לובי‪.‬ארגון הנשען על נוהלי עב' וכללי התנהגות‬ ‫קבועים ונוקשים ‪ .‬הסתרת סדר יום‪ .‬החלופות שנשארו יבדקו ביתק קפידה אם כי עדיין לא ביסודיות מלאה‪ .‬דנסייר ‪ -1973‬מדמה את השילוב של שתי הגישות‬ ‫לעדשות צילום של נוף ‪ .‬האם ניתן לבנות ממשל המשלב מאפיינים של‬ ‫דמוקרטיה פלורליסטית וניהול? אפשר כל שילוב תובע ויתור על מאפיין זה או אחר‪ .‬נוכל לבצע זאת אם נפסח על דרישת המודל הרציונלי לבדוק‬ ‫כל חלופה לעומק ובמקום זה‪:‬נזהה תחילה מספר רב של חלופות‪ .‬האפשרות להוציאה אל הפועל וקיומה של מסגרת תקציבית‬ ‫המאפשרת את יישומה‪ .‬מיקוח וממכר ולא טכניקה זו או אחרת לפתרון בעיות‪.‬עמדתו של השחקן תלויה בעמדה )דוגמא‪ :‬הצעת אי‬ ‫אמון נגד הליכוד יו"ר הכנסת מחליט מתי תעלה הצעת אי האמון(‪ 6 .‬‬ ‫הדמוקרטיה שעניינה בתהליכים נאותים נמצאה מאוימת ע"י הביורוקרטיה שהבטיחה תוצ' ונטתה להגדיר בעיות ונושאים‬ ‫במונחים טכניים מקצועיים‪ .‫אדם יכול לעשות באותו תפקיד ז"א הכלים שיש לו ומצד שני מה שהוא חייב לעשות ‪:‬אנשים הופכים לשחקנים כאשר הם‬ ‫תופסים עמדות מפתח‪ .‬מערכת יחסים פוליטית בין שחקנים‪ -‬פעולות נסתרות‬ ‫או גלויות שבאמצעותן מחזק השחקן את עוצמתו והשפעתו על תהליכי קבלת ההחלטות ) מיקוח‪ .‬ברור שהדבר כרוך בעלות גבוהה‪ .3.‬בעוד שהביורוקטיה נועדה להעצים את מוסדות השלטון ענינה של‬ ‫הדמוקרטיה הוא להגן על האז' מפניהם‪ .1‬ביורוקרטיה ודמוקרטיה בישראל‪/‬דרי ‪ :‬הביוקרטיה הישראלית מוצגת כחלשה ואפרורית למעט מספר איי‬ ‫איכות ‪.‬לפי מודל זה אין להכריע מיד‬ ‫בשאלת המיקום‪ .‬העמדה בה מצוי השחקן מגדירה את מה שהוא יכול ואת מה שהוא חייב לעשות‪ .

.‬קרטייה‪:‬שלטון פקידים‪.‬מודל זה מציע להפוך את הביורוקרטיה לייצוגית ופתוחה יותר‬ ‫להשפעת האזרח‪ .‫בין פוליטיקה למינהל‪ .‬החברה המודרני בלאו )‪ : (1965‬התמחות‪ :‬מדרג סמכויות‪ .‬סחבת משרדית‪ .‬במאות ה‪ 19-20-‬חל גידול עצום בביוקרטיה‪ .‬הפסול עפ"י זמיר הוא המשקל של ההתייחסות לשייכות מפלגתית‪ .‬והסבך שיצרו‬ ‫ניגודי האינטרסים בחברה‪ .‬החלוקה הדיכוטומית‬ ‫היא בלתי אפשרית ועל כן אין בה כדי לפתור את המתח בין ביורוקרטיה לדמוקרטיה‪.‬במאה ה‪ 20 -‬הואץ תהליך הביורוקרטיזציה בשל ריבוי תפקידי השלטון‪ .‬אך לא כל ארגון הוא ארגון ביוקרטי ‪ .‬‬ ‫הפרדיגמה הביורוקרטית‪ -‬הדגם הביוקרטי הגדרות פרדיגמה‪ -‬אב טיפוס ובהקשר המדעי – תבנית מושגית‪ .‬חלוקת עבודה מוגדרת‪ .‬משטר של פקידות הרואה רק את החוקה הכתובה והנוהגת בדקדקנות לפי‬ ‫נוהל המשרד הרשמי‪ .‬נחשב לאבי חקר הביוקרטיה‪ .‬כך מקוים לשמר את היתרון המקצועי שלה ויחד עם זאת להקהות את תחושת הניכור של האזרח ואת‬ ‫נטיית הפקידים לפעול בשרירות לב‪ .‬שואב את תפיסתו‬ ‫מתורת המדינה של שעל פיה פקידי השירות הציבורי מהווים מרכיב מכריע של החב' האז' ומספקים את חוליית הקישור בין‬ ‫אינטרסים פרטיקולריים לשל הפרט לאינטרסים האוניברסלים של החברה‪ .1970‬ארגון רציונלי‪ :‬אי יעילות של ארגון‪ .‬‬ ‫הביורוקרטיה ברח' המודרנית מצטיינת במקצועיות אך לזו מתלויים שמרנות ופסימיזם מקצועי‪.‬שלון באמצעות פקידים‪ :‬מינהל ציבורי‪.‬‬ ‫הביורוקרטיה במדינה המודרנית‪ :‬הביוקרטיה כפי שהיא מוכרת לנו היא תוצר של המאה ה‪ 19-‬על רקע המהפכה‬ ‫התעשייתית‪ .‬מודל זה גורס כי ביורוקרטים נוהגים כשחקנים פוליטיים לכל דבר הם שואפים לקדם יעדים משל עצמם‬ ‫ולהגן על תוכנות הקרובות ללבם ‪ .‬קשיי השליטה הכרוכים בכך‪ .‬מודל שיתופי‪:‬גורס הרחבת ההזדמנויות לשיתוף אז' בתהליכים מנהלים ולעודדם‬ ‫להשתתף כשוווים בתהליכי ההיוועצות התכנון והבה"ח‪ .‬מאפיינים תיאוריים ‪ :‬דרי‪ :‬מציג ‪ 5‬מאפיינים מרכזיים לתיאור הביוקרטיה‪ :‬מאפיין‬ ‫מרכזי‪ -‬קיומה של מערכת שליטה המבוססת על כללים רציונליים‪ .‬כללים רציונליים‪ -‬ובר‪ :‬כללים שההקפדה על שמירתם תאפשר‬ ‫לארגון להשיג את יעדי‪ .‬מביוקרטיה לתקציבים ‪.‬אלא שמהצד האחר גם אין מחלוקת על העיקרון‬ ‫הדמוקרטי בדבר עליונות הדרג הפוליטי על האחריות הציבורית והמיניסטריאלית של אותו דרג שנבחר כדי לממש מצע‬ ‫רעיוני מפלגתי מסוים‪.‬דרישות ותפוקות וחזרה‬ ‫הדגם הוובריאני על ידי מקס וובר )‪ .‬מערכת נהלים‪ .‬‬ ‫הארגון ‪ .‬זהו מודל של הפרדת כוחות המבקש להנות משני עולמות באמצעות תיחומם‪ .‬מצד אחד אין חולקים על החשיבות של שירות מדינה מקצועי הרואה עצמו כפוך לשיקולים‬ ‫אןניברסלים וחסין מפני התערבות מפלה של גורמים ביורוקרטים‪ .‬מודל מקצועי‪ :‬מציע הפרדה ועצמאות ‪ .‬‬ ‫מודל פלורליסטי‪ :‬במסגרתו מתקהה החשש מפני ביורוקרטיה חזקה שכן זו נתפסת‬ ‫כשחקן לגיטימי‪ ..‬‬ ‫מהו מינוי פוליטי כשר ? מן הראוי לפסול אדם הממלא תפקיד בשירות הציבורי בשל השתייכותו למפלגה כלשהי או בשל‬ ‫קיומה של "זיקה פוליטית" ‪ .‬סביבה‬ .‬כלל העובדים במגזר הציבורי בארה"ב ובישראל ‪ 25%‬מכוח‬ ‫העבודה‪ ..‬ביורוקרטיה ‪-‬‬ ‫ביורו = משרד‬ ‫קרטיה = שלטון ‪ -‬ביוקרטיה היא סוג מסוים‬ ‫של ארגון פורמלי ‪ .‬דאונס )‪(1967‬‬ ‫הביורוקרטיה היא "משרדאות" )‪ (BUREEAU-NESS‬שמאפייניה‪ :‬גדולה ‪ -‬בד"כ הבכירים מכירים פחות ממחצית הסגל‬ ‫הזוטר והבינוני רוב העובדים מועסקים במשרה מלאה ועיקרית ותלויים בארגון לפרנסתם מינוי וקידום על בסיס כישורים‬ ‫תפוקת הארגון אינה נמדדת בכסף‪.‬כמו כן אין לדרג הפוליטי כל‬ ‫צורך באיוש משרות מפתח במנהלים הקרובים לו בהשקפת עולם ואם הוא בוחר לעשות כן יש מקום לחשוד בקיומם של‬ ‫שיקולים לא ענייניים‪.(1864-1920‬סוציולוג פרוסי ‪ .‬ניהול חשבונות אלבראו )‪ :(.‬הדמוקרטיה זקוקה לביורוקרטיה לא‬ ‫רק בשל יעילותה אלא גם בשל יומרתה למקצועיות ואוניברסליות‪ .‬שאלת המינויים הפוליטיים מבטאת בצורה הברורה ביותר את המתח שבין דמוקרטיה‬ ‫לביורוקרטיה שכן כל שינוי במדינית האיוש של משרות בשירות המדינה משפיע על מאזן העוצמה שבין הדרג הפוליטי‬ ‫הנבחר לבין הדרג המקצועי‪ .‬גישה אל‪-‬אישית‪ .‬ארגון‪-‬‬ ‫מאמץ מתואם להשגת יעדים משותפים ‪ .‬נהלים וכללי התנהגות מוגדרים‪.‬דרישות ותפוקות וחזרה וכן מחברה לתקציבים ‪.‬הנחות סמויות‪ : :‬נושא המשרה הוא גם המומחה‪ .‬‬ ‫טפסים‪ .‬הנחות‪ -‬הביורוקרטיה היא‬ ‫"ארגון יודע" – ארגון המצויד בידע דרוש לו למילוי תפקידיו‪ .‬המודל המקצועי מסתייג מעליונות הדרג הפוליטי‬ ‫שהיא אבן יסוד לש משטר דמוקרטי‪.

‬‬ ‫מקורות העצמה של הביורוקרטיה עצמה היא יכולת של בני אדם או של קבוצות לכפות את רצונם על אחרים‪ .‬‬ ‫יתרונות הביורוקרטיה ‪ .‬טכנולוגיית שליטה המבוססת על ידע –‬ ‫הפתרון העיקרי למשבר השליטה שפקד את המדינות המפותחות עקב המהפכה התעשייתית‪ .‬פקידים "מייצרים" עבודה זה לזה‪ .4 .‬חלוקת עבודה ‪" -‬ראש קטן" ובריחה מאחריות‪ .‬תקופת הדקולוניזציה מוכיחה כי המודל של ובר אינו אוניברסלי‪-‬‬ ‫רוברט פריד ‪ -‬ביוקרטיה עשירה‪ -‬רציונליות‪ .‬‬ ‫עובדים במשרה מלאה‪ .‬‬ ‫תפקודיה השליליים של הביורוקרטיה התמקדות בחלקי משימה‪-‬התמחות בלי ראיה כוללת ‪ .‬העדר משוב‪ .‬המשכיות הארגון‪ -‬ארגון אל כאמצעי אלא‬ ‫כתכלית בפני עצמו‪ .‬המשכיות שיקול דעת‪ .‬משמעת היררכית‪ .‬והולך וגדל הפער בין יעדי הארגון ליעדים מחלקתיים‪ .‬ושם "יתקצע( ויגרום את הנזק הגדול ביותר‪ .‬חלוקת עבודה רציונלית‪ .‬מערכת ביקורת חיצונית‪.‬התמחות וכישורים נמוכים‪ .‬אל‪-‬אישיות ביחסים הבין אישיים בארגון ‪ .‬הגברת השימוש בתיוג קטגוריזציה‬ ‫כאמצעי בקבלת החלטות‪.‬דרי‪ :‬הביורוקרטיה מבצעת משימות מקיפות ומורכבות‪ .‬מחסור בכ"א‪ .1‬דגם של ארגון שנועד לבצע מטלות מקיפות‪ .3 .‬ידע‪ .‬יציבות‪ .3‬מערכת מקיפה של כללים המפרטים את חובות‬ ‫העובדים וזכויותיהם‪ .2 .‬חוק פרקינסון= "העבודה מתרחבת כדי פרק הזמן שהוקצה להשלמתה"‪ .‬בזבוז‪ .‬העובדים‬ ‫בארגונים ביורוקרטים מפנימים את כללי הארגון ואה הופכים למטרות רצויות כשלעצמן‪ .‬קביעות‪-‬מחפה על‬ ‫עובדים עצלים‪ .‬על אף‬ ‫התנגדות‪.‬משימה‪-‬מתעלמים מהאדם‬ ‫הנזקק‪ .‬מורטון‪ :‬צמצום ביחסים אישיים והרחבת יחסים תפקידים – ביטול תפיסת האדם כפרט‪..‬הגינות‪ .‬חיסכון‪.‬עודף בכ"א שיקולים‬ ‫זרים בקידום וגיוס‪ .6‬בחירת‬ ‫עובדים וקידומם על יסוד כושרם‪.‬אחידות‪ .‬מערכת כללים פורמליים‪ -‬מונעת היווצרות רוח צוות‪ .‬גיוס וקידום לגופו של עיניין‪ .‬‬ ‫הסתמכות על ידע ואחריות‪-‬בעיה בהתאמת הארגון לנסיבות החדשות‪.‬מדרג של סמכות מוגדר היטב ‪ .‬בלא ארגון המאגד בתוכו את כל מאפייני‬ ‫הביורוקרטיה אי אפשר לעמוד במשימותיה של החברה המודרנית‪.‬הקביעות מבטיחה את המשכיות הטיפול ואת‬ ‫צבירת הידע במשרד‪ .‬מדכא יזמה‪.‬אי סדר‪ .‬מורגן מוסיף‪ :‬סדירות אמינות ויעילות‪ .‬מניעת תגמולים או עונש )‪ (1965BLAU‬מקורות העצמה של הביורוקרטיה )רורקה ‪ (1976‬התמחות ‪ .2.‫יציבה‪ .‬מערכת ביקורת פנימית‪.1‬חלוקת עבודה‬ ‫המבוססת על התמחות תפקודית‪ .‬שחיתות ‪ .‬מערכת נהלים לטיפול במצבי עבודה שונים ‪ .‬החלטות שגרתיות )מתוכנתות( ייעוד ‪.‬שכר הוגן‪ .‬כללים חוקיים וראציונליים‪ .‬הפירמידה הפיטרית‪ :‬מערכות מתחילות בממדים קטנים‬ ‫ותופחות כדי לכבוש את כל זמננו ומרחבנו‪.‬חלוקת עבודה אי רציונלית‪ .‬ביוקרטיה ענייה‪ -‬אי ראציונליות‪ .‬ניצגי ציבור המכהנים בתפקידים‬ .‬כלומר אין קשר בין‬ ‫העבודה הנדרשת לבין כח האדם שהוקצה לביצועה‪ .‬משימות פשוטות‪ .‬חוסר יעילות‪ .‬חלוקת‬ ‫העבודה המעודדת התמחות מאפשרת גיוס מומחים וצבירת ידע ומידע‪ .‬חלק‬ ‫מסקטור ציבורי קטן‪ .‬קביעות‪.‬חוסר‬ ‫משמעת‪ .‬חלק מסקטור ציבורי גדול‪ .5.‬‬ ‫מכוונות תכנונית‪ .‬מכוונות למשוב‪ .4.‬מבוך סמכויות‪.‬עובדים גם בחלטורות‪ .‬ציוד ישן ודל‪ .1‬ובר‪ :‬רואה בשיטת הארגון הביורוקרטית מכונה ואת שיטות הארגון האחרות כעבודה ידנית‪.‬באמצעות‬ ‫חלוקת עבודה ותיאום שיטתי של עבודת פרטים רבים )ר' מאפיינים להלן(‪ .‬גישה אל אישית ‪-‬הגברת השימוש בתיוג בקב"ה‪ .‬‬ ‫היתרונות" דיוק ‪ .‬החוק הפיטרי= )לורנס פיטר(‪ :‬אדם מתקדם בתפקידו עד לתפקיד‬ ‫שהוא גרוע בביצועו ושם הוא נתקע כל פקיד מקודם במהלך עבודתו עד לאותו תפקיד בו יוכיח את דרגת אי –הכשירות‬ ‫הגבוהה ביותר‪) .2 .‬פורמליזם ושרירות בהחלטות‪ .‬שתי אקסיומות בבסיס ה"חוק פרקינסון"‪ :‬כל פקיד מעוניין להרבות את‬ ‫מספר הכפופים לו‪ .‬שכר ירוד‪ ..‬יעילות‪.‬משמרת בינוניות‪ .‬גולדנר‪ :‬היווצרותם של כללים‬ ‫יוצרת מראית עין של שוויון בין ההנהלה והעובדים אך מפתחת בינוניות הגורמת להנהלה להפעיל עוצמה פיקוחית ביחס‬ ‫הפוך לשוויון על פי נהלים‪ .‬סלזניק‪:‬‬ ‫האצלת סמכויות בארגון הבירוקרטי מתוך ניסיון להתייעל – יוצרת דרג ביניים בעל‬ ‫אינטרסים מחלקתיים שונים ואחרים‪ .‬ציוד יקר ומתוחכם‪ .‬הכשרה גבוהה והתמחות‪ .‬מהירות בהירות‪ .‬מאפיינים ‪ .5 .‬‬ ‫חוקיות‬ ‫מוסדות הפיקוח על הביורוקרטיה‪ -‬פיקוח על טיב התפקוד‬ ‫< פיקוח בשם הדמוקרטיה < פיקוח בשם שלטון החוק =‬ ‫הפיקוח על טיב התפקוד‪ -‬פיקוח פורמלי‪ .

‬פעם בתקופת המערך הקיבוצים והמושבים היו למעלה בהחלפת השלטון הדתיים עלו‬ ‫למעלה והיום שניהם למטה‪.‬מסד הדרכה וחינוך‪ .‬מיקוד באזרח – הגברת הקשב לאזרח ולצרכיו‪.‫שונים בביורוקרטיה‪ .‬הממשלה ‪.‬ואי יכולתם לאכוף אמצעי בקרה‪.‬‬ ‫מאפייני הדגם האחר ביורוקרטי‪ :‬הדגם מהווה רפורמה מהמעלה השניה ונשען על מערכת מושגם חליפית לזו של‬ ‫הפרדיגמה הביורוקרטית ‪.‬במקום להטיל משימות על גופים קיימים הוקמו גופים‬ ‫חדשים‪ .‬העתקת שיטות ניהול מהסקטור‬ ‫העסקי‪) .‬יצירת סיבה תחרותית‪ .‬פיקוח לא פורמלי‪ .‬סיבות לשינוי הדגם הבירוקרטי‪ .‬ייעול הבירוקרטיה ע"י קביעת מדדי הצלחה‪ . .‬מיקוד‬ ‫באיכות‪.‬קיצור תורים‪ .‬שקיפות ואחריות ציבורית ‪.‬‬ ‫יח' ‪.‬כפילויות ובעיות תיאום‪ -‬ניפוח של הסקטור הציבורי מכל מיני סיבות‪.6 .‬פיקוח לא פורמלי‪ :‬אמצעי התקשורת בשם‬ ‫הדמוקרטיה‪:‬הפרלמנט‪ .‬שיפור מתמיד‪.‬רשויות נבחרות )הכנסת‪ .3 .4 .‬‬ ‫היה מנהיג ושמש דוגמא‪ .‬מונופולים ממשלתיים ואי סימטריה במידע אפילו‬ ‫בין מנהלים והעובדים שלהם‪.‬רפורמות ממעלה ראשונה‪.‬רכוש‪ .‬לריכוז העוצמה ולפגיעה בערכי הדמוקרטיה‪ .‬אל תצהיר מבלי לקיים‪ .‬למה‬ ‫הלקוח לא הופך להיות מנכ"ל תמיד צריך להמשיך לשפר אפילו אם הגעת לרמת שביעות רצון לשאוף להגיע ליותר(‪.‬ניהול עסקי לא בהכרח טוב‪ .‬ליתר‬ ‫שררה‪ .‬‬ ‫‪ 14‬עקרונות שתבע אותם דמינג‪:‬השיפור המתמיד הוא יעד עליון‪ .‬אין להשלים עם תקלות‪ .8‬בקרב הבוחרים שורר חוסר שביעות רצון המלווה בניכור ובציניות בכל הקשור לביצועי המגזר הציבורי‪.‬הסביבה הבירוקרטית נעשתה צפופה‪ .(.‬ריבוי המשימות שהממשל ומורכבותן‬ ‫הכבידו את הנטל הכלכלי על החברה ואת עומס העבודה על הביורוקרטיה‪ .M‬‬ ‫‪-‬גישה חדשה שהתפתחה לקראת סוף שנות ה‪ 80 -‬שח‬ ‫המאה ה‪) ..‬שיפור נתמיד של הליכי התכנון והיישום‪ .4‬לקראת דגם ארגוני חדש‪ -‬הדגם האחר‪-‬ביוקרטי* רפורמה ממעלה ראשונה‪ :‬כל מה שעושים כל עוד השלד‬ ‫נשמר כמו שיפוץ כל שיפוץ העיקר שהשלד נשאר‪ *.‬הדגם הביורוקרטי‪ :‬מי שקובע על אינטרס הציבורי זה הפקידות הדגם‬ ‫האחר ביורוקרטי‪ :‬זה מה טוב לך‪ .1 :‬גודלו וחוסר יעילותו של הסקטור הציבורי‬ ‫והשפעתו על הצמיחה הכלכלית של המדינות ועל כושר התחרות שלהן בשוק הבינלאומי‪ .‬התוצאה – תלות בין הגופים‪ .‬לקוחות‪ .2 .‬יישום‬ ‫הגישה דורש שינוי ערכי בארגונים בחמישה תחומים עיקריים‪:‬יחס הארגון ללקוחותיו‪/.‬ניצבות שירות המדינה‪.‬ביזור במקום הריכוזיות בפרדיגמה הביורוקרטית‪ .‬פיקוח פורמלי‪ .3 .‬השגת איכות אינה תלוית‬ ‫ביקורת‪ .‬איסוף נתונים וניתוחם‪.‬פישוט הליכים‪ .7 .‬שלילית שביעות הרצון העצמי‪.‬מוצר ושירות בהתחשב גם באיכות‪ .‬חסל גורמים המונעים גאווה מהעובדים ‪ .‬בדגם הלאחר ביורוקרטי מציבים מדדי הצלחה ומדידת מדדי ההצלחה נעשית ע"פ‬ ‫מדדי ביצוע‪/‬הצלחה‪.‬‬ ‫גישות ניהול מהסקטור העסקי‪ -‬ניהול איכות כוללת ‪T.‬רמת המעורבות של העובדים‬ ‫בארגון‪/.‬רבים מהפרויקטים ומהשירותים הציבוריים‬ ‫מיועדים לקבוצות אינטרס מסוימת‪.‬‬ ‫)*שקיפות‪ -‬הכל צריך להיות פתוח גלוי כמו תקנות ‪/‬בעבר לא היו גלויות‪ /‬המידע חשוף יותר‪.‬אמצעי התקשורת‪ .‬הרחק את הפחד מהאגון‪ .‬מיקוד בתוצאות במקום בתשומות‪../‬גיוס משאבי הארגון לתמיכה באיכות‪/.‬האינטרס הציבורי‪.‬הטכנולוגיה‬ ‫החדשה בתקשורת והנגישות הישירה של הציבור למידע פגמו בעצמה זו וחשפו את מעשי הפקידים לסיקור תקשורתי נמרץ‪.‬מסד הדרכת עובדים אגב ביצוע‪.‬‬ ‫*אחריות ציבורית‪ -‬חובת‬ ‫הנשיאה באחריות ‪ /‬דיווח עלפי מישהו‪ .‬מייסדים‪ :‬דמינג )חוקר(הדגשים‪ :‬איכות‪ ..‬הסר מחיצות ועודד שיתוף‪ .‬מערכת הייעוץ המשפטי‪ .‬רפורמה ממעלה שניה‪ :‬זה הדגם הפוסט ביורוקרטי ))דגם לאחר‬ ‫הביורוקרטי( להרוס ולבנות מחדש ‪ .‬לדוגמא‪" :‬איזו" זה מדד איכות‪ .20 -‬בעקבות ההצלחה של יפן בעסקים(‪ .‬במקום לשרת את האינטרס הציבורי הכללי‪ .‬הביאו ליתר סרבול‪ .1‬הבחנה חדשה בין התחום הציבורי לפרטי – צמצום הסקטור הציבורי‪ :‬ביטול משימות‪ .2 .‬‬ .‬‬ ‫קבלני משנה‪ .‬מועצת העירייה(‪ .‬בשם שלטון החוק‪:‬ערכת בתי‬ ‫המשפט ‪ .‬רפורמות העבר הביאו להחמרת הבעיות הקשיחו נהלים ‪ ..‬רתום את כלל העובדים למימוש הגישה‪) .‬צריך להכיר שיטות ניהול‪ .‬תפיסה כלכלית ככל שסקטור‬ ‫ציבורי גדול יותר הוא פחות יעיל‪.‬העלויות של השירותים הציבוריים ממשיכות‬ ‫להאמיר עקב העדר מגבלות על הביקוש‪ .4 .5 .5 .6 .7 .‬‬ ‫‪.‬לא בהכרח מתאים(‪.‬האצלת‬ ‫אחריות וסמכות מיח' המטה למשרדים ולרשויות‪.‬הפרטה‪.‬קבע יעדים גם על‬ ‫בסיס איכות‪ .Q.

‫גישות העיצוב מחדש )‪ -Reengineering) BPR‬חיפוש אחר פריצת דרך‪ ,‬שיפור באמצעות שינוי ולא שינוי באמצעות‬
‫שיפור ‪,‬הריסת הקיים ובנייה מחדש‪ -‬הצלנו את העסק אבל הרסנו את החברה‪ .‬הגישה נלדה בשנות ה‪ 90 -‬של המאה ה‪-‬‬
‫‪ 20‬מייסד ‪ :‬מיכאל המר דגשים ‪ :‬תוצאות‪ ,‬לקוחות‪ ,‬חשיבות לתהליכים‪ ,‬ארגון נטל מחיצות‪.‬מוטו‪ :‬פריצת דרך‪ :‬נטישת‬
‫התהליכים הקיימים והחלפתם בתהליכים חדשים לגמרי‪.‬סדר עדיפויות לחלוקת עבודה‪ :‬צורכי הלקוח‪ ,‬התהליך ואח"כ פועלים‬
‫מנק' זו לאחור * עיצוב מחדש‪ -‬לקחת את הארגון ולעצב מחדש כמו חברת "דל" מחשבים‪ .‬יש שיתוף פעולה בין הארגון‬
‫לקוחות וספקים מידי בהזמנה מהמחשב שלי למחשב של הספק‪ .‬חוסך המון עליות של מלאי מאחר ורק ע"פ המנה האישית‬
‫של הלקוח הייתה מתבצעת ההזמנה‪ * .‬לשבור מחיצות‪ -‬ריכוז‪ ,‬פקיד אחד יעשה את כל הפעולות במקום לרוץ מפקיד‬
‫לפקיד שכל אחד מבצע פעולה‪.‬יתרונות‪ /‬חסרונות‪ :‬יתרונות‪ :‬לעיתים דרוש שינוי מהשורש כדי להציל את הארגוןחסרונות‪:‬‬
‫אי ודאות גדולה לגבי התוצאות‪ ,‬המתבטאת בפער גדול בין תכנון לביצוע‪ ,‬ועלולה להביא לקריסה של העסק‪ .‬הדגם האחר‬
‫ביוקרטי‪ -‬מה לא עבד? גודלו וחוסר יעילותו של הסקטור הציבורי‪ -‬השפעות שליליות על הצמיחה הכלכלית במדינה‪.‬‬
‫רפורמות העבר החריפו את הבעיות‪ ,‬הקשיחו נהלים‪ ,‬סירבול‪ ,‬שררה וריכוז עוצמה‪ .‬המשימות התרבו‪ ,‬המורכבות גברה‪,‬‬
‫הנטל כבד‪ ,‬העלויות של השירותים הציבוריים מאמירות והאיכות יורדת‪ .‬הפרוייקטים הציבוריים משרתים בעיקר קב' אינטרס‪.‬‬
‫המינהל הביוקרטי רק צומח והתלות בין הגופים השונים גדלה‪ ,‬נוצרת כפילות בתפקידים ועולות בעיות תיאום‪ .‬הטכנולוגיה‬
‫חושפת מידע בפני הציבור‪ -‬ומחדדת את הביקורת כלפי פקידי המינהל‪ .‬הביצועים של המגזר הציבורי אינם לשביעות רצונו‬
‫של הבוחר‪ .‬דו"ח ארגון ‪ -OECD‬יותר התמקדות ביעילות ובאיכות התוצאה‪ ,‬שינוי מבנים ריכוזים לסביבות ניהול מבוזרות‪,‬‬
‫התמקדות ביעול השירותים הציבוריים באמצעות יצירת סביבה תחרותית‪ ,‬הגברת היכולת האסטרטגית של גופי מטה‬
‫מרכזיים‪ .‬הדגם האחר ביוקרטי מציג‪ -‬הצרכן=מרכז‪.‬‬
‫הרפורמות בעולם הרפורמה הבריטית‪ - 1854:‬ממשלת בריטניה מאמצת את דו"ח נורתקוט – טרווליאן‪- .‬דו"ח על ניהול‬
‫המושבות של הודו שיושם במלואו רק לאחר ‪ 70‬שנה‪ ..‬עיקר המלצותיו‪ .1 :‬גיוס כ"א באמצעות מבחנים תחרותיים‪.2 ,‬‬
‫חלוקה עבודה אינטלקטואלית‪ /‬פיסית‪ .3,‬קידום עובדים על פי כישורים לא רק ותק‪.4 ,‬שירות מדינה אחיד – מבנה ארגוני של‬
‫משרד ממשלתי אחד זהה למשרד ממשלתי אחר חלוקת תפקידים‪/‬סמכויות‪ - 1968.‬דו"ח פולטון הבעיות‪.1 :‬חלוקת‬
‫העבודה מכבידה אינה יעילה ‪.2‬המומחים בשיות חסרים כל סמכות ואחריות ‪.3‬וויטהול מנותק מן העולם הסובב אותו‬
‫‪.4‬מדיניות הפיתוח של הסגל המקצועי לוקה בחסר‪] *.‬ממליץ לשנות את הדגם הסגור‪ [.‬המלצותיו‪.1:‬שינוי אופיו הסגור של‬
‫השירות הציבורי‪.2.‬יש לגזור את צורת הארגון ואת דרכי עבודתו מן המטלות ולא להפך‪.‬המלצות הדו"ח קיבלו ביטוי רק לאחר‬
‫‪ 20‬שנה‪] *.‬כמו מודל פח האשפה ‪ ,‬פתרונות מחפשים בעיה ולא בעיה מחפשת פתרון(‪ - 1970 .‬אדורד הית‪" ,‬ארגונו מחדש‬
‫של הממשל המרכזי" – המטרה שיפור וייעול תהליכי קב"ה‪ ,‬קביעת מדיניות והפיקוח על הביצוע‪ .‬הצעדים העיקריים‪:‬‬
‫‪.1‬איחוד משרדים והקמת משרדים חדשים ‪.2‬כינון יחידה מרכזית להערכת מדיניות ותכנון ‪.3‬הפרטה‪ -‬הוצאת תפקידים‬
‫שאינם חיוניים לשלטון המרכזי מתחום פעולתם של משרדי הממשלה לגופים חיצוניים‪.‬הצעדים הראשונים יושמו‪ ,‬ההפרטה‬
‫כמעט ולא‪ - 1979.‬תקופת תאצ'ר – צמצום כח אדם ‪ ,‬מאבק בבזבוז‪ ,‬שיטות ניהול עסקיות‪ ,‬כוח האדם צומצם משמעותית )‬
‫מכ‪ 730-‬לכ‪. (580 -‬צמצום ההוצאות נעשה גם ע"י הפרטה משמעותית‪ .‬למטרת הייעול ושיפור הניהול גוייס ריינר ממקס &‬
‫ספנסר שפרש ב‪.86 -‬‬

‫‪ - 1988‬דו"ח הצעדים הבאים – איבס‪ .‬שלוש מסקנות עיקריות‪ :‬לארגן כל משרד סביב מוקד‬

‫משימת‪ ,‬לוודא שהסגל בעל כישורים וניסיון‪ ,‬שיפור מתמיד בהערכת מימון המדיניות‪.‬שלוש המלצות לפעולה‪ :‬להקים סוכנויות‬
‫ביצוע‪ ,‬לוודא שהסגל בכל משרד מיומן ומנוסה‪ ,‬למנות עובד בכיר שתפקידו לוודא שהשינויים יוצאו לפועל‪.‬‬
‫דגם סוכנויות הביצוע‪) :‬בעקבות דו"ח איבס ‪ (1988‬נקודות המוצא לדגם )הנחות(‪ :‬א‪ .‬הבחנה דיכוטומית בין עיצוב‬
‫מדיניות ליישומה )גם פקידות בכירה תהיה שותפה בצורה פורמלי( ב‪ .‬מעורבות הממשל בחיי בחברה ובמשק צריכה‬
‫להצטמצם )תפיסה כלכלית ימנית צמצום הסקטור הציבורי ‪.‬ג‪ .‬הסקטור העסקי יעיל יותר‪ .‬רצוי להעביר לו משימות ולהעתיק‬
‫גישות ניהול‪ .‬ד‪ .‬תפיסה ביזורית‪ .‬המקרים בהם מיושם הדגם‪ :‬לפני הקמת סוכנות ביצוע על המשרד לבחון שלוש חלופות‬

‫ולראות אם ניתן לבצע אחת מהן‪:‬ביטול המשימה ‪/‬הפרטה ‪/‬קבלנות משנה מאפיינים‪ :‬א‪.‬הפרדה דיכוטומית מבנית )בין עיצוב‬
‫מדיניות ליישום מדיניות לא רק רעיונית ( ב‪ .‬העברת מטלות ביצוע מהביוקרטיה לסוכנויות ג‪ .‬אוטונומיה ניהולית ) בנוגע‬
‫לניהול תקציב‪ ,‬משאבים ובעצם הכל( ד‪.‬מעבר לפעולה לפי יעדים ) המשרד מגדיר יעדים והסוכנות צריכה לבצע( ה‪.‬‬
‫אלמנטים של ניהול עסקי )תכנית העסקה‪ ,‬דו"ח שנתי‪ ,‬אמנת שירות( ו‪.‬תחום סמכויות ואחריות מוגדר וברור )בביוקרטיה יש‬
‫בעיות של ליפול בין הכסאות( ז‪ .‬יעדים ומשימות ברורים ומוגדרים אופרטיבית ח‪ .‬מסגרת מוסכמת של משאבים ט‪ .‬שקיפות‬
‫טיב הקשר בין הסוכנות למשרד הממשלתי ‪ .1‬המשרד הממשלתי מחליט על הקמת הסוכנות )בוחן הקמת וסגירת סוכנויות(‬
‫‪ .2‬המשרד הממונה על הסוכנות קובע ‪ :‬את מסגרת המדיניות‪ -‬מסמך מסגרת‪ ,‬תכנית עסקית‪ /‬מציב לסוכנים יעדים )מועצה‬
‫מייעצת( ‪ /‬מקצה לה משאבים ‪ /‬מפקח‪ /‬מבקר את פעילות הסוכנות ‪ .3‬אחריות‪ -‬לשר הממונה אחריות פרלמנטרית על‬
‫הנעשה בסוכנות ולפיכך עליה לתת דו"ח לשר על פעילותיה ‪ .4‬לסוכנויות אוטונומיה רחבה ההולכת וגדלה ככל פעולה‬
‫מקצועית‪) .‬ויתר ניתנות לקימוט‪ (.‬הגורמים להחלת הרפורמה בבריטניה‪ :.‬הגישה האידיאולוגית של תאצ'ר ‪ .1‬בזבוז וחוסר‬
‫יעילות ‪ .2‬גודל הסקטור הציבורי ‪ .3‬שיטות ניהול שלא התאימו למשימות ‪.4‬מבנה ארגוני אחיד )חוסר גמישות(‪ .5‬בירוקרטיה‬
‫ריכוזית‪ .‬דוח הצעדים הבאים ‪:‬שני יסודות עיקריים לרפורמה‪ :‬הקמת סוכנויות ביצוע והטלת מקצת מתפקידי הממשלה‬
‫המרכזית עליהן והבחנה בין תפקידים של עיצוב מדיניות והקצאת משאבים‪ ,‬לבין ביצוע המדיניות‪ .‬יתרונות הרפורמה‪:‬‬
‫‪.1‬יצירת ההבחנה בין קביעת מדיניות ליישומה ‪.2‬מעבר לניהול לפי יעדים ) אם אין יעדים לא ניתן לבחון יעילות( ‪ .3‬פתרה‬
‫את בעיית הקשיחות של המבנה המנהלי הנוקשה )בבריטניה אחיד‪ ,‬גזרת משימות לפי צרכי המבנה ולא להיפך( ‪.4‬מאפשר‬
‫ביקורת כפולה של השר ושל הפרלמנט על פעולת הסוכנות )נגזר ממאפייני השקיפות והדיווח(‪.5 .‬מאפשר אוטונומיה ניהולית‬
‫)ביזור(‪) -‬אוט' ניהולית נותנת לנו‪ :‬פרק זמן קצר בקבה"ח‪ ,‬גמישות שיקול דעת‪ ,‬הכנסת חדשנות‪ ,‬פרק זמן לנתינת מענה‪,‬‬
‫תקציבים –יתרונות הביזור ביח' ‪.6 (5‬מגדיל שקיפות ומחויבת כלפי הציבור )אמנת שירות(‪) -‬הכל חשוף וגלוי ‪ :‬התכנית‬
‫העסקית והיעדים פתוחים לעיון‪(.‬חסרונות הרפורמה‪ .1:‬קשה ליישום‪ -‬ניגוד של שתי תפיסות )הפרטה‪ /‬אחריות(‪) -‬מצד אחדד‬
‫ביזורית ז"א הפרטה ומצד שני ריכוזיות ז"א אחריות מהשר‪ ,‬עודף שליטה מביא לאיבוד שליטה‪ .‬באחריות רוצים שליטה על‬
‫מה שקורה אך מצד שני רוצים לבזר הפיתרון הוא פיזור תפקידים ויצירת מנגנוני פיקוח‪ .2 (.‬מסבך את בעיית האחריות של‬
‫השרים הממונים ‪.3‬לא חל פיחות במספר העובדים )היה אחד מיעדי הרפורמה ולא עמד בזה( ‪.4‬בעייתית ביחס לתחומי‬
‫פעולה שהם פחות מקצועיים )דברים שקשה יותר לקמט אותם בכסף‪ :‬חינוך ובשיווק את פילוח השוק לעומת ניתחי שוק‬
‫ושיעורי גדילה שכן אפשר( ‪.5‬אין אוטונומיה ממשית ) השר נכנס ומתערב בניהול סוכנויות הביצוע(‪ .6‬מפרידה בין שיקולי‬
‫ביצוע לעיצוב מדיניות כאשר שיקולים אלה הם מרכיב חיוני בעיצובה‪).‬יח' ‪ (1‬פשרה בין אידיאולוגיית ההפרטה )שמרנים(‬
‫ובין תפיסת האחריות החברתית )לייבור(‪ -‬הגדרת מטרות ויעדים ליחידה‪ ,‬העברת סמכות ואחריות לסוכנות הביצוע‪ ,‬פיקוח‬
‫מלא על הסוכנות ואחריות על השגת היעדים‪ -‬בידי המשרד הממשלתי‪ ,‬עיצוב מבנה ארגוני‪ -‬בהתאם למשימות‪ ,‬לכל סוכנות‪-‬‬
‫מסמך מסגרת‪ ,‬תכנית עסקית‪ ,‬מועצה מייעצת‪ ,‬דוח שנתי‪ ,‬אמנת שירות‪.‬‬
‫רפורמה באוסטרליה פיתוח ועידוד ההיענות לציבור‪ ,‬ייעול המינהל וביסוסו על הגינות ויושר בחלוקת המשאבים‪ ,‬טיפוח הסגל‬
‫ויצירת הזדמנויות שוות לתעסוקה‪ ,‬שרים יכוונו את המשרדים‪ ,‬פקידים יגלו הענות ליזמות הממשלה‪ ,‬יוענקו סמכויות לניהול‬
‫משאבים בגמישות‪ ,‬התמקדות בתוצאות ובאחריות להן‪ ,‬פיתוח תפיסה אסטרטגית למדיניות ציבורית‪ ,‬בכל תכנית‪ -‬צרכי‬
‫הלקוח במרכז‪ ,‬פתיחת מסלולי קידום לסגל המנהלי על בסיס שיקולים ענייניים‪.‬‬
‫רפורמה בניו זילנד להפריט ככל הניתן‪ ,‬ניתוק יחידות מהמינהל ליחידות "כתר" ‪,‬מיקוד המטה בייעוץ ןהתוויית מדיניות‪ ,‬ביזור‬
‫סמכויות מלאות לניהול‪ ,‬החדרת תודעה עסקית ליחידות המינהל‪ ,‬צמצום המועסקים במינהל הציבורי ב‪ 50%-‬תוך ‪ 10‬שנים‪.‬‬
‫הרפורמה בארה"ב – בעיות הביוקרטיה ‪- 1980‬קרול וייס הגדירה את בעיות הביוקרטיה ‪ :‬התערערות אמון הציבור‬
‫בממשל‪ .‬התנגדות ציבורית גוברת לגידול המתמיד בחלקו של הממשל בתוצר הלאומי גולמי שהגיע עד ‪ . 40%‬ריבוי סוכנויות‬
‫הממשל והתלות ההדדית בינהן המשבשים ביצוע תכניות חדשות‪ .‬מורכבות המשימות המוטלות על זרועות הממשל ואי‬

‫הודאות הרבה הכרוכה בהן‪ .‬שחיקה ברמון הציבור במומחיות הביוקרטים‪ .‬ריבוי ארגונים המייצרים קבוצות של אינטרס‬
‫בודד‪ ,‬זה או אחר‪ ,‬המכביד על עיצוב המדיניות‪ .‬המצאה מחדש של הממשל תפיסה חדשה בדבר דרך פעולות הממשל‬
‫שהתפתחה בתקופתם של ביל קלינטון ואל גור מועמדי המפלגה הדמוקרטית‪ -1992 .‬עקרונות הרפורמה של גור ‪ .1‬צמצום‬
‫הוצאות לא חיוניות‪ -‬ויתור על מונופולים ועמידה בתחרות‪ .2 .‬שירות לקוחות ‪ .3‬האצלת סמכויות לעובדים ‪ .4‬סיוע לקהילות‬
‫לפתור את בעיותיהן הייחודיות ‪ .5‬טיפוח מצויינות שינוי בתפיסה האמריקנית‪ -‬שליחות‪ ,‬יזמות‪ ,‬מנהיגות‪ ,‬היגוי שירותים‪,‬‬
‫האצלת סמכויות‪ ,‬תקציבים המבוססים על הוצאות‪ ,‬פתרונות שוק‪ ,‬מדידת שביעות רצון של לקוחות‪ ,‬אחריות לתוצאורעיון‬
‫מרכזי בהמצאה‪ -‬שינוי בתפיסת האחריות‪ ,‬מאחריות לקיום נהלים לאחריות להשגת תוצאות אסטרטגיה בת ‪ 6‬שלבים‪.1:‬‬
‫לייעל את התקצוב‪ ,‬כדי לסלק מעל דרכם של המנהלים מגבלות הגוזלות מזמנם )כופות עליהם לבזבז כסף(‪ .2 .‬לבזר את‬
‫מדיניות הסגל‪ ,‬לתת למנהלים את הכלים הנחוצים לניהול יעיל‪ ,‬את הסמכות לשכור עובדים‪ ,‬לקדמם‪ ,‬לתגמלם‪ ,‬לפתרם‪.‬‬
‫‪.3‬לייעל את הרכישות הממשלתיות שבזבוז רב כרוך בהן ) ‪ 200‬מיליארד דולר בשנה( ‪ .4‬שינוי מוקד תשומת הלב מהענות‬
‫מי שהפרו ‪.5‬להנחות את השלטון המקומי להקדיש יותר זמן ומאמץ לענות על צורכי הציבור ופחות זמן למעשי לוליינות‬
‫בירוקרטיה ‪.‬‬
‫רפורמות בישראל‪ :‬מאפייני המינהל הציבורי בישראל ריכוז המלצות ועדת קוברסקי – התפרסם בסוף שנת ‪,1989‬‬
‫הועדה היחידה מקום המדינה שעסקה בשירות הציבורי בכללותו‪ ,‬המסקנה העיקרית‪ :‬מצבו של המינהל הציבורי בישראל‬
‫מחייב רפורמה מיידית בתחומים רבים‪ ,‬יש חמנות אחראי חיצוני למערכת שיהיה אחראי על הרפורמה‪ .‬חוק מאה המיזמים‪-‬‬
‫ניסיון ישראלי לצמצם את הביוקרטיה ‪ -1.1989‬ניסיון לקצר את הבירוקרטיה‪ .‬המטרה‪ :‬צמצום האבטלה ‪.2‬הממשלה היא‬
‫ממשלת אחדות לאומית )המפלגות הגדולות והדתיות( ‪ .3‬היריבות בין המפלגות נמשכה והתוצאה‪ -‬נטרול ברוב תחומי‬
‫המדיניות ‪.4‬יוזם הרעיון‪ :‬שר האוצר דאז‪ ,‬שמעון פרס‪ .5 .‬עיקר הרעיון‪ :‬זירוז הצמיחה בעזרת "תכנית לקיצור הביוקרטיה"‪-‬‬
‫קיצור הליכי טיפול בהשקעות וקידום מיזמים )פרוייקטים( בסיוע צווי חירום‪ ,‬שיתגברו על המכשולים הביוקרטיים‪.6 .‬הצעת‬
‫חוק עולה עקב ביקורת על תפקוד הביוקרטיה במישור המיקרו *הביקורת )יחזקאל דרור( ‪ :‬הענקת כלי ביקורת ואכיפה‬
‫יעילים יותר לממשלה מבורכים‪ ,‬רק אם יהיה גם שיפור בתהליך עיצוב המדיניות‪ .‬כלומר אם המדיניות תבוסס על הערכת‬
‫מצב )לצמצם אי הודאות( ועל יעדים שנגזרו ממדיניות כוללת )כדי לאפשר הערכת צעדי מדיניות מוגדרים על יסוד‬
‫קריטריונים ברורים(‪ .‬בהיעדר הערכת מצב ומדיניות כוללת עלול שכרה של היעילות להיות בהפסדה‪ -‬ביצוע נחרץ של‬
‫מדיניות לא טובה גורם יותר נזק‪* .‬ההצעה נפלה בגין שיקולים פוליטיים ובשל קשיים מבניים‪.‬‬
‫ועדת קוברוסקי‪- 1986 -‬ועדה ציבורית‪ -‬מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים הנתמכים מתקציב המדינה‪:‬‬
‫בראשות חיים קוברסקי‪ ,‬וממלא מקומו פרופ' יחזקאל דרור‪ ,‬הדוח היסודי ביותר על שירות המדינה שהוגש מעולם‪ ,‬נקודת‬
‫המוצא‪ :‬ההכרה בצורך ברפורמה מקיפה שכן שינויים קטנים אין בהם להביא את התוצאה הנדרשת‪ , .‬דוח הועדה שהוגש‬
‫לאחר ‪ 3‬שנים ב‪ 1989-‬כלל שלושה חלקים מרכזיים‪:‬נושאים עקרוניים כוללים‪ /‬קידום טיב סגל העובדים ‪ /‬שיפור הניהול‬
‫המלצות הועדה‪) :‬הגשתן היו לאחר שיתוף פעולה של כ‪ 70-‬איש‪ 130 ,‬ישיבות‪ 80 ,‬ראיונות מומחים( ‪.:‬הגדרה מחודשת של‬
‫היעדים והמשימות של שירות המדינה‪ -‬במטרה לשחרר את המינהל ממשימות שאינן הכרחיות ‪/‬מניעת פוליטיזציה של‬
‫שירות המדינה ‪./‬שיפור השירות לאזרח ‪/‬שינוי תפקידה של הממשלה ‪./‬ביזור‪ -‬העברת סמכויות מהנציבות ליחידות המינהל‬
‫השונות ‪/‬עבודת מטה ליד הממשלה‪ -‬יחידת ניתוח מדיניות ‪./‬צמצום מעורבות הממשל בנושאי משק וחברה ‪/‬הרחבת שיקול‬
‫דעת וסמכויותיו של המנכ"ל ‪/‬מינוי מקצועי באישור ועדה ‪ /‬בנייה מחדש של הנציבות‪ -‬צמצום מימדיה‪ ,‬שיפור איכות כ"א ‪./‬‬
‫שיפור איכות סגל בכיר‪ -‬צמצום היקפו והאדרת מעמדו‪./.‬הקמת "מכללה למדיניות לאומית"‪ -‬להכשרה ולימוד שוטף ‪/‬הנהגת‬
‫מערכת תמריצים ‪/‬פיתוח כ"א ‪ /‬הרחבת השתלמויות ‪ /‬זיקה בין שכר ובין משרה‪ ,‬דרגה‪ ,‬ביצועים והישגים ‪/‬קביעת זכויות‬
‫וחובות של עובדים ‪ /‬טיפול פנימי בסכסוכים‪ ,‬פיטורין‪ ,‬הארכת תקופת ניסיון בטרם קבלת קביעות ‪ " /‬אפליה מתקנת"‪ -‬טיפוח‬
‫וקידום נשים ומיעוטים ‪ /‬הקפדה ביתר תוקף על משמעת ונורמות התנהגות ‪ /‬מיסוד מינויים של יועצים חיצוניים ועוזרים‬

1:‬למנות את " הממונה על ביצוע הרפורמה"‪ -‬נציב שרות המדינה ‪.‬לחזק את מעמדו של המשרד הממשלתי בניהול משאביו והכרעותיו בכל הנוגע לדרכים ולאמצעים‬ ‫שיבחר בהם להשגת יעדיו‪ .‬‬ ‫‪.3‬ניתן לבצע את ההמלצות חלקים חלקים ובלבד שיובטח קשר בין הפעולות בשלבי היישום‪.‬אלא ממליצה להפקיד איש מקצוע‬ ‫ברמה המתאימה על ביצוע הרפורמה‪ .‬המדינה דואגת להכל(‪ -‬לא יפתחו‬ .‬כאשר יש יצרן בודד‪ -‬ביקוש גבוה‪ .‬מחירים יורדים‪ .‬כמות נמוכה‪ .‬עבודת מטה וההערכה‪/ .‬שיפור השרות לאזרח‪ .1 :‬אידיאולוגיים‪ :‬ליברליזם קלאסי )חרות ואחריות‬ ‫אישית( – יפתח רק שירותי בריאות פרטיים‪ /‬סוציאליזם )שיוויון‪ .‬החלטותיה‪.‬חוזים‬ ‫חיצוניים ‪ .2 .3‬התערבות אדמיניסטרטיבית ללא פיקוח‬ ‫עקרונות השוק החופשי‬ ‫"היד הנעלמת"‪ .‬לערוך חוזי שכר קיבוציים ואישיים‪ .‬מוצר‪ /‬שרות‪ -‬מימון > ייצור > אספקה > פיקוח‬ ‫ארגון‪ -‬בעלות > ניהול > אחזקה רצף הפרטה= הפרטה‪ .‬הוצאת משימות שגרה מידי המנהל הממשלתי לגופים אחרים השונה‪::‬ועדת קוב' רק‬ ‫ממליצה לבחון מחדש את תפקידי הממשל אין תוכן מוסדי ) סוכנויות הביצוע(‪ -‬להמלצה זו להבדיל מבריטניה שיש לה את‬ ‫סוכנויות הביצוע ‪ /‬בדוח קוב' עיקר הדגש על הנהגת עבודת מטה‪ .‬‬ ‫שיעורי תשואה‪ .‬‬ ‫הפרטה‬ ‫‪PRIVATIZATION‬הפרטה= העברת נכסים או אספקת שירותים מבעלות או משליטה ציבורית לשליטה‬ ‫פרטית ‪.‬פחות לגופים אחרים‬ ‫)תקציבים‪ .‬מ"מ רה"מ ושר האוצר( שתהיה מופקדת על הכוונת‬ ‫יישומן של המלצות הועדה ‪ .‬הסיבות לאי יישום‬ ‫הרפורמה‪ :‬הרפורמה שאפה לשנות ה"כל בבת אחת" ‪ /‬תמיכה פוליטית פושרת‪ /‬חולשת התמיכה הציבורית ‪/‬הדילמה של‬ ‫רפורמה באמצעות חקיקה‪ /‬נציבות שירות המדינה סוכן שינוי חלש‪ .‬הפתרון ‪ " :‬רדיקאלים בררני"‪ -‬פרופ' יחזקאל דרור‪.4‬משרדי הממשלה יפיקו תוך ‪ 3‬חודשים "ניירות עבודה" ביחס למשרדיהם‪.‬במגמה לעשותה ליחידת מטה מקצועית המתמדת בקביעת מדיניות בתחום משאבי האנוש בשרות המדינה‬ ‫ובפיקוח על ביצועה‪ .‬‬ ‫הקמת ועדת שרים )רה"מ‪ .5 .‬חודשים של חיפוש‬ ‫מועמד )הוחלט על נציב שירות המדינה בניגוד להמלצות( ‪-‬הנציב הקים ועדות רבות ליישום המלצות‪ -‬ההצעות לא יושמו‬ ‫‪.‬טופל חלקית במדינות אחרות‪ -‬עבודת מטה משמעותה‬ ‫ביזור‪ .‬לא נכנס לפרטי פרטים של עבודת המשרד‪ /.‬בשלב א'‪ -‬נבחרו ‪ 3‬משרדים‪ -‬תחבורה‪ .‬לקדם נשים ומיעוטים ולשפר את השירות לאזרח‪ .‬יישום הרפורמה והבעייתיות‪ -‬השתלשלות האירועים ‪ – 14/1/1990‬הממשלה מקבלת‬ ‫עקרונית את דוח קוברוסקי –פה אחד‪.2‬מיסוי וסובסידיה‪-‬מיסוי ישיר‪.‬לבנות מדרג או להשטיחו‪ .‬תיירות ואיכות הסביבה המשרדים הוסמכו‪ :‬ליצור משרות‬ ‫ולבטלן‪ .‬מחירים‪.‬לאפשר פרישה לגמלאות ולהגדיל‬ ‫קצבאות פרישה‪ .1:‬רגולציה )פיקוח(‪ -‬על כמויות‪ .‬‬ ‫‪ -1994‬הנש"מ מציעה לפעול דרך " צעדים מחוללי שינוי"‪ -‬שינויים קלים ביחס לנדרש ברפורמה שלא יעוררו התנגדות אך‬ ‫יהיה בהם להזיז קדימה את עגלת הרפורמה‪ .‬‬ ‫שינוי שיטת תקציב ‪ /‬קידום התקשוב המלא של המינהל הממשלתי ‪ /‬להעמיק את הזיקה לדוחות מבקר המדינה ‪ /‬מינוי אדם‬ ‫חיצוני ליישום הרפורמה‪ .‬עליית מחירים‪ .‬פתיחה לתחרות‪ .2‬משך הביצוע של‬ ‫הרפורמה נקבע ‪ 3-‬שנים ‪.‬ה"אצילה מחייבת"‪ -‬קבלת הסמכויות וחיזוק העצמאות של המשרד מחייבת‪ :‬לפתח כלים ניהוליים‬ ‫משופרים‪ .‬תכנית משרדים לדוגמא‪:‬הרעיון המרכזי‪ :‬להעניק אוטונומיה ניהולית למשרדי‬ ‫הממשלה ע"י ביזור סמכויות לתקופת ניסיון‪.‬המלצות ועדת קוברוסקי לא יושמו ב‪ 4-‬השנים שלאחר החלטת הממשלה‪ .‬רווחים גבוהים ברגע שיכנסו פירמות‬ ‫נוספות‪ -‬הביקוש יורד‪ .‬עיקר הדרישה לשינוי מבני רדיקאלי ביחס לנש"מ ‪.‬דוח הועדה נותר על המדף‪ .‬חשב כללי‪ .‬לשנות דרגות‪ .‬הלאמה כלי ההתערבות השונים שבידי הממשל‪.‫פוליטיים ‪ /‬פיתוח "תורת ניהול" – לשיפור הניהול בכל הרמות ‪ /‬לשפר את תהליך העבודה‪ .‬הקמת ועדה נוספת לבחינת שחרור המנהל‬ ‫הממשלתי ממשימות שאינן הכרחיות ‪ .‬הדומה והשונה‪ -‬המלצות ועדת קוברסקי מול רפורמות אחרות בעולם‪ :‬הדומה‪::‬הקטנת המגזר‬ ‫הציבורי‪ .‬אחריות קולקטיבית‪ .‬סובסידיות ייצור ו‪/‬או אספקה של מוצרים ושירותים ע"י‬ ‫הממשל‪ .‬מבנה השוק ‪.‬כמות גדלה‪ .‬אספקת מוצרים באמצעות סוכנויות הביצוע ‪ .‬היצע גדל‪ .1:‬להביא לשינוי רדיקאלי בתחום פעולה של‬ ‫הנציבות‪ ..‬תקצוב‪ .‬שני יעדים המרכזיים לתכנית‪ .‬נציב שירות המדינה ומנכ"ל המשרד חותמים על "הסכם‬ ‫מסגרת" הכולל התחייבות להאצלת סמכויות ולקבלתן ומפרט את חובות המשרד ואת זכויותיו‪..‬ממונה על השכר( ‪ /‬ועדת קוב' אינה מפרטת את דרכי היישום‪ .6‬תקציב המדינה לשנת ‪ 91‬יוכן תוך התייחסות להמלצות‪.‬עקיף‪.‬רווחים יורדים ברגע שיצאו פירמות יהיה שיווי משקל ז"א‬ ‫ביקוש= היצע שיקולים להתערבות הממשל בחיי החברה והמשק‪ .

‬הדבר אינו אומר שהוא מוצר ציבורי )אוטובוס(‪ .‬מוצר ציבורי‪ :‬תופעת ‪ FREE RIDER‬מאחר ולא ניתן למנוע את השימוש במוצר ציבורי וקשה‬ ‫למדוד את מידת הצריכה או השימוש במוצר על ידי כל אחד מהפרטים‪ .‬‬ ‫רפורמה במינהל ציבורי בישראל‪/‬גל נור‪ .‬מונופול טבעי‪ -‬כאשר המונופול לא טבעי יש הצדקה להתערבות ויש להסיר את המונופול ולאפשר כניסה‬ ‫של מתחרים לשוק‪ .‬שרותי קבורה‪ .‬שדות נפט‪ .‬שוקולד‪ .‬ביגוד‪.‬כבישי אגרה‪ .‬‬ ‫אבחון מוצרים‪ :‬מוצר פרטי ) מזון‪ .‫שירותי בריאות פרטיים‪ /‬מדינת רווחה ) אחריות הפרט על עצמו‪ .‬בטחון ובטיחות‪ .4 .‬הרווח‪ /‬ההפסד פוליטי‬ ‫מאקט של הפרטה‪ /‬הלאמה ‪ .‬ויראוני‪ -‬מאמר ‪ 4.‬ניתן למניעה‪ .‬דוגמאות למוצרים א‪ .‬אני יוצר תכנית של מדיניות ציבורית ז"א שאני מתערב במשק בכל מיני דרכי‬ ‫לדוג' תכנית מחשב לכל ילד על מנת ליצור שוויון הזדמנויות ‪ .‬שיקולים מקרו כלכליים‪ -‬להפריט או להלאים כדי להשיג‬ ‫צמיחה‪ .‬מוצר ציבורי‪ -‬קשה למדידה איכותית וכמותית‪ .6‬כלכליים‪ :‬מתחלק לשניים א‪ .‬נצרך במשותף ובו זמנית ע"י רבים‪ .‬בבית פרטי‬ ‫ניתן למנוע אותו וההנאה היא אישית אך בבניין משותף לא ניתן לבדוק מי זרק מה‪.‬ים‪.‬בריאות‪ .‬השפעה חיצונית בצריכה‪ -‬צרכן א קונה‬ ‫מוצר ומשתמש בו‪ .‬פינוי אשפה יכול להיעשות על ידי רשויות מקומיות‪ .‬צרכן ב לא קונה את המוצר אך משתמש בו או על ידי הנאה או שהוא ניזוק ממנו לדוגמא‪ :‬סיגריות‪.‬קשה למנוע‬ ‫את הצריכה‪ /‬השימוש במוצר ממי שלא שילם עבורו‪ .‬האדם עצמו‪ .‬ציד חיות‪.‬מוצרים ציבוריים‪.‬חינוך – מוצר אגרה‪ .‬אם אני לבד אני כול לעשות מינויים פוליטים‪ .‬ניתן למניעה‪ .‬צריכה אישית ‪.‬ילדים מחונכים של שכן‪ .‬אם אני אפריט אני אזכה בקולות‪ .‬צמצום פערים חברתיים‪.3 .‬הפרט יכול לבחור את סוג סוג המוצר או איכותו‪.‬בריאות(‪-.‬לאומיים‪ :‬ביטחון מדינה‪.‬פינוי אשפה‪ -‬מוצר‬ ‫פרטי‪ .‬אם ישאלו את הפרטים כמה הם מוכנים לשלם עבור המוצר לפי הצריכה שלהם רבים ישקרו ויטענו שאינם צורכים‬ ‫את המוצר כלל או שהצריכה שלהם מופחתת‪ -‬זהו סוג מוצרים אותם הסקטור הפרטי לא מעוניין לספק או לייצר שכן כל אחד‬ ‫יכול ליהנות מן המוצר ולא ניתן להבטיח שישלם על כך את התמורה המתאימה ב‪ .‬‬ ‫איכות סביבה ‪ .‬ביטחון לאומי(‪ -‬לא ניתן‬ ‫למנוע את השימוש בו‪ -‬והשימוש‪ /‬צריכה שלו משותפת מוצר פרטי‪ -‬קל לאמוד כלכלית ואיכותית‪ .‬השכלה‪ .‬כישורים חברתיים‪ .‬‬ ‫זול‪ .‬‬ ‫הייטק‪ .‬ב‪ .‬תחבורה ציבורית‪ .‬למרות‬ ‫שהממשל מספק מוצר זה ‪ .‬‬ ‫המוצר ניתן למניעה ‪ .‬ניתן למנוע את השימוש בו והשימוש‪/‬‬ ‫צריכה שלו אישית מוצר אגרה )טלפון‪ .‬קבלנים‪ .‬מי עושה את זה טוב יותר‬ ‫הסקטור הציבורי או הסקטור הפרטי ‪ .‬ד‪.‬לא ניתן לקבוע מחיר למוצר ציבורי )רק אגרות או‬ ‫מיסים( ‪ .‬מענקים על מנת לעודד מפעלים להגיע לאזורים ולתקן עוולות חברתיות‪ .‬דיג‬ ‫באוקיינוס(‪ -‬לא ניתן למנוע את השימוש בו‪ -‬והשימוש‪ /‬צריכה שלו אישית מוצר ציבורי )מדרכה‪ .‬שיפור מאזן תשלומים ב‪ .‬‬ ‫התשלום עבור המוצר יתבצע אך ורק אם הפרט ישתמש‪ /‬יצרוך את המוצר‪ .‬אפליה מתקנת‪ /‬העדפה מתקנת‪ .‬שאלות ההקצאה ) כמות ומחיר( נעשות ע"י‬ ‫המכניזם של כוחות השוק‪ .‬חברה= בארץ יש כשלון בהכל‪ .‬לדוגמאות‪ :‬מונופול טבעי‪ .‬יצור וצריכה‪ -‬חיוביות ושליליות‪ .1‬מגזר ציבורי גדול מידי )גבול מרכוז( ריכוזיות רבה‬ ‫של השלטון )גבול מרכוז( העדר שביעות רצון מהשירותים הציבוריים )ביוקרטיה( כישלונות בביצוע )ביוקרטיה( ‪ .‬תנאים מצטברים להתערבות‬ ‫הממשל‪ :‬קיומו של כשל שוק‪ .‬היכולת של הממשל לפתור את כשל השוק‪.‬ההבדל בין הסקטור הפרטי לציבורי הוא‬ ‫שהפרטי מספק רק מוצרים פרטיים ואילו הציבורי מספק גם מוצרים ציבוריים וגם פרטיים‪ .‬‬ ‫דוגמאות לכשלי שוק‪ :‬א‪ .‬לחם‪ .‬שרותי חינוך‪ .‬מיומנויות למידה‪ .‬הממשל מתערב ויכול לחוקק חוק מניעת עישון בציבור‬ ‫ומגן על הניזוק‪ .‬הנאה משותפת ‪ -‬חינוך פרטי‬ ‫זה חינוך יחידני ואז הוא הופך להיות מוצר פרטי לחלוטין מה הם יעדי החינוך‪ :‬חינוך ערכי‪ .‬רוזנבלום‪ .‬חברתיים ‪:‬‬ ‫נק' המוצא היא בניסיון לתקן עוולות חברתיות‪.‬המצב‬ .‬המדינה תתחיל לדאוג לך רק כשתגיע לקו האדום וכאן‬ ‫מתחילה האחריות הקולקטיבית(‪ -‬כל אחד ילך למרפאות שהוא רוצה‬ ‫‪ .‬פינוי אשפה )גם פרטי(( ‪ -‬ניתן‬ ‫למנוע את השימוש בו והשימוש‪ /‬צריכה שלו משותפת מוצר‪/‬טובין ממאגר משותף )פרחי בר‪ .‬שאלות ההקצאה )כמות ומחיר( נעשות בתהליך פוליטי‪ .5‬ניהוליים‪ :‬מתייחסים בעיקר ליעילות איכות אפקטיבית במתן שרות ומוצר‪ .‬ג‪ .‬השפעות חיצוניות בצריכה‪ .2‬פוליטיים‪ :‬איפה ההון‪ .‬אני יכול להחליט לתת אזורי‬ ‫עדיפות מבחינת מיסוי‪ .‬כשלי שוק= מצב שבו השוק בתנאי כלכלה חופשית לא מגיע לאופטימום של הקצאת‬ ‫המקורות והמשאבים‪ .‬לדוג' מייקרוסופט‪ .‬טלויזיה‪.‬השימוש או הצריכה אישית‪.‬הפרט יכול לבחור אם לצרוך את המוצר או לא‪ .

‬מאפר חלוקה מחדש של העושר‪ .‬דו"ח קוברסקי‪-‬‬ ‫שיפור שירות ‪ .‬לוויני תקשורת פרטיים‪ .‬מגמות הפרטה חדשות‪ -‬שירותי‬ ‫כליאה הופרטו‪ .‬האצלת סמכויות מעטות מהנציבות בלבד‪.2‬יחסי גומלין בין היחידות לבין עצמן ברמות השונות של המדרג ) הממד האופקי( סיבות‬ .4‬הפרטה פירושה הגברת ההסתמכות על מוסדות פרטיים והפחתת ההסתמכות על‬ ‫השלטון לאספקת צרכים חברתיים‪ .‬חסין יחסית מפני תרמיות‪ .‬חלופות הפרטה‪ (1) :-‬עבוד בקבלנות‪/‬התקשרות חוזית שבה הממשלה‬ ‫בחרת קבלן פרטי למטרות רווח או מלכ"ר לביצוע השירות וממשלה משלמת לו‪ (2 ) .‬ןעדי‬ ‫התכנית‪ -‬הפיכת הנציבות למטה מקצועי‪ .‬הסדרים וולונטריים‬ ‫כשארגונים מכרים את הצורך ומבצעים את העב' באמצעות מתנדבים‪/‬גיוס תרומות‪ (7 ) .‬מטפל בשירותים קשים להגדרה‪.‬הוא מרכיב חיוני בחייה של הרפורמה המלצות‪ .‬‬ ‫המבנה הארגוני מסדיר שני עניינים עיקריים‪.‬כל שינוי המבוצע מדוח ישירות ע"י‬ ‫המשרד למחשב‪ .‬הערכה‪ .‬בארה"ב הוקמה אולימפיאדה שלמה במימון המגזר הפרטי‪ .‬האצלת‬ ‫סמכויות‪ .‬‬ ‫המשפטים‪ .‬טיפול בפרט ובגימלאות‪ .‬ושל מכוונות ללקוחות‪ .‬‬ ‫הסיבות לכישלון הרפורמה – ע"פ דרי הפוליטיקאים מעדיפים שירות ציבורי חלש‪ .‬נענה להעדפות הצרכן‪ .1 :‬חלוקת המשימות הכלליות של הארגון למשימות משנה והטלתן על יחידות‬ ‫ועל תת‪-‬יחידות )הממד האנכי( ‪.‬הקמת משרדים‪ .‬בבריטניה חברות רבות‬ ‫הופרטו וגם המגורם הציבוריים‪ .‬יעיל מקשר‪ .‬נשים‪ .‬משיג יתרונות לגודל‪ .‬איגודים מקצועיים‪ .‬מעמד המנהל‪ .‬מ‪.‬‬ ‫על ההפרטה ‪ – SAVAS‬מאמר ‪ 4.‬מונופול לרוב אינו משרת את‬ ‫האינטרסים של לקוחותיו‪ .‬שינויים פוליטיים – השלטון התחלף כר‬ ‫התחלתי – אין המנה"צ בישראל‪ .‬אינו יעיל ומנצל את הצרכן‪ .‬ומבוקר ע"י הנציבות‪" .‬נמצא כי השירות הקבלני עולה פחות וניתן‬ ‫באיכות שווה או עדיפה‪ .‬מניעת פוליטוזציה‪ .‬תפקידי פיקוח טיסות‪ .‬העדר תרבות של עצמאות מקצועות ‪.‬חיזוק‬ ‫מעמדו האוטונומי של המשרד הכולל חובות לתפוקות‪ .‬שירות עצמי כשמשפ' או הפרט‬ ‫מבצעים את השירות באופן ישיר‪ .‬לדוגמא‪ -‬ברוח "הרדיקאלים‬ ‫הבררני" הנדיבות יזמה את תכנית המשרדים לדוגמא‪ -‬הואצלו סמכויות של תקני כ"א ‪ .‬‬ ‫מחייב ריבוי ספקים‪ .‬בשלב זה נוספו משרדים נוספים‪ .‬מתנגדים – עובדים בכירים‪ .‬קידום מיעוטים ונשים ושיפור השרות לאזרח‪ .‬ראיות ליתרון ההפרטה‪ -‬מוכח כי‬ ‫התקשרות חוזית לאספקת שירות עדיפה לרוב על שירות באספקת הממשלה‪ .‬סוכן שינוי חלש‪ .‬תורת הניהול‪ .‬אגף תקציבים‪ .‬האצולה מחייבת‪ = :‬פיתוח כלי ניהול משופרים דוגמת ממדים אפקטיביים להערכת‬ ‫עובדים ‪ .‬הקמת מכללה‪ .‫הקיים בישראל ‪ :‬מעורבות פוליטית רבה‪ -‬הפוליטיקאים מתערבים יתר על המידה בעבודת המינה"צ‪ -‬העדר שירות מדינה‬ ‫הומוגני‪ -‬בכל משרד ממשלתי מקבלים שרות שונה‪ .‬מסקנות ההפרטה‪ -‬להפרטה‬ ‫פוטנציאל אדיר‪ .‬עלויות‬ ‫לתועלת‪ .‬ועדת סוזמן‪ -‬עבודת מטה‪ .‬‬ ‫מונופולים ממשלתיים‪ -‬נקודת התורפה העיקרית של השירותים הציבוריים היא היותם מונופול‪ .‬בעקרון ההפרטה עדיפה אולם ישנם תפקידים ברורים שצריכים‬ ‫להישאר בידי הממשלה כגון ביטחון המדינה‪ 7 .‬בני מיעוטים ‪.‬זיכיונות הממשלה מעניקה לגופים‬ ‫פרטיים שמבצעים את העב' ומחייבים ישירות את הלקוח )‪ (3‬מע' שוברים כשהממשלה מנפיקה שוברים לזכאים לקבלם‬ ‫ואלה משיגים את נשירות הנחוץ בשוק החופשי‪ (4) .‬מבנה שכר לא הגיוני‪ -‬מזכירות מקבלות יותר כסף ממנהלים במגזר‬ ‫הפרטי‪ .‬מערכות פרטיות לאספקת מים‪ .‬ההפרטה מציעה יותר דרכים ובדרך כלל טובות יותר לסיפוק צרכי החברה בטובים ובשירותים‪ .‬מקדם מטרות נוספות‪ .‬‬ ‫יח' ‪ :5‬חלוקת עבודה במינהל הציבורי‬ ‫חלוקת עבודה היא סוגיה מרכזית בניהול שכן מייחסים למבנה הארגוני השפעה מכרעת על אופן תפקודו של הארגון‪.‬מנהל סגל בכיר‪ .‬זמן – תקופת הבשלה ארוכה‪ .‬הנציבות תסייע ותפקח אחר גיבוש המדיניות בתחומים אלה‪.‬תקשוב‪ .‬ביטול התלות וההזדקקות המתמידים בנציבות המגבילים וגוזלים זמן‪ .‬סובסידיות ליצרני שירותים כך שיספקו את השירות הרצוי בהנחה‬ ‫לזכאים )‪ (5‬השוק כשהיצרנים מבחינים בצורך בטובין ושירותים ומספקים אותם בתשלום לכל דורש‪ (6 ) .‬מתנגדי ההפרטה‪ :‬הפרטה היא מסירת רכוש הממשלה ותפקידיה לידי עסקים פרטיים‪.‬יש לבחון כל מקרה לגופו‪.‬לגבי אספקת חשמל ותפעול בתי חולים קיימים נתונים סותרים‪ .‬תהליך תקצוב‪ .‬מגביל את מספר עובדי המדינה‪ .‬רוב‬ ‫השירותים החברתיים ניתנים להפרטה‪ .‬מאפיינים המעודדים הפרטה‪ -‬מקדם תחרות ‪.‬כללו תחומים רבים ומגוונים לא‬ ‫נבחר אחראי חיצוני למערכת‪ .‬שיטות פיקוח מיושנות וריכוזיות יותר‪ .‬החשב הכללי באוצר‪ .

‬ומתוך ההנחה המתייחסת למבנה הארגוני‬ ‫השפעה מכרעת על אופן תפקודו של הארגון‪.‬עקרון‬ ‫כללי‪ -‬אין הכרח שתהיה דרך אחת ויחידה להשגת המטרה‪.‬לעיתים בניגוד לרצונם‪ .‬ניסיון להעביר סמכויות‬ ‫ואחריות בנושא מסוים מיחידה ארגונית אחת ליחידה ארגונית אחרת‪ .‬יש ששינוי כרוך בהחלפת ממונה ‪ .6‬צמצום המגזר הציבורי ‪ .‬כיוון שיחסי עוצמה הם יחסי‬ ‫סכום אפס‪ .3‬הידוק השליטה של הדרג הפוליטי ‪.‬למעט פעילות אחת שתועבר ליחידה החדשה שתעסוק בה בלבד‪ .1 :‬ליקויים בתפקודו של הארגון ‪ .‬כמו כן‬ ‫התייחסות לסוגיית ההתנגדות לשינוי מהווה כלי חשוב לתכנון של חלופות לחלוקת עבודה ולהערכת היתרונות והחסרונות‬ ‫של חלופות‪ .‬בבעיות‬ ‫התפתחות חקר חלוקת העבודה‪ :‬חלוקת עבודה ושינוי ארגוני‬ ‫מישור נורמטיבי‪ -‬גישות מתורת המינהל‬ ‫הגישה‬ ‫הקלאסית= הדגם הוובריאני‪ -‬חלוקת עבודה= פיצול משימה גדולה לתת משימות קטנות והטלת כל משימה על אדם או על‬ ‫יחידה אחת‪ .‬שאפו למצוא את הדרך המיטבית‬ ‫לחלוקת עבודה בארגון‪ .4‬‬ ‫התאמת הארגון למילוי תפקידים חדשים ‪ .‬זאת על ידי שינוי חלוקת העבודה הקיימת בארגון‪ .‬‬ ‫הביקורת של סיימון )‪ =(1950‬לכל ארגון ‪/‬יחידה יש בדרך כלל יותר מבסיס משותף אחד‪ .‬תהליך משותף ‪ .‬כמו כל שינוי גם שינוי ארגוני טומן בחובו את הלא נודע‪ .‬הם הניחו שיעילות היא מטרתו העליונה של הארגון‪ .2‬מורכבות הבעיות‬ ‫והמשימות איתן מתמודד האדם דורשת מומחיות‪ .2‬חלוקת‬ ‫עבודה בתוך המגזר הציבורי עצמו‪ :‬בין משרדי הממשלה ‪ /‬בתוך המשרד הממשלתי‪ -‬בין היחידות השונות‪ /‬בין המשרד‬ ‫הממשלתי לבין גופים הפועלים מטעמו )חברות ממשלתיות‪ .‬וכי היעילות תלויה בעיקר במבנה הארגוני –‬ ‫התאמת העובדים למבנה‪ .‬‬ ‫שאלת חלוקת העבודה באה לידי ביטוי במספר רמות‪ .3 .‬במשאבים‪ .‬רשויות( ‪ /‬בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי‬ ‫סיבות לעריכת שינוי במבנה הארגוני‪ .‬ןמשנה את מפת העוצמה בארגון‪ .‬וורן‬ ‫בניס= הארגון העתידי יהיה מעין מאגר של אנשי מקצוע במגוון תחומים והנהלתו תעסוק בציוות קבוצות עבודה ארעיות לפי‬ ‫הצורך‪ .‬הוא תובע מעובדים וממנהלים להסתגל למצבים חדשים‬ ‫לעיתים לסגל תהליכי עבודה ונהלים לא מוכרים‪ .7‬שינוי שמו ‪.‬מישור תיאור‪ -‬מי עושה מה? חלוקת העבודה מוסברת כתופעה‪ .‬היחידה הראשונה תמשיך‬ ‫לעסוק בכל הפעילויות שלה‪ .‬פאיול‪ .‬‬ ‫אזור גיאוגרפי משותף‪.‬ארוויק ואחרים‪ .1 :‬חלוקת עבודה בין המגזר העסקי למגזר הציבורי ‪ .‬אסכולת הניהול המדעי= עקרונות הניהול‪ .8‬‬ ‫שינויים בסביבה ‪.‬ויש מי שמקבל בוס שאינו אהוד‪ .‬מוצר‪ .5‬רתימת הארגון להשגת חזון חדש ‪ .‬תהליך(‬ ‫שיקולים בחלוקת עבודה מישור תיאורי‪ 3 -‬דוגמאות ‪ .‬גוליק‪ .‬כאמור שינוי ארגוני אינו שינוי טכני‪ .‫בסיסיות לחלוקת העבודה‪ .‬בהכפפות עובדים חדשים לממונה‪.2 .‬הזזת‬ ‫קובית לגו של הארגון מזיזה בני אדם‪ .1‬פיצול יחידה ארגונית לשתי יחידות‪ .‬‬ ‫עיצוב מחדש= ארגון נטול מחיצות‪ .‬גוליק מנה ‪ 4‬דרכים לקיבוץ פעולות בארגון‪ :‬מטרה משותפת‪ .‬שינוי ארגוני בתוך היחידה‪ -‬שינוי המבנה הארגוני‬ ‫וחלוקת התפקידים‬ ‫התנגדות לשינוי הבנת התנגדות עובדים לשינוי עשויה לעזור לנו להבין הצלחה וכישלון של שינויים ארגוניים שנעשו‪ .‬כך גם יכולתה של היחידה הארגונית ‪ .‬דאונס‪ .2‬ייעול ‪ .‬יש לראות בארגון מערכת פתוחה‪ .‬יש לצפות להתנגדות עיקשת של מי שעלולים להפסיד וועדי עובדים בארגונים רבים נטלו על עצמם את מלאכת‬ .‬להעמיד במרכז את‬ ‫התוצאות )לפי לקוח‪ .‬מישור נורמטיבי‪ -‬מי‬ ‫צריך לעשות מה? הדיון נסוב סביב הניסיון לשפר את יכולת ההתמודדות של הארגון עם בעיות והזדמנויות ואת יכולת‬ ‫הארגון להשיג את יעדיו‪ .‬יתרה מזאת חלוקת עבודה בארגון אינה חייבת להיות קבועה‪ .‬במישור‬ ‫זה אנו מציגים דוגמאות בלקוחות מהמציאות ושואלים מדוע חולקה העבודה בדרך זו ולא בדרך אחרת‪ .‬השאלה אינה איזה קריטריון יקבע‬ ‫כיצד לקבץ פעולות שונות אלא איזה קריטריון יועדף‪ .‬בכל שינוי ארגוני יש מרוויחים ויש מפסידים‪ .‬לקוחות משותפים‪.‬‬ ‫בהתנתקות פיזית מהמשרד שהעובד בילה בו שנים אחדות‪ .‬יש מי‬ ‫שזוכה לקידום בדרגה ולהרחבת תחום אחריותו‪ .‬שנות ה‪ 60-‬כץ וקהאן= ביקורת על ההתייחסות לארגון כמערכת סגורה‪ .1 :‬יכולתו של האדם היא מוגבלת‪ .

‬שיקולים של איחוד ופיצול‬ ‫במבנה הביוק' מסקירת התפתחויות שונות נראה כי האיחוד התמהמה בשל מחלוקות פוליטיות מפלגתיות ‪ .‬שילץ‪ :‬מבנה ארגוני משקף את הערכים של הארגון‪ .‬הסיכוי היחיד הוא מחוייבותם הרבה של הדרגים הפוליטיים הבכירים‪.‬‬ ‫פרופ' גרוס הציג את התנהגות הארגונים כמטוטלת הנעה ממצב של ביזור יחסי ‪.‬משרד הקליטה הופקד על טיפול בקליטת קבע‪ .‬אם זו חברה דתית נמצא ערכים דתיים‬ ‫ומוסדות שמייצגים את הדת )משרד הדתות(‪ .‬זמן קצר לאחר חתימת ההסכם נסוגה הסוכנות‬ ‫מהתחייבותה לבצעו ומשרד הקליטה מצידו לא תבע בתוקף את מילוי ההסכם‪.‬הקובע שכל תפקיד כורך סביבו סמכויות מסוימות בביצועו‪.‬המוסדות של החברה מגלמים את הערכים של החברה כולה‪ .‬‬ ‫דוג' לשינויים ארגוניים א‪ .‬הפתרון העדיף שהוצע במדינות שונות וגם בישראל היא אינטגרציה מלאה בין תכניות‬ ‫לפעולות‪ .‬הקובע שכל דרג כפוף לזה שמעליו‪ .‬ניתן להעריך מצב של ארגון באופן השוואתי ‪ .‬דהיינו יצירת משרדי ממשלה גדולים או משרדי עצמה על שימנעו או יצמצמו את הצורך בתיאום בין משרדי )מתוך‬ ‫דוח ועדת קוברסקי( אולם ניסיון זה לא הצליח‪ .‬למרות מצבים של ביזור מינהלי‪ .‬וגם מתוך התפיסה של מקבל‬ ‫ההחלטות את האינטרסים הלאומיים‪ .‬ביזור פוליטי= הענקת עצמה לאזרחים‪ .‬כשמדובר בחב' סוציאליסטית נמצא מוסדות שמדברים על רווחה )ביטוח‬ ‫לאומי(‪.‬פרופ' סיימון‪ -‬מגדיר את המונחים ‪ " :‬ארגון מינהלי הוא מרוכז במידה‬ ‫שההחלטות נקבעות בדרגים הגבוהים יחסית והוא מבוזר במידה שההנהלה המרכזית מאצילה מסמכויותיה לדרגים הנמוכים‬ ‫המינהל" אין הפרדה דיכוטומית בין מרכוז וביזור‪ -‬הגדרת המושגים ריכוז וביזור אינם מוחלטים אלה יחסים‪ .‬אופיינית למתייחסים לביזור במסגרת תפיסה רומנטית של‬ ‫מקומיות‪ .‬‬ ‫פוליטיקה ומינהל בחלוקת עבודה דרי טוען שהתנגדות לשינוי מאפיינת גם את הפוליטיקאים‪ .‬‬ ‫ביזור וריכוזיות הגדרות ריכוז‪ -‬כתהליך משמעו צמצום סמכות ההחלטות של גורם אחד בעניין מסוים והרחבת סמכות‬ ‫ההחלטה של גורם אחר באותו עניין‪ .‬קליטת‬ ‫עלייה‪ :‬הסוכנות היהודית ומשרד העלייה‪ -‬בתחילה פוצל הטיפול בעולה כך שהסוכנות היהודית הופקדה על קליטה ראשונית‬ ‫חצי שנה בארץ וטיפול בעולים נזקקים במיוחד‪ .‬בעקבות ועדה הומלץ לאמץ‬ ‫חלופה מבנית כלומר לבטל את הפיצול בקליטה ולהעביר את מלוא האחריות על קליטת העולים לידי הממשלה‪ .‬פלסר טוען כי ניתן לקיים ביזור בלי דמוקרטיה והשאלה היא לא בידי מי הסמכות והכוח אלא כיצד מתנהלת‬ ‫המסגרת הארגונית‪/‬שלטונית הגישה המנהלית‪ :‬לדברי פלסר קיים ניגוד הכרחי בין שני בסיסים עיקריים לחלוקת עבודה‪:‬‬ .‬כשעושים שינוי ארגוני משנים הכל‬ ‫ומי שנמצא בעמדות בכירת לא מעוניין בזה בגלל הפחד לאבד מכוחו ומסמכותו ‪ .‬כתוצאה מכך‬ ‫לא ניתן לקבוע באופן חד משמעי אם הארגון מסוים הוא מבוזר או מרוכז‪ .‬ניתן לעיתים רבות לזהות שליטה פוליטית ריכוזית(‪ .‬‬ ‫החשש קיים לא רק בגלל שכוח משחית אלה בעיקר משום שגוף זה מייצג ערכים מסוימים ואם יהיה הכוח בידו יתכן שלא‬ ‫יוכל להתקיים תחרות חופשית בינו ובין ערכיו לגיטימיים אחרים‪ .‬ישנה התנגדות‪ .‬בעקבותו‬ ‫הוסכם להעביר מטלות מהסוכנות היהודית למשרד לקליטת עליהה‪ .‬אחד היעדים‬ ‫העיקריים של הביזור הוא העברת הסמכות לקבה"ח לידי יחידות אזוריות‪ /‬מקומיות )הביזור אינו בהכרח עדיף‪ .‬ולא יתכן‬ ‫מרכוז מוחלט היות וזה נוגד את עיקרון חלוקת העבודה בארגון‪ .‬זאת ועוד‪ .‫המאבק בשינוי ארגוני הן משום שהם שואפים להגן על העובדים מפני פגיעה בתנאי עבודתם ובמעמדם והן מפני שהם נוטים‬ ‫לראות בכל מהלך יזום של ההנהלה הזדמנות לקדם את ענייני העובדים‪.‬לא‬ ‫יתכן ביזור מוחלט היות וזה נוגד את עיקרון המידרגיות בארגון הביוקרטי‪ .‬ביזור מנהלי= אצילת סמכויות‬ ‫לדרגים הנמוכים בארגון‪) .‬לדידו של דרי‬ ‫החלופות לחלוקת העבודה נקבעות גם כנגזרת של שיקולים אינטרסנטיים אישיים ומפלגתיים‪ .‬ב‪ .‬מה שקובע זה הגיבוי הפוליטי הבכיר‪ .‬כדי לעשות שינוי ארגוני או לצמצם ולפצל ‪ .‬ביזור‪ -‬בתהליך זה ניתנת לגורם מסוים הרשאה או הסכמה להחליט בעניין מסוים‬ ‫שהיה נתון קודם לכן בתחום סמכותו של גורם אחר‪ .‬איחוד משרד העבודה והרווחה‪ -‬שיקול של יעילות וחיסכון בכ"א‪ .‬הגישה‬ ‫הדוקטורינית‪ :‬גישה זו נוטה לזהות ביזור עם דמוקרטיה וחירות‪ .‬ברמת‬ ‫החברה והמדינה‪ .‬‬ ‫גישות שונות לפי פלסר )‪ (1965‬הגדיר ‪ 3‬גישות להתייחסות למושג ביזור‪ :‬הגישה הפוליטית‪ :‬רואה בביזור חלק בלתי‬ ‫נפרד מהזירה הפוליטית‪ -‬ממפת העוצמה ומחלוקתה‪ .‬בכל חב' דמוקרטית קיים החשש מפני צבירת עוצמה בידי אדם‪ /‬גוף אחד‪.‬שינוי ארגוני הוא תהליך בעייתי ברמה‬ ‫האישית והארגונית )ערכי הארגון(‪ .

‬עונש מוות(‬ ‫משבצת ‪ -3‬ביזור משבצת ‪ -4‬ריכוזיות )הקמת המדינה( * שיטת ארגון דורשת בחינה לאור יעדים וערכים‪ .‬‬ ‫מאפשר הענות הממשל לצרכים ייחודיים של אוכלוסיות שונות ‪ /‬הטלת אחריות ושותפות על עובדים‪ .‬חוק השליטה הפוחתת‬ ‫מגבלות הריכוז לנדאו ואיגל )‪ (1981‬מונים ‪ 4‬מגבלות לריכוז ‪ .5‬רמה טכנולוגית של‬ ‫הארגון‬ ‫ריכוז ‪:‬יתרונות ‪ :‬אחידות ‪ /‬פיתוח התמחות בהיבטים טכניים של ניהול כ"א ‪ /‬יתרונות לגודל ‪ /‬פתרון לבעיית התיאום ‪ /‬חסכון‬ ‫)תופעת הריץ' רץ( ‪ /‬שירותים ברמה גבוהה ביחס לתקציב ‪ /‬ביטול כפילויות חסרונות נוקשות של המערכת‪ /‬חוסר גמישות‪.‬חלוקה לתפקיד=בריאות‪ .4‬ביזור פדרלי‪ -‬הנותן אוטונומיה בקביעת מדיניות ובקבלת החלטות ליחידות משנה רבות‬ ‫קשיים‬ ‫בביזור נעוצים באופיו של המינהל הציבורי‪.6 .‬לאיזה דרג רצוי‬ ‫לאצול סמכויות לקבלת החלטות בארגון‪ -‬לשאלה זו אין תשובה קלה הדבר תלוי במידה רבה‪ .‬תהליכי קבלת החלטות מהירים ‪ /‬דמוקרטיזציה‪ -‬השתתפות אזרחים בקבה"ח‪/ .3‬ביזור גורם לסטייה מהחוקים )טלפון‬ ‫שבור( ‪ .‬יתרונות ‪ :‬יכולת למידה ‪ /‬גמישות‪ .‬אם ארבעתן קיימות תהיה עדיפה הגישה הביזורית‪ :‬גבולות‬ ‫השליטה המדרגית ‪ /‬מגבלות יכולת הלמידה ‪ /‬המתח שבין סמכות התפקיד לסמכות המומחה ‪ /‬המבנה הלא פורמלי‬ ‫מה עדיף‪ -‬ריכוזיות או ביזור ? * תלוי במשימה שעל הפרק )לנדאו ואיגל יח' ‪ (68.3‬ביזור מבני‪ -‬נותן אוטונומיה בקבלת החלטות‬ ‫ליחידת בת נגזרת ‪ .2 .‬מומחים כפולים ועוד ‪ .‬מורל גבוה ‪ /‬מקרבת‬ ‫שירותי כ"א לאלה הזקוקים להם‪ / .‬כל רשות שלטונית קיימת כדי למלא יעודים רבים בשטח הנתון‪) . 5‬לגבי כל משימה יש לבדוק היכן היא‬ ‫מקוטלגת והאם יתרונות הביזור מתממשים‪ :‬משבצת ‪ -1‬ריכוזיות )תאונות בדרכים( משבצת ‪ -2‬ביזור )תקצוב‪ .3‬מידת השתנות הסביבה גבוהה ‪ .2‬מידת מורכבות ארגון גבוהה‪ -‬מספר נדבכים‪ .‬מידע כפול‪ .‬מספר לקוחות‪ .‬נותן‬ ‫תמריץ לפיתוח הארגון ‪ /‬המנהלים והעובדים נמצאים במגע ישיר ‪/‬משפיע על הנעת העובדים ועל רמת המורל ‪ /‬מגביר את‬ ‫הליכוד הקבוצתי ומפחית את העוינות כלפי ההנהלה ‪ /‬המנהלים רואים את תוצאות החלטותיהם חסרונות‪ :‬סיכון של חוסר‬ ‫עקביות וחוסר הוגנות במה שנוגע לניהול ולמדיניות כ"א ‪ /‬השליטה על המערכת יכולה להיות קשה יותר במערכת מבוזרת ‪/‬‬ ‫קיים סיכון של אי עקביות בפעולות הארגון ‪ /‬חוסר אחידות של המערכת ‪ /‬יכולת תיאום קשה יותר שגוררת יריבו ‪ /‬אין ראיה‬ ‫מערכתית ‪ /‬תת‪-‬אופטימיזציה של המערכת נובע מאופטימיזציה של היחידות בארגון ‪ /‬מפתח לוקאל פטריוטיזם וגורם‬ ‫לפגיעה במטרות הלאומיות ‪ /‬יוצר כפילויות ובזבוז ‪ /‬פוגע ביתרונות הגודל מבחינת ציוד חדיש ומתוחכם וקבלת שירות של‬ ‫מומחים‪ .‬חלוקה לשטח= ראיה כוללת‪ .3‬במידת ההלימה של מערכות התמיכה ‪ .‬חוסר אחידות ברמה הלאומית(‪.1 :‬המערכת הציבורית נתונה לביקורת ציבורית ולרוב העומד בראש ייתן את הדין‬ ‫‪ .‬ניתן להשיג‬ ‫יעדים בשיטות עבודה פחות ביוקרטיות‪ / .‬מספר‬ ‫סניפים ‪ .‬מספר נושאים‪.‬נותן אפשרות לקבוצות מקופחות יותר קירבה והשפעה ברמה מקומית‪ / .‫תפקיד ושטח‪ .1 :‬דקונצנטרציה‪ -‬שעיקרה האצלה כמותית של סמכויות מן הדרגים הבכירים לדרגים הנמוכים‪ .‬‬ ‫ביזור ‪ 4 :‬דפוסים‪ .‬‬ ‫‪ /‬השתתפות אזרחים בקבלת החלטות ‪ /‬הענות לדרישות ולצרכים המאפיינים אזור או קבוצת אוכלוסייה מסוימת‪ .‬כל‬ ‫יחידה אחראית על חלק מהמשימה‪ .4‬בגורמים חיצוניים בסביבה‬ .2‬הביזור מכביד על התיאום וגורם לאי שוויון )מועצה מקומית ענייה מול עשירה( ‪ ..‬חינוך וכ"ו‪ .5‬הביוקרטיה הינה‬ ‫שמרנית מיסודה למרות פירוק המבנה הביוקרטי הוא קשה מאוד‪ .‬ביזור‬ ‫תפקידי‪ -‬שעיקרו ביזור סמכויות בנושא ספציפי ומוגדר ליחידת משנה ‪ .‬פריסתו הגיאוגרפית ‪ .‬חידוש והתאמה לנסיבות לא מוכרות‪ -‬הסתגלות לשינוי‪.‬תופעת הריץ רץ גורמים אובייקטיביים המשפיעים על מידת הביזור בארגונים‪ .4‬פילוסופיה מינהלית של המנהלים ושל הארגון גבוהה ‪ .‬משחרר את הדרגים הגבוהים מטיפול בנושאים יומיומיים ומגדיל אצלם את הזמן‬ ‫לפעולות חשיבה ותכנון ‪ /‬קבלה יעילה של בעיות תוך קירבה למקום ללא בעיות תקשורת ועם אינפורמציה רבה ‪ /‬מפחית את‬ ‫עומס התקשורת ומונע סחבת ופתרון בעיות‪ / .1 :‬גודל הארגון גדול ‪ -‬מבחינת‬ ‫מספר עובדים‪ .4‬בביזור היעילות הכלכלית נפגמת היות וישנו ציוד כפול‪ .1 :‬באופי הסמכויות המואצלות‬ ‫‪ .‬‬ ‫אי‪-‬הענות לצרכים משתנים ‪ /‬מפתח נטייה אצל מנהלים לעקיפת כללים והנחיות ‪ /‬תחרות בין יחידות על זמנם של המומחים ‪/‬‬ ‫קושי לשתף אזרחים בחיי הציבור ובחיים הפוליטיים המקומיים ‪ /‬חוק התיאום הפוחת של דאונס‪ .2‬בכישורי ההנהלה ‪ .‬ישנו קושי בפיתוח מדדי ביצוע להערכת התרומה של‬ ‫יחידות המשנה לתפוקת הארגון‪ .

‬התפתחות יחסי השלטון המרכזי מקומי בישראל ‪ 1949‬שר הפנים‪ " :‬אנו מכירים‬ ‫בזכות ההגדרה העצמית של הרשויות המקומיות ובכל מקרה שטובת הציבור בכללו אינה דורשת את התערבות השלטונות‬ ‫אנו רוצים להעניק לרשויות המקומיות אוטונומיה מוחלטת" ‪ -1976‬ועדת זנבר‪ .‬ההמלצות במאמר ‪ -1978 (5.‫יחסי השלטון המקומי‪ -‬מרכזי בישראל האמנה האירופאית לשלטון עצמי‪-‬מקומי ניסוחה החל ב‪ 1968 -‬הסתיים ב‪-‬‬ ‫‪ .‬סדרי פיקוח ובקרה‪ .‬בחירות ישירות לרשויות מקומיות‪ .‬קליטה ישירה ‪ -1992‬ועדת נאמן‪ -‬הועדה הציבורית ליישום דוח מבקר המדינה על מתן‬ ‫תמיכות למוסדות על ידי הרשויות המקומיות‪.‬שלטון רחוק‪ .4 ..‬הנוטה להאחדה "התכנסות לממוצע" ולא יצירת חלופות מתאימות‪.5‬ממשל עצמי מקומי משמעו זכותן ויכולתן של רשויות מקומיות לכוון ולנהל תחת‬ ‫אחריותן חלק משמעותי מענייני הציבור‪ -‬לא רק זכות גם יכולת לממשה )אין לראות ברשות מקומית רק סוכן מטעמה של‬ ‫רשות עליונה אלא גוף הנושא באחריות(‪ .‬לא רק קרבה‬ ‫פיזית אלא במובן של דאגה לאזרח( ‪ .‬יוני ‪ -1985‬אישור ממשלה על דו"ח‬ ‫ועדת זנבר ובמקביל יזמה את חוק יסודות התקציב )הגדלת סמכויות התערבות לשר הפנים ולשר האוצר( שנת הכספים‬ ‫‪ – 1985/6‬מהפך במימון הרשויות ) עד אז שליש רשויות ‪.‬השלטון המרכזי קובע מדיניות למדינה כולה ולכן היא‬ ‫אינה מותאמת לצרכים מקומיים‪ /.3 .‬פשרות וניגודים *התקציב מאפשר לשמור על הקופה הציבורית‬ ‫*התקציב קושר רצונות של יחידים עם החלטות ציבוריות *התקציב משקף קדימויות * התקציב מלמד אם החברה‬ ‫סוציאליסטית *התקציב משקף את המדיניות הפיסקאלית של הממשלה‬ ‫גיימס פסלר‪ :‬מנה תכונות אחדות של תהליך‬ .‬‬ ‫מימון מערכת התקציבים לשלטון המקומי‪ .‬יוני ‪ -1981‬המלצות‬ ‫ועדת זנבר – ‪ 10‬קווי יסוד ) עמוד ‪ ( 81‬מגדירה מחדש את מעמדו של השלטון המקומי‪ .‬להפעיל יזמות‪.‬זכות האזרחים להשתתף בניהול‬ ‫ענייני ציבור הינה אחד העקרונות הדמוקרטיים‪ .‬‬ ‫השתתפות ממשלה‪ -1990 (.‬‬ ‫התקצוב ע"פ וילדבסקי‪*:‬התקציב הוא" דבר מה פוליטי" וישנם מס' פירושים אשר מסייעים לעמוד על אופיו הפוליטי של‬ ‫התקצוב הציבורי *תקציב הוא מסמך הכולל מילים ומספרים המציינים הוצאות והכנסות *התקציב קושר מטלות עם כמות‬ ‫המשאבים הדרושה לביצוען *תקציב ציבורי מתאר הוצאות כספיות *תקציב הוא מעין חוזה בין בית הנבחרים לרשות‬ ‫המבצעת *התקציב משקף ניצחונות ותבוסות‪ .1 :1985‬הרשויות המקומיות הן אחד מהיסודות העיקריים של כל משטר דמוקרטי‪ .‬קיומן של רשויות מקומיות בעלות אחריות ממשית יכול לספק מנהל יעיל שהוא גם קרוב לאזרח‪) .‬האמונה היא כי השלטון המקומי מאפשר לממש זכות זו באופן הישיר‬ ‫ביותר‪ .‬הואיל והמקורות מוגבלים יש‬ ‫להוציאם למטרות שונות‪ .‬שינוי מפת הרשויות המקומיות ‪ .‬המרחק של השלטון המרכזי מגן עליו מפני הצורך לשאת באחריות‬ ‫והאשמה מוטלת על ראש הרשות‪ .‬התקציב קושר מטלות עם כמות המשאבים הדרושה‬ ‫לביצוען‪ .‬תקצוב בהגדרתו הרחבה יותר עוסק בתרגום משאבים כספיים למטרות אנושיות‪ .1 :‬מספר קטן של מוקדי הכרעה ולעומס יתר על מוקדי ההחלטה המביא לטיפול במשברים‬ ‫ויוצר הזנחה של נושאים שבשגרה‪ .‬אין להעביר אחריות לרשויות המקומיות אלא במסגרת החוק ‪ .6 .‬תהליכים תקציביים הם מנגנוני ההכרעה הכלכלית ופוליטית ‪.1‬לראשונה‪ .3 .‬‬ ‫הדרג הנבחר ברשויות המקומיות‪ -‬עומד למבחן‪ -‬חשש מבוחריו אם ינהג לפי הנדרש ממנו ברמה הפורמלית וחשש ממבקריו‬ ‫)בשלטון המרכזי( אם ינקוט בצעדים עצמאיים‪ .‬הסכמים‪ .‬‬ ‫מאפייני יחסי השלטון המקומי מרכזי בישראל‪ :‬דרי )‪ -(1994‬השלטון המקומי הוא "קבלן משנה" של השלטון המרכזי וברוב‬ ‫התחומים הוא מבצע מדיניות שנקבעה בדרג המרכזי בלי להיוועץ בו‪ / .‬תפקיד הועדה‪ :‬חלוקת תפקידים‪.‬עבדה בקדחנות ‪ 5‬שנים ) ‪(1976-1981‬‬ ‫על מנת להגיש המלצות לממשלה בדבר היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ‪ .4 .2 .‬היום ‪ 65%‬הכנסות עצמיות‪34% .‬‬ ‫יחידה ‪ – 6‬התקציב‬ ‫תקציב= מסמך הכולל מילים ומספרים שמייצגים הוצאות והכנסות‪ .2 .‬ולהמליץ על עקרונות חוקת‬ ‫יסוד לשלטון מקומי‪ ) .‬שני שלישי תקציב המדינה‪ .‬השלטון המקומי נושא באחריות " לחלק משמעותי מענייני הציבור" ‪ /‬לרשויות המקומיות‬ ‫בישראל )גם בבריטניה( אין סמכויות מעבר לאלה שהוענקו להן במפורש )בניגוד לסמכות כללית שבמרבית מדינות אירופה(‪/‬‬ ‫דרי‪ -‬השיטה הריכוזית גורמת ל‪.7‬הרשויות‬ ‫המקומיות הן ישויות פוליטיות הפועלות בזכות עצמן ולכן יש להקנות להן שיקול דעת מלא בכפוף לחוק‪ .

‬למרות שבנסיבות‬ ‫מסוימות אפשר להגיע לשיפוט חד משמעי ‪ .‬‬ ‫הפן הפוליטי של התקצוב – ‪ 2‬הפירושים הראשונים שאובים מתורת הניהול והכלכלה הנורמטיבית ושימשו יסוד לרבים‬ ‫מהניסיונות לתקן את תהליך התקצוב‪ .‬הביטוי הכספי של תוכניותיו ומעשיו‪.‬‬ ‫תיאוריה הכוללת קריטריונים לקביעת הסע' שייכללו בתקציב היא למעשה תיאוריה הקובעת מה על הממשל לעשות ולכן‬ .‬‬ ‫‪ 5‬מאפייני התקצוב הציבורי‪ -‬איירין רובין ‪.‫התקצוב הציבורי בארה"ב הנותנות יסוד לצפות שהוא יהיה שיטתי ורציונאלי ואולם בשום מדינה דמוקרטית )כולל ארה"ב( אי‬ ‫אפשר לאפיין את תהליך התקצוב בתהליך רציונאלי של קבה"ח‪ .‬‬ ‫קשיחות בעקבות החלטות והתחייבויות קודמות‪.‬לצמצם את התערבות הפוליטיקאים‪ .‬הכרעות תקציביות צריכות להתקבל על יסוד שיקולים של יעילות‪.‬שיטה תחשה רציונאלית אם היא מקילה על חישוב היתרונות והחסרונות כך שאפשר להגיע להכרעה‬ ‫להשתמש בהיסטוריה כדי לתקן טעויות לרתום עוצמה פוליטית לקבה"ח באמצעות תמריצים ארגוניים ואף פעם אין היא‬ ‫מדרגת יעדים או משאבים בנפרד אלה תמיד יחד‪ .3‬לכן כל מה שמשפיע על רווחתו של הפרט משפיע על רווחתה של החברה ‪.‬מימד משפטי‪ -‬התקציב הוא חוזה משפטי‪ .1 :‬כל ההחלטות הציבוריות מטרתן לשפר את רווחת החבר ‪.4 .‬בתהליך ישנן חילוקי דעות על חשיבותן של תכניות שונות‪ -‬בתקציב מוגבל לא ניתן‬ ‫לעשות הכל‪* .‬וילדבסקי‪ :‬השיטה שלפיה יש לקבוע קודם כל יעדים ואח"כ‬ ‫לזהות חלופות ורק אח"כ להכריע בינהן אינה יעלה לבחינת היתרונות והחסרונות של החלופות השונות ואינה יכולה לשמש‬ ‫מתכון ללמידה‪ .5 .‬אין תהליך שהוא בר ישום בכל המקרים‪ .‬אם זאת חשיבה על דרך הולמת‬ ‫להערכת תוצאות חברתיות תניב תנובות חשובות בכל הנוגע לקביעת מדיניות‪ ? .‬השפעת התקציב היא במוקד התהליך הפוליטי‪ -‬כל אחד הרוצה להשפיע עשוי להשתתף בתהליך כדי להביא‬ ‫לאישור ההקצאה החשובה לו‪.2‬רמות הרווחה של הפרטים בחברה הם אבני‬ ‫הבניין של רווחת החב' ‪.4‬עלינו לקבל את‬ ‫שיפוטו של כל פרט באשר לרווחתו שלו ‪.5‬היינו רוצים שיהיה לנו הליך ברור לקיבוץ רווחתם של פרטים שונים כך שנוכל‬ ‫להשוות את הרווחה שתהיה לחב' אם תינקט מדיניות מסוימת עם רווחתה במקרים של מדיניות אחרות‪ .‬הטענה העיקרית היא כי תהליך התקצוב משקף שיטה פוליטית מסוימת ומי‬ ‫ששואף לשנות את התקצוב בעצם רוצה לשנות את השיטה הפוליטית‪* .2 .‬התקציב מהותו ותפקידיו‪ -‬וילדבסקי‪ :‬מימד חשבונאי‪ -‬מסמך המתאר‬ ‫הוצאות בצידם של פריטים או תכניות מימד התנהגותי‪ -‬ציפיות המחוקק מהממשלה ביחס לביצוע התקציב מימד כלכלי‪-‬‬ ‫מכניזם להבטחת יעילות וחיסכון בהוצאות‪ .‬המשלמים בפועל והמחליטים על ההוצאות‬ ‫הן שתי קבוצות נפרדות‪ -‬לכן על הנציגים מוטלת אחריות לוודא שההוצאות כלולות במס' התקציב‪.3 .‬כשנותן הכסף מצפה שהמקבל יבצע‬ ‫ויגשים את המטרות שהוצבו בפניו‪.‬התקציב הוא מעין‬ ‫חוזה בין הציבור לבין הרשות המבצעת‪.‬וילדבסקי‪ :‬לא חלה כל התקדמות בעניין‬ ‫זה משום שהמשימה )של קיי( אינה בת ביצוע‪ .‬התקציב הוא דם החיים של הממשל ‪ .‬‬ ‫*התקציב נתון להשפעה מוגזמת של קבוצות אינטרסים‪ -‬הוא פוליטי מפני שתוצאתו אינה משקפת את רצון כלל הציבור אלה‬ ‫את רצון אלו שהכיס מאפשר להם להפעיל שדולות מקצועיות ולקנות קולות‪ 3 .1 : 1990‬מגוון גדול של שחקנים שלהם יעדים שונים קדימויות שונות ויכולת‬ ‫שונה להשפיע על התקציב‪ -‬תהליך התקצוב נועד לגבש הסכמה על התקציב‪.‬ולהגביל את חשיפתו להשפעות קב' אינטרס‬ ‫השואפות לקדם רק אינטרסים צרים ולא של כל החברה *שחקנים פוליטיים מתערבים בהחלטות ענייניות‪ -‬יש לשמור עליו‬ ‫מפני שחיתויות ולהגביל את התערבות הפוליטיקאים‪ .‬חשיפה לסביבה יש לקחת בחשבון גורמים סביבתיים כמו זמינות משאבים‪.‬אילוצים‪ -‬החלטות ציבוריות טומנות בחובן אילוצים מנהליים רבים )הצורך‬ ‫באישור מראש(‪.‬הפירושים הבאים נותנים ביטוי לביקורת על‬ ‫הגישה הנורמטיבית לתקצוב )ולדבסקי( ‪ .‬טיעונים המבהירים את תרומתה ומגבלותיה של‬ ‫כלכלת הרווחה‪.‬תהליך התקצוב הוא אינקרימנטלי )תוספתי(‪ -‬מהותו‬ ‫היא מו"מ בין שחקנים אחת לשנה‪* .‬‬ ‫כיצד לתרגם רצונות של פרטים להכרעות ציבורית?בתהליך התקצוב אין כל דרך לערוך השוואה בין התועלות לעלויות‬ ‫לפרט מסוים לבין התועלות והעלויות לפרטים אחרים מבלי להזדקק לשיפוט ערכי ובשיטה הדמוקרטית נציגי הציבור‬ ‫הפוליטיקאים הם המופקדים על השיפוט הערכי של תועלות מול עלויות‪ 5 .

‬יש ‪ 2‬דרכים למימון הגידול הדרוש בתקציב‪ :‬הגדלות החוב הפנימי )מלוות( והגדלת נטל המיסוי‪ . 95‬תהליך התקצוב כולו‪:‬‬ ‫קביעת גודל התקציב‪ .04 -‬אישרה הכנסת בקריאה שניה ושלישית את חוק התקציב לשנת ‪ .‬ההתאמות שעושים מתבצעות בכפוף לעליית המחירים‪ .‬‬ ‫תהליך התקצוב ב‪ 31.‬גודל תקציב המדינה‬ ‫ביחס לתל"ג מבטא את החלוקה בין המשאבים שהמדינה מקצה לעצמה לבין משאבים הנתונים להחלטות של הפרטים ושל‬ ‫חברות עסקיות‪ .‬התל"ג בישראל‪ -‬צריכה ציבורית‬ ‫‪ .2‬יוצרים מנגנון שיוביל להסכמה בין הצדדים המעוניינים‪.‬חלוקת העוגה התקציבית בין השימושים המתחרים וביצוע החלטות התקציב מסתיים בתום שנה‬ ‫תקציבית ועם אישורו של תקציב שנתי חדש מתחילה שנת כספים חדשה‪ .‬המעסיק הגדול ביותר ‪ .3‬ביצוע התכנית‪ .‬מפשטים את המשימה ויוצרים מנגנון להסכמה‪ .‬התוכנית עוברת תחילה בממשלה ואז בבית‬ ‫הנבחרים‪ .12.1 :‬גיבוש תכנית הנוגעת‬ ‫לכלל ההוצאה הציבורית בשנה נתונה וגיוס ההכנסות הדרושות למימונה ‪.‫תיאוריה נורמטיבית של תקציב היא אוטופית במובן במלא של המונח‪ :‬פיתוח וקבלתה משמעם סוף הקונפליקט של תפקיד‬ ‫הממשלה בחב'‪.‬ביצוע התוכנית‪ :‬שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב ומהחלטות המתקבלות בגופים ציבוריים‪ .‬ניתן להעמיד את הגישה במבחן אמפירי‪ .‬קיידן‪ :‬הגיע למסקנה כללית יותר‪ :‬יש‬ ‫לחשוב על תוספתיות כעל מודל תיאורי של תקצוב בזמן ובמקום מסוימים ולא כהסבר אוניברסלי להתנהגות תקציבית‪.‬תוספתיות מבוססת על הציפייה לשפע מתמשך‪ .‬בארה"ב ההוצאה הציבורית היא שליש מהתל"ג(‪ -‬קשירת היקף הצמיחה הציבורית להיקף היצור‬ ‫הפרטי כך שההוצאה בכל שנה תהיה תלויה בהוצאה בשמה הקודמת בתוספת שיעור הגידול התל"ג באותה שנה‪ .‬היא מגבילה את היכולת לקצץ בו אבל תופעה זו אינה אופיינית‬ ‫רק לישראל ‪ .‬שיטה זו אינה רק מרשם להתמודדות עם משימה כה מורכבת‬ ‫אלה גם מודל המאפשר להסביר התנהגות חזותה‪ .‬‬ ‫בעבר הוא סבר כי תוספתיות מאפיינת תקצוב במדינות עשירות ויציבות וכעת הוא מפקפק בתוקף ההסבר התוספתי‪ :‬קל‬ ‫להגיע להסכמה שכל אחד מקבל יותר‪ .‬התהליך כולל ‪ 3‬שלבים‪.‬לכן החלטה‬ ‫על גודל התקציב היא החלטה על חלוקת סך המשאבים הזמינים בין המגזר הציבורי לעסקי או בין המשאבים שהוצאתם‬ ‫כפופה להחלטות פוליטיות ) אזרח חופשי להוציא ‪ 60%‬מהכנסתו על מה שהוא רוצה ו‪ 40%-‬הממשלה תחליט בשבילו(‬ ‫התקציב והתל"ג – התוצר הלאומי הגולמי =מבטא את סך התפוקה הלאומית בסחורות ובשירותים‪ .‬אנו לא יודעים בודאות מה יהיו‬ ‫תוצאות החלטותינו אבל אנחנו צריכים לבחור בין תוכניות ודרישות מתחרות ואין קריטריונים כללים לבחירה בין החלופות‪.‬‬ ‫חלוקת העוגה התקציבית‪ :‬החזר חובות ‪ 30%‬תשלומי העברה ‪ 28%‬הוצאות ביטחוניות ‪ 18%‬צריכה אזרחית ‪17%‬‬ ‫השקעות ומן אשראי ‪ 7%‬קשיחותו של התקציב בולטת לעין‪ .‬‬ ‫פרטים שונים רוצים דברים שונים ואי אפשר להשביע את רצון כולם‪ .1 :‬מפשטים את המשימה המורכבת ‪ .‬‬ ‫פרמצ'אנד‪ :‬בכל המדינות המתועשות והמתפתחות הממשלה היא הארגון הגדול ביותר‪ . 66%‬צריכה פרטית ‪ .2‬אישור התכנית תחילה בממשלה ולאחר מכן‬ ‫בבית הנבחרים ‪.‬גיסט‪ :‬ערך מחקר על גישות‬ ‫בקבה"ח במינהל הציבורי וגילה שיותר מ‪ 30-‬שנה שולטות כבר התיאוריות של סיימון ולינדבלום הן שורדות כי תבונותיהן‬ ‫כלליות ומקיפות כך ששום חלופה לא עולה עליהן בעוצמתה‪.‬קשיחותו‬ ‫של תקציב הנגרר מהשנה שעברה כמעט ואינה ניתנת לשינוי‪ .‬‬ ‫השיטה התוספתית )לינדבלום( – כלי מרכזי לפישוט המשימה המורכבת של גיבוש תקציב מדינה באמצעות תהליך‬ ‫פוליטי ‪ .‬מקבלים את תקציב השנה הקודמת כבסיס לתקציב השנה‬ ‫שלאחריה‪ .‬וילדבסקי‪ :‬מצב זה הביא אותו לחזות רפורמה בתקציב )האמריקני( שעירה הקטנת ההוצ' וקיצוץ בזכאיות‪.‬ויש להקטינו מכיוון שככל שהוא גדול נדרשים‬ ‫יותר מיסים‪ .‬שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב ומהחלטות המתקבלות בגופים ציבוריים‪.‬וילדבסקי‪:‬‬ ‫הציע לתקן תיקון בחוקה האמריקנית להגבלת ההוצאה הפדרלית לשיעור קבוע מהתל"ג כך שהמגזר הציבורי לא יוכל לגדול‬ ‫יותר מהמגזר הפרטי‪) .‬הלוואות למימון ההוצאות וידוע שצמצום אלו יכול להביא לצמיחה כלכלית‪ . 34%‬בשנת ‪ – 1984‬ההוצאה הציבורית הייתה כ‪ 75% -‬מהתמ"ג! במקביל להוצאות כוללת הצעת‬ .‬צרכים חדשים או שינוי בסדר קדימויות‪ .‬בכל‬ ‫המדינות החברות ב‪ OECD-‬המגזר הציבורי נחשב גדול מידי )בולם צמיחה(‪ .‬‬ ‫מה עושים? יש ‪ 2‬דרכים‪ .‬גיבוש תוכניות‬ ‫הנוגעות לכלל ההוצ' הציבורית בשנה נתונה וגיוס ההכנסות הדרושות למימונה‪ .

‬מס דלק‪ .‬הצלחת המשק לא תלויה רק בהחלטות מדיניות אלא מושפעת גם מהתפתחויות חיצוניות‬ ‫שלא ניתן לחזות אותן לדוג‪ :‬ניגוד בין שר האוצר לשאר חברי הממשלה‪ -‬הם מופקדים על ההוצאה והוא על שמירת הקופה‪.‬‬ ‫צעדים ראשונים באישור תקציב ‪ '95‬בראשית אוגוסט ‪ '94‬התכנסה הממשלה לדיון על גודל הגירעון בתקציב ‪ '95‬ועל‬ ‫מדיניות המיסים‪ .‬אחת הבעיות המרכזיות בתקצוב הציבורי הוא שבכל המדינות קיים ניגוד בין משרד האוצר לדרג הפוליטי הנושא‬ ‫באחריות לתחומי פעולה שונים ז"א הצורך להיות קשוב לאז' ולהיענות לצרכיו לבין הצורך לדאוג לטובת המדינה‪ .‬בשנת ‪ 1993‬התקבל חוק הפחתת הגרעון‬ ‫טובת האז' מול טובת המדינה המפתח לצמיחה כלכלית הוא מנהל ציבורי קטן‪ -‬פחות שירותים לאזרח‪ .‬בשבוע זה נפגשו מס' חברי כנסת מהקואליציה עם ראש הממשלה ושר האוצר בניסיון להשפיע על‬ ‫החלטות הממשלה‪ .‬מס ערך מוסף‪.‬מכס‪ .‬בפועל החברות הדמוקרטיות רחוקות מאידיאל זה‪ .‬שינוי תוספתי ומיקוח כיצד מחליטים על הקצאת התקציב לשימושים שונים? כיצד‬ ‫מחליטים איה חלק ילך לחינות ‪ .‬‬ ‫משטר נשיאותי‪ -‬כך הם פני הדברים‪ .‬לכן מניחים שהדרג פוליטי יודע יותר טוב מה האזרחים רוצים‬ ‫השאלה היא האם ניתן להניח שהם יודעים מה הכי טוב למדינה? במצב אידיאלי אין בעיה‪ :‬הציבור שופט את הנבחרים גם‬ ‫לפי מידת הצלחתם לשרת את טובת המדינה בטווח בינוני וארוך‪ .‫התקציב גם תחזית תקבולים ‪.1 :‬התקצוב הוא תוספתי כלומר אין בוחנים את כלל‬ .‬שר האוצר חשוד תמיד בנטייה לטובת האז' על‬ ‫חשבון טובת המדינה וחשד זה הוא מקור חשוב לעוצמתם של פקידי האוצר האמורים כאנשי מקצוע להיות משוחררים מכל‬ ‫מחויבות חזרה לטובת הכלל‪ .‬אגרות רכב‪ .‬‬ ‫קביעת סדר קדימויות וחלוקת העוגה תקציב המדינה לשנת ‪ '92‬לא אושר לפי ‪ .‬בהיותם מופקדים על המשק כולו הם נהנים ממעמד בכורה בהשוואה לפקידים בכירים‬ ‫במשרדי ממשלה אחרים המופקדים על חלק בתמונה הכללית‪.‬הציבור‬ ‫לא מכיר טוב את רזי הכלכלה‪ .‬הואיל וגודלו הקבוע בחוק נקבע על פי היקף התמ"ג דרושה תחזית של היקף התוצר ולשם כך עלינו לחזות את‬ ‫שיעור הצמיחה כלכלית בשנה הבאה‪ .‬מס מעסיקים‪ .‬בארה"ב הרשות המבצעת ממנה את השרים משטר פרלמנטרי‪-‬על אחת כמה וכמה‬ ‫ובייחוד אם הרשות המבצעת נשענת על קואליציה של מפלגות אחדות אלא שבמשטר כזה גם שר האוצר הוא נבחר ציבורי‬ ‫ולכן שואף להיבחר מחדש וגם הוא חבר במפלגה שבהצלחתה הוא חפץ‪ .‬התנהגות המכונה "סחיטה" משקפת את הפוליטיקה של התקצוב לטוב ולרע‪.‬לבטל מיסים מסוימים ‪.‬‬ ‫גרעון= הוא ההפרש בין ההוצאות להכנסות וצמצמו הוא אחד היעדים המרכזיים של מדיניות התקציב משום שהוא מפחית‬ ‫את הצורך בגיוס הון מקומי ובכך תורם להורדת שיעור הריבית ולהגברת הנטייה להשקיע‪ .1‬שנת הכספים החלה והתקציב לא‬ ‫אושר‪ .‬גודל העוגה‬ ‫נקבע בין השאר על יסוד התחייבויות קיימות ויעדים חדשים ולכן מי שתכניותיהם לא נכללו במסגרת התקציב יכולים לטעון כי‬ ‫ראוי להביאן בחשבון‪ .‬הקושי בקביעת התקציב "נכון" מיטבי נובע מכך שכל אחד מהמשתנים‬ ‫מושפע לא רק מהחלטות אלה גם מהתפתחויות חיצוניות האפופות לא מעט אי ודאות‪ .‬גם גודל הגרעון הוא לא תוצר של‬ ‫החלטה‪ .‬להקטין אגרות וכד'‪ .‬לאחר דיונים רבים הממשלה אישרה בסוף אוגוסט את התקציב חשנת ‪ '95‬וסגרה את מסגרת התקציב‬ ‫שהציע משרד האוצר עם תיקונים קלים‪ .‬מס קנייה ועוד‪.‬מס רכוש‪ .‬המגעים בין הסיעות החרדיות לבין לשכת ראש הממשלה נמשכו גם לאחר חצות אך הפשרה המיוחלת וההצבעה על‬ ‫חוק התקציב הושגו רק לאחר יומיים‪ .‬גודל התקציב ותחזיות תקבולים‬ ‫הם ‪ 2‬משתנים מרכזיים הכלולים במשוואת התקציב‪ .‬קושי אחר נובע מכך שגודל התקציב‬ ‫הוא פועל יוצא של החלטות מדיניות בנושאים שונים‪ .‬ויכוח על חלוקת העוגה ובכללו ניסיון לגיטימי להחזיר מחדש את גודלה‪ .‬הנטל בישראל‪ -‬ההכנסות בתקציב המדינה באות בעיקר ממיסים‪ -‬מס הכנסה‪ .‬‬ ‫מס שבח‪ .‬‬ ‫משוואת גודל התקציב כוללת משתנה חשוב שיעור משוואת התקציב שהוא למעשה מאבק פוליטי על סדר הקדימויות של‬ ‫ההוצאה הציבורית ועל דרכי מימונה‪ .‬תחזית‬ ‫התקבולים אינה תחזית אלא תכנית כלומר זהו ניסיון להשפיע על גובה ההכנסות‪ . 1.‬גם הערכת התפתחויות חיצוניות שאינן בשליטתנו )טרור( ‪ .‬משטר‬ ‫דמוקרטי‪ -‬תפקידו של הנבחר הציבורי לייצג את שולחיו‪ .‬תחזית זו נשענת בין השאר על החלטות‬ ‫או תכניות להעלות שיעורי מס או להורידם‪ .‬ביטחון או בריאות? ‪ 2‬מאפיינים עיקריים‪.‬פחות כבישים וגנים‬ ‫ציבוריים‪ .‬בנוסף גם ריסון הגירעון והפחתות במיסים נועדו לעודד את תהליך הצמיחה במשק‪.

‬‬ ‫האוצר מול המשרדים‪ :‬מחול הפזרנים והחוסכים‪ -‬הויכוח החריף בין משרד האוצר לשאר המשרדים אינו מיוחד רק‬ ‫לישראל ‪ .‬מעורבותו בניהול השוטף היא עד לפרטי פרטים‪ .‬כך תהליך הכנת‬ ‫התקציב שאישורו נון בדר"כ לשליטת הרשות המבצעת ותשומת הפרלמנט מעטה‪ 26.‬‬ ‫‪ .‬במדינות אחרות‪ :‬מחולקת המשימה הכוללת של‬ ‫בחינת התקציב בין ועדות פרלמנט לפי נושאי התמחותן ואלו מעבירות את המלצותיהן לועדה מרכזית‪ .‬ועדת הכספים מאשרת את‬ ‫הצעת התקציב ומחזירה אותו למליאה‪ :‬ועדת הכספים אישרה את הצעת התקציב והוא עבר קריאה שניה ושלישית בכנסת‪.‬לגלות בזבוז‬ ‫ולהקטינו‪ .94‬הצעת התקציב מונחת על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה ועוברת ‪ .2 .24 10.‬תוצאת המשחק גם היא ידועה מראש‪ :‬פרט‬ ‫לאכזבות מעטות הכל יוצאים מרוצים במידה זו או אחרת‪ .‬רובין‪ :‬התפקיד המסורתי של אגפי התקציב הוא לבחון הוצאות להוצאה ציבורית‪ .‬אולם אין בדברי ההסבר‬ ‫לתקציב מענה לשאלות רבות שהמחוקק הנדרש להחליט אם לתמוך בהצעת התקציב או להתנגד לה עשוי לבקש תשובות‬ ‫עליהן‪.‬פרק הזמן מיום הגשת ההצעה ועד ההבעה עליה הוא כחודשיים והוא אינו נותן לחברי הכנסת‬ ‫העוסקים במקביל במילוי תפקידיהם השוהים שהות מספקת לבחון לעומק את הנתונים הרבים והמורכבים הכלולים בה‬ ‫נוכח מצב זה ולאור העובדה שספר התקציב נועד לשמש כלי בקרה על הוצ' יותר משנועד להיות מסמך מדיניות הבוחן את‬ ‫תוכניות העבר וממליץ על מה שראוי לעשות בעתיד‪ .‬‬ ‫אגף התקציבים בישראל‪ -‬יחידה לתכנון כלכלי ולתקצוב‪ .‬יחידת מטה המטפלת בהיבט הכלכלי של תהליך קבלת ההחלטות‬ ‫בממשלה‪ .‬בין הגורמים המגדילים את ההוצ' הוא מציין‪.‬בעל השפעה נרחבת‪ .‬וילדבסקי‪ :‬הבחין בין ‪ 2‬שחקים עיקריים במשחק התקציב‪ :‬פזרנים וחסכנים‪ .‬‬ ‫אחרי פירוט סעיפי ההוצ' מוקדשים יותר מ‪ 300-‬עמודים בספר הכחול של משרד החינוך לדברי הסבר על הצעת התקציב‪.‬כאמור אישור הצעת חוק התקציב תלוי בהצבעה חברי הכנסת‬ ‫ויש בהם המנצלים זאת כדי לזכות בהקצאה תקציבים שהם מעוניינים בה‪ .‬הביקורת המושמעת בישראל על אגף זה אינה נוגעת רק ל"מחול הפרטיזנים" וה"חוסכים" אלה‬ ‫בעיקר לעצם מילוי תפקידו כגוף אזרחי האמור לסייע בידי הממשלה לגבש מדיניות כלכלית וחברתית‪ .‬גוף העוסק במיקרו‬ .‬דוג' מהחינוך‪ :‬הצעת תקציב המונחת על שולחן הכנסת אינה כוללת רק את רשימת ההוצאות המתוכננות‬ ‫ואת תחזית התקבולים‪ .2‬תהליך התקצוב הוא תהליך מיקוח בין‬ ‫האוצר לשאר המשרדים והוא מתרחש על רקע פעולתם של שחקנים שונים המבקשים להגדיל את ההקצאה לנושא הקרוב‬ ‫לליבם‪.‬לא להסתיר נתונים על עלויות אלא לספק אותם‪ .‬כעבור כמה ימים היא עוברת‬ ‫לועדת הכספים‪ .‬‬ ‫בישראל ‪ :‬ועדת הכספים של הכנסת היא המרכזת את בחינת הצעת התקציב ואחרי שהיא שומעת את נציגי המשרדים‬ ‫השונים היא מכינה את חוק התקציב לקריאה שניה ושלישת‪ .1:‬אין בהצעת התקציב מידע היכול‬ ‫לסייע לשקול ולהחליט‪ .‬למנוע הענות לרוב הדרישות להגדת ההוצ'‪ .‬זה‬ ‫מדגיש הצעות מעל ומעבר למה שהוא באמת רוצה וזה מקצץ ברשימה‪ .‬הוא דימה את המשחק‬ ‫לריקוד צפוי שכל צד מכיר היטב את צעדי המד שכנגד ומתאים את צעדיו‪ :‬זה שואף להגדיל את ההוצ' וזה להקטינה‪ .1 :‬התחייבויות‬ ‫פתוחות כמו תוכניות שעלותן תגדל אוט' עם שינויים צפויים כמו גידול באוכ' היעד או הרחבת ההגדרה של אוכ' היעד‪.‬‬ ‫‪.‬קשה לצפות לכך שבית הנבחרים ימלא תפקיד של ממש בתהליך‬ ‫התקצוב‪.‬‬ ‫כדי להתמודד עם פקידי האוצר פיתחו פקידי המשרדים עקרונות משלהם‪ :‬להיוועץ מוקדם ככל האפשר ובכנות‬ ‫עם פקידי האוצר‪ .3 .‬לבדוק עם משרדים מקבילים לפני הפנייה לאוצר‪.‬אלא רק בסגנונו‪ .‬‬ ‫להעמיד דרישות סבירות‪.2‬קביעת תקדימים שיניעו את כל המשרדים לדרוש מה שהוסכם עם משרד אחר‪.‬היא מחזיקה יותר מ‪ 20 -‬ספרים כחולים‪ .‬‬ ‫ההחלטה שחבר כנסת נדרש לקבל בעניין תקציב מורכבת וקשה ממס' סיבות‪.‫ההוצאה לתחום זה או אחר אלא עורכים התאמות בשוליים לתקציב השנה הקודמת ‪.‬עובדי אגף התקציבים בכל המדינות מוכרים כמגני הארנק הציבורי‪.12.‬הרפרנטים באגף מוסמכים לאשר העברות‬ ‫תקציביות מסעיף לסעיף‪.‬‬ ‫על אף הפירוט הרב בהצגת הנתונים ברוב המקרים קשה לראות בהם הסבר להצעת התקציב‪ .‬להקטין גירעונות ולנהל את תזרים המזומנים כך שיהיה אפשר לעמוד‬ ‫בהתחייבויות להוצאה‪ .‬ספר לכל משרד ועוד ספרים המוקדשים לנושאים אחרים‪.94 .‬‬ ‫הם מדגישים את הצורך לאזן את התקציב‪ .‬הוצ' סמויות כמו מתן הלוואות בריבית‬ ‫נמוכה‪.

‬נהלים וכ"ו( דוג‪ :‬בסוף‬ ‫אפריל ‪ '90‬רצה צה"ל להזמין בארה"ב מדים שעד כה לא הוזמנו בארץ‪ .‬לאחר הסכמת הרפרנט באגף התקציבים יש לקבל את אישור ועדת הכספים‪.‬כללים‪ .‬ככל שסעיפי התקציב רבים‬ ‫יותר כן נדרשות העברות רבות יותר מסע' לסע' וכן גוברת תלותם של המשרדים בגף התקציבים‪ .‬ההחלטה לוקה במחסור תקציב שקלי‪ :‬תמורת מדים‬ ‫מתוצרת אמריקאית ניתן לשלם בדולרים המתקבלים במסג' תקציב הסיוע האמריקאי ואילו תמורת מדים מהארץ יש לשלם‬ ‫בש"ח‪ .‬הם רואים עצמם כשומרים הקופה הציבורית ש"אויבה" אינו אחר מאשר הדרג הפוליטי הנבחר‪ .‬ניירת‪ .‬דרי ושרון‪ :‬תקציב המדינה בשבדיה‪ .2‬בביצוע התכניות הכלולות בתקציב במהלך השנה‪ .‬ההנחה שראשי האוצר וחברי ועדת הכספים יתרככו נוכח הסכנה לפועלי המפעל‬ ‫בדימונה מוכת האבטלה‬ ‫מספר הקסם ‪ -700‬התערבות אגף התקציבים באה לידי ביטוי ב‪ 2 -‬דרכים עיקריות‪.‬בתחבולות‬ ‫תעשה לך תקציב‪ .‬מעורבות אגף זה בפרטי התכניות‬ ‫של המשרדים אינה מאפשרת להם למלא את תפקידם לפי הבנתם‪" .‬הצורך לקבל את אישור‬ ‫הרפרנט מקנה לו עוצמה רבה ומגביר את תלות המשרדים באגף התקציבים ) סחבת‪ .314-‬סעיפים בישראל ‪.‬‬ ‫חשב המשרד‪ -‬לכל משרד חשב שהוא עובד אגף החשב הכללי‬ ‫במשרד האוצר ותפקידו לוודא שההוצ' בפועל תתאים לחלוקה לסע'‪.1 :‬במסגרת גיבוש הצעת התקציב של‬ ‫כל המשרד ‪.‬המשרדים מקיימים מגעים שוטפים עם הרפרנט ע"מ לקבל את אישורו להעברת תקציבים מסע' לסע'‪ .‬מכשיר השליטה העיקרי בתקציב הוא חלוקה לסעיפי‬ ‫הוצאה ככל שסעיפי התקצוב רבים יותר‪ .‬השרה פונה לרפרנט לבקש‬ ‫אישור לשינוי‪ .‬כללים‪.‬עצמאות ואחריות שלובות זו בזו וברגע שהאחריות לא קיימת אז ישנה התערבות מטעמו‪.‬ילדי האוצר" אומנם מתערבים בפרטי התכניות )למעט‬ ‫משרד הביטחון(‪ .‬ניירת‪ .‬מימוש ההחלטה חייב את מפעל כיתן דימונה לפטר עשרות מעובדיו‪ .‬דוגמא‪ :‬אם מנכ"לית‬ ‫משרד החינוך צריכה להעביר תקציב מסעיף אחד לשני עליה לפנות לשרה לאישור ההעברה‪ .‬כך רבה יותר קשיחותו של התקציב ‪ .‬השאלה המתעוררת היא האם התנהגות לא אחראית של משרדים אינה אלא ביטוי לניסיון מצדם לתפוס‬ ‫ככל יכולתם כדי להתגבר על ההתערבות הלא לגיטימית לדעתם בניהול הפנימי של ענייני המשרד‪ .‬חופש פעולה זה מתבטא בצמצום ניכר במס' סעיפי התקציב‪ .‬לשם העברה מסעיף לסעיף יש לקבל את‬ ‫הסכמת אגף התקציבים‪.‬מדינות אלו נהגו בעבר לפצל את ההוצ' למס' גדול יותר של סע' אך הגיעו‬ ‫למסקנה שיש להעניק למשרדים חופש פעולה רב בקביעת תפוקותיהם ובתוך כך לשמור בקפדנות מפני חריגה מהמסגרת‬ ‫שנקבעה‪ .‬זהו כלי בקרה למניעת חריגה מהתקציב‪ :‬כל עוד‬ ‫ההוצאה בפועל תואמת את החלוקה לסע' גם המסגרת נשמרת‪ .‬חשב המשרד הוא זה שמנהל תזרים מזומנים של שמשרד‪.‬אולם כאמור אגף‬ ‫התקציבים מתערב בכל המשרדים בין שהם אחראים ובין שאינם חוץ ממשהב"ט הנהנה מאוטונומיה בניהול תקציבו אחרי‬ ‫שנקבעה המסג'‪ .‬‬ ‫נהלים‪ .‬פירוש הדבר הוא שאין הם רשאים להוציא לצורך‬ ‫עניין מסוים סכום החורג מזה שהוקצב לו בסע' המתאים‪.‬באגף התקציבים טוענים כי המשרדים צריכים לנהוג באחריות ויעד להתנהג במסג' שקבעה הממשלה‬ ‫באישור הכנסת‪ .‬וכו( כך גם נוצר פתח להתערות אפשרית שלו בנושאים שאין הוא אמור לקבוע בהם‪ .‬כאמור ספר הצעת התקציב )הספר הכחול( מחלק את תקציבי המשרדים למס' קטן ביחס לסע' ההוצאה‪.‫אינו פנוי לעסוק בשאלות הגדולות וחשיבה לטווח שמעבר לתקופת כהונה של הממשלה‪ .‬‬ ‫ב‪ '93-‬בישר ראש אגף התקציבים כי תקציב ‪ '94‬עומד בסימן הגדלת חופש הפעולה של משרדים‬ ‫ממשלתיים בהוצאת תקציביהם‪ .‬הקושי מתעורר כאשר משרד מבקש‬ ‫לשנות את יעודו של סע' ההוצ' מכיוון שלשם כך נדרש אישור אגף התקציבים )רפרנט המשרד באגף( ואישור ועדת הכספים‬ ‫בכנסת‪ .‬‬ ‫אם‬ ‫אישור הצעת התקציב בכנסת מפרסם משרד האוצר את חוב' הוראות התקציב ובה מחולקים סעיפי המשנה למס' רב של‬ ‫תתי סע'‪ .‬‬ .‬‬ ‫חתימתו דרושה על כל הוראת תשלום והוא עוקב מקרוב אחר שיעור ההוצ' בכל סע'‪ .‬מס' זה של סעיפי תקציב‬ ‫מבטא את השליטה המרכזית של האוצר במשרדי הממשלה‪ .‬הצורך לקבל‬ ‫את אישור הרפרנט מקנה לו עוצמה רבה )מומחה( ומגביר את תלות המשרדים באגף התקציבים )סחבת‪ .‬סעיפי ההוצ' המפורטים בחוברת זו הם המחייבים את המשרדים‪ .‬יש האומרים כי מדובר בתרגיל בלבד שמטרתו‬ ‫לאלץ את קובעי גורמי התקציב להגדילו‪ .‬הולנד ודנמרק עומד על‬ ‫כ‪ 700-‬סעיפים לעומת כ‪ 7.

‬בעל כושר הסתגלות כדי שתהליך תקציבי יהיה מועיל הוא‬ ‫צריך להיות ישים בכל בנסיבות‪ :‬צפויות ובלתי צפויות‪ .‬מכוונות‪ :‬תשומות‪ .‬אחריות תכנון‪ -‬מבוזרת‪ .50 -‬‬ ‫הרקע‪ :‬לגיבושו של גישה זו נעוץ באי שביעות הרצון ובביקורת על‬ ‫חולשותיה של שיטות התקצוב שהייתה נהוגה ‪ .‬אחריות‬ ‫ניהולית‪ -‬מבוזרת‪ .2‬אין בתקציב מידע על תוכניות תוצאות‪ .‬‬ ‫תקצוב פעולות ותקצוב תפוקות‪-‬שיק‬ ‫בשנים האחרונות הפך תחום התקצוב לאחד הנושאים המרכזיים בתיאוריה‬ ‫ובפרקטיקה של ניהול ארגונים ציבוריים‪ .7‬הוא תוספתי‪ -‬בדר"כ מתייחסים רק‬ ‫לתוספות או הפחתות מהבסיס הקיים של סע' המופיעים בו ‪.4‬אינו דורש ניתוח מדיניות אך גם לא מונע ‪ .‬המידע הנחוץ‪-‬‬ ‫פריטים ‪/‬תשומות‪ .‬לא בודקים איזו פעולה היח' הארגונית‬ ‫עושה‪ .‬תפוקות או הישגים כלשהם‪ .‬עבודות קבלנות )פריטים( והכנסות‬ ‫ממשרד הפנים ‪ .‬הסיבה לאריכות ימים‬ ‫היא לא כי הוא מוצלח במיוחד אלא כי לא נכשל בצורה מוחלת באף אחד מהם‪.10‬הוא חשבונאי ולא תהליך של קבלת החלטות יתרונות‪.‬ללא בחינת אלטרנטיבות וניתוחי יעילות‬ ‫ואפקטיביות ‪.‬סיווגי תקציב‪ -‬זהים‪ .‬טווח המדידה‪ -‬בדיד‪ .5‬אין מיקוד בקביעת עדיפויות ‪ .‬תקצוב פעולות‪ :‬תקופה‪ :‬תחילתה של גישה זו היא בסוף שנות ה‪(1949) 40 -‬‬ ‫בארה"ב וזו הגיעה לשיא פריחתה בשנות ה‪.‬מאגרות או מחינוך‪ .‬מכוונות לתשומות(‪ .‬ע"פ יח' ארגוניות בארגון ובצמידות מלאה למבנה הארגוני כך שיכולים‬ ‫לדעת בכל יחידה מה ההוצאות שלה‪ .‬תהליך התקצוב‪ -‬ביצוע‪ .‬התקציב הוא תקציב פריטים הפוגע בגמישות‬ ‫‪ .‬קשר הקצבות ארגוני‪ -‬ישיר‪ .‬יוצרת קשיחות ‪ .‬זיקה למבנה הארגוני‪ 100% :‬זיקה למבנה ‪.‬כאשר‬ .‬חשמל‪ .‬נוכח גירעונות ועודפים‪ .‬גישות תקציביות עומדות במרכז ההתפתחויות שתי הגישות‪ .‬של הנתונים ‪ .‬כל אחד מהם מייצג שורה בדו"ח )מקביל למאזן( דגש‪ :‬אלמנט הבקרה מטרה‪ :‬רוצים‬ ‫ליצור מוקדי אחריות )‪ (1‬ע"פ יחידות ארגוניות )‪ (2‬מתאם בין ההכנסות להוצאות ושהכספים יוצאו למטרות שלהם יועדו ) ‪(3‬‬ ‫ובסוף רוצים פיקוח נגד שחיתויות‪ -‬זהו כלי שמאפשר פיקוח זה כמו רשימת קניות שחייבים להוכיח שהכסף הוצא למטרה‬ ‫שאליה יועד‪ .‬דו"ח ועדת קוברסקי ‪ -‬שיטת‬ ‫התקציב המסורתי )מיושמת בישראל חסרונות )חולשות( ‪ .4‬כל דרגי הניהול מקבלים אותה‬ ‫אינפורמציה תקציבית כאשר החלטות שונות מחייבות סוגי מידע שונים ‪ .‬למי מיועד‪ :‬התקציב אמור לשרת את כל הדרגים הניהוליים ובפועל מתאים לשמש את דרג הניהול התפעולי‪.‬שכ"ד ‪.‬סוג ההחלטה‪ :‬ע"פ הפן התוספתי‪ .‬מיון המידע‪ :‬מיון הפריטים נעשה על בסיס מבנה ארגוני תהליך קבה"ח ‪ :‬מלמעלה‬ ‫למטה – מהמנכ"ל שמאציל סמכויות ‪ .1 :‬קל לערוך חישובים מכיוון שאינו כוללני ‪.3‬אינו פרוגרמטי‪ :‬התשומות מוצגות לפי יח' ארגוניות ולא לפי תכניות ופעולות ‪.‬אין כמעט‬ ‫ניתוח אם בכלל של המידע ‪ .1‬התקציב מתאר תשומות )בעיקר כספיות לשכר‪/‬פרויקטים( ולא‬ ‫תפוקות ‪ .‬כל שורה מייצגת פרט‬ ‫שיכול להיות מקור הכנסה או מקור הוצאה למשל שכר עבודה ‪ .‫ישן וחדש ברפורמות התקציביות‪ 4 :‬שיטות תקצוב התקציב המסורתי )תקצוב פריטים( הנתונים שמופיעים במסמך‬ ‫מתייחסים להוצאות והכנסות של הגוף המתוקצב או תגמולים ותשלומים כאשר מתייחסים לפרטים ‪ .3 .‬רמת הניתוח‪ :‬נמוכה מאוד‪ .‬התפתחויות אלה בתחום התקצוב היו מלוות בפיתוח גישות חדשות וביצירת מע'‬ ‫מושגים מקצועית מיוחדת‪ 2 .‬‬ ‫טווח הזמן‪ :‬שנה בסיס הנתונים‪ :‬מתבססים על נתוני השנה הקודמת‪ .8‬הוא רוטיני – תכנית התקצוב נעשית בחיפזון כדרך‬ ‫להתחשבנות להשגת ממון ולא כתהליך של קבה"ח על הקצאת משאבים ‪.‬אינפלציה ודיפלציה‪ .‬לוקחים את התקציב של השנה שעברה ועושים עליו‬ ‫שינויים לפי הצרכים שהתחדשו‪.‬מים‪ .‬העבר ידוע והתקציב‬ ‫מתבסס עליו ‪ .9‬קיים נתק בין תהליך התקצוב לבין תהליכי התכנון והניהול‪ -‬משרת בעיקר קב' מצומצמת של בעלי תפקידים‬ ‫במשרד ‪ .‬בספרות המקצועית אצל אנשי‬ ‫המינהל והעוסקים בתקצוב קיימת לא רק אי הסכמה באשר לתועלת ולהחלה המנהלית של גישות אלה אלא אף אי בהירות‬ ‫באשר למשמעות גישות אלה ומהותן‪ .‬עיסוק העובדים‪ -‬חשבונאות‪ .5‬הואיל והוא ניטרלי מבחינה מדינית הוא עשוי להתאים לטווח‬ ‫רחב של קווי המדיניות שכל אחד מהם ניתן לתרגום פרטי‪ .‬מע' תקצוב זו המאופיינת בפירוט רב כאשר האינפורמציה מתייחסת‬ ‫ל"תשומות" שהממשלה משתמשת בהן כמו שכר משורות וציוד )מכאן גם שמה תקצוב פריטים‪ .‬שרוצה שליטה מלאה‪ .‬לא נדרשת עבודת ניתוח מעמיקה‪ .2‬בררות‬ ‫העלולות להביא להתנגשויות ניתנות לפיצול כך שאין צורך להתמודד בבת אחת עם כל הקשיים‪ .6‬הוא לשנה אחת‬ ‫בלבד‪ -‬מסגרת זמן שלא מספיקה לבחינת השלכות תוכניות ופעולות‪ .6 .‬תפקיד התקציב‪ -‬שמירת הנכס‪ .‬בקרה‪ -‬מרכזית‪ .‬זוהי התפיסה הניהולית‪ .

‬סוג ההחלטה‪ :‬לפי המודל התוספתי היות ויש הבדלים קלים ותוספתים למה שהיה‬ ‫לא ניתן לבצע שינויים מרחיקי לכת‪ .‬לא ניתן לכמת כל פעילות ציבורית‪-‬חינוך למשל‪ .‬תהליך‬ ‫התקצוב‪ -‬הכנה לניהול‪ .‬בעזרתה יש להם אינפורמציה על הפעולות המדידות להכנת תכניות עבודה‬ ‫טווח התקציב‪ :‬מיועד לשנה אחת בסיס הנתונים ‪:‬מכוון אל העבר ‪ .‬דגש‪ :‬אלמנט הניהול מטרה‪ :‬השלמת המידע החסר בתקצוב המסורתי ‪.‬‬ .‬התייחסות רק‬ ‫להיבט הכמותי‪ .‬המידע הנחוץ‪-‬פעילויות‪ .‬רמת הניתוח‪ :‬גבוהה יותר מאחר ואני נדרש לנתח את היעילות שלי‪ .‬עיסוק העובדים‪ -‬מינהל‪ .‬ניתוח‬ ‫איטי‪-‬סדרתי‪ .‬יש מידע שלא היה קודם ‪ .‬קשר הקצבות ארגוני‪ -‬ישיר עריכת התקציב מבוססת על שימוש ב ‪ 4‬טכניקות‬ ‫מינהליות‪ (1) :‬שיטת מיון המבוססת על זיהוי פעילויות ויח' ביצוע משמעותיות המעבר לשימוש "בתקצוב פעולות" מחייב‬ ‫זיהוי ש ל הפעולות והתכניות של הארגון שהכוונה להגדירן במונחים של "יחידת ביצוע" הניתנת למדידה‪ .‬דרישה זו מחייבת הכנת "תוכנית עב" )‪ (3‬תחשיבי עלות ליח' ביצוע – בנוסף על זיהוי והערכה שמוטל על היח'‬ ‫נכללים גם תחשיבי עלות ליח' ביצוע‪ .‬החשיבה היא דדוקטיבית‪ .‬סיווגי תקציב‪ -‬זהים‪ .‬התפיסה היא כאשר‬ ‫מקצים או מאשרים תקציב ליח' ממשלתיות הרי המטרה היא להקצות משאבים בעבור הדברים שאותם רוצים להשיג ולא‬ ‫בעבור הדברים אותם רוצים לקנות‪ .‬מסתמך על שנים עברו ואיך אפשר להשתפר‪ .‬מחייב מנהל מתוחכם עם אנשים בעלי הכשרה ומערכת דיווח טובה‪ .‬תפקיד התקציב‪ -‬יעילות‪ .‬השימוש בדברי הסבר – מע' תקציבית המבוססת על זיהוי יח'‬ ‫הביצוע ועל השימוש במדדי עומס וחישובי עלות ליח' מחייבת הסברים באשר לשיות החישוב והערכה של המרכיבים‬ ‫השונים‪ .‬השימוש במדדי עומס – לאחר זוהו ומוינו‬ ‫הפעילויות או יח' הביצוע השלב הבא הוא הערכת מס' יח' הביצוע שיבוצעו ע"י יח' ארגוניות שונות בתקפי אליה מתייחס‬ ‫התקציב ‪ .‬שיטת מיון זו‬ ‫עומדת הניגוד לשיטת המיון לפי סעיפי המע' האופיינית ל"תקצוב פריטים"‪ (2) .‬עם‬ ‫הגידול העצום של התקציבים הממשלתיים וההתרחבות בהיקף מע' הפעילויות של המינהל הציבורי ובמורכבותה עברה‬ ‫תשומת הלב מהדאגה למניעת שימוש לרעה בכספים להתעניינות בעצם פעילות הממשלה ולשיקולים כמו חיסכון ויעילות‪.‬אולם‪ .‬כשיש סטייה בתקציב ההוצ' האם הסטייה נובעת משינוי בשכר העבודה? מה שאני יכול לבדוק זה אם ניתן לעשות‬ ‫דבר מה ‪ .‬בקרה‪ -‬תפעולית‪ .‬‬ ‫לתכליות אלה לא התאימה מע' התקצוב הקיימת ונוצר רקע לפיתוח גישת "תקצוב פעולות"‪ .‬טווח מדידה‪ -‬פעילויות‪ .‬ההגדרה הידועה ביותר לגישה‬ ‫זו ניתנה ע"י ועדת הובר )‪ (1949‬שהמליצה החלת גישה זו לכל מע' המינהל הפדרלי בארה"ב‪ .‬תחשיבים אלה מתייחסים לא רק להוצ' ישירות נומינליות אלא גם להוצ' ריאליות ליח'‬ ‫הכוללת ג ם הקצאת הוצ' תקורה והלוקחות בחשבון את המלאי הקיים של יח' ביצוע אם הדבר רלוונטי‪ .‬שיטה מורכבת וקשה למימוש‪.‬החלת תקצוב פע' הביאה לדרגות שונות של הצלחה )בחלקם יותר ובחלקם פחות(‪ .‬ולא להיבטים האיכותיים‪ .‬זוהי שיטת מיון או סיווג‬ ‫אינפורמציה השמה דגש על פעולות שהממשלה מבצעת ולא על התשומות שהממשלה משתמשת בהן‪.‬מבחינה זו משמש‬ ‫"תקצוב פעולות" מעין מע' תמחיר של פע' וע"י כך מהווה גורם מוסדי חשוב בהגברת תודעת היעילות והחיסכון בסקטור‬ ‫הציבורי החסר את קריטריון הרווח ואת גורם התחרות‪ (4) .‬תרומתו העיקרית של תקצוב‬ ‫פע' הייתה בכך שהוא אינו שינה את המכוונות ודפוסי המיקוח של תהליך התקצוב בכיוון של התייחסות לקשר בין הוצ'‬ ‫לתוצאות ובהיותו אחד הכלים העיקריים להגברת תודעת הפרודוקטיביות בממשלה‪.‫פעולת המינהל הממשלתי היו מצומצמות והבעיות שטופל בהן היו פשוטות יחסית המטרה העיקרית של התקצוב הייתה‬ ‫לשמש ככלי פיקוח ובקרה על דרכי ההוצאה והשימוש בכספים הציבוריים‪ .‬אחריות ניהולית‪ -‬מרכזית‪.‬מכוונות התקציב‪ :‬פעולות זיקה למבנה הארגוני‪ :‬קיימת אבל לא ב‪ 100%-‬תהליך‬ ‫קבה"ח ‪ :‬יותר ראציונלי ‪ .‬‬ ‫בנוסף בגלל אופיו ומהות‬ ‫האינפורמציה שבו הוא הפך להיות כלי ניהול מרכזי בידי המנהל יח' אופרטיביות ובכך הגביר את השילוב בין תהליך התקצוב‬ ‫לתהליכי ניהול‪ .‬‬ ‫אחריות תכנון‪ -‬מבוזרת‪ .‬התקציב מתחיל מלמטה למעלה מהפעילות ויח' הביצוע ברמה נמוכה‬ ‫כאשר גבולות התקציב נתונים‪ .‬חסרונות‪ :‬פגיעה בהרגלים ‪ .‬התאימה מע' תקצוב זו לצרכים‪ .‬ניתוחי יעילות השוואתית‪ .‬שיטת תקציב‬ ‫פעולות מצריכה תיאום רב בין מחלקות במערכת‪ .‬זו הסיבה ששימוש ב"תקצוב פע'" היה מלווה גם בהוספת דברי הסבר מפורטים כחלק בלתי נפרד ממסמכי‬ ‫התקציב‪ .‬לשפר ולהתגבר‬ ‫על כשלים למי מיועד‪ :‬לדרג הניהול האופרטיבי‪ .‬השוואת עלות מול‬ ‫תועלת ‪.‬אין לכך הכשרה‪ .‬אם הייתה עלייה בשכר או אם החומרים עלו אצל הספק‪ .

‬‬ .‬קשר הקצבות ארגוני‪ -‬צולב למתת"ת ‪ 3‬מרכיבים‪:‬‬ ‫‪.‬מתייחסת לתכנון תכנות ותקצוב‪ .‬קביעת מטרות וייחוס פעולות‬ ‫למטרות * המריץ את המנהלים לפתח מערכות מידע ולאתר מקורות אינפורמציה‪ * .‬תכונות‬ ‫הוא תרגומם של יעדי התכנון לתוכניות פעולה אופרטיביות שניתן לבארן גם במונחים כספיים‪ .‬‬ ‫בשיטה זו חשוב מה רוצים להשיג * המערכת מבוססת על פונקציות פעילויות ופרוייקטים * יחידה ארגונית אחת יכולה לבצע‬ ‫מספר פעילויות או מס' יחידות ארגוניות יכולות לבצע או לתרום למטרה אחת ‪ .‬כמו כן יש לפרט מטרות עיקריות של הממשלה שהן תפוקות כוללות בעלות משמעות חברתית כמו הפחתת תאונות‬ ‫דרכים וכ"ו‪ .‬תפקיד התקציב‪ -‬מדיניות‪ .‬ביטויו המובהק הוא ב"במע' תכנון תכנות תקצוב )מתת"ת( אשר הוחלה לראשונה )‪ (61‬במשהב"ט האמריקאי‪.‬המידע הנחוץ‪ -‬מטרות‬ ‫וכוונות‪ .‬לפי מודל של תכליתיות‪ /‬ראציונליות‪ .‬האינפורמציה של שיטה זו מכוונת לפתור בעיות של הקצאת משאבים ברמת דרג קובעי המדיניות ‪ .‬חסרונות‪:‬‬ ‫*המרכיב האנליטי אינו מראה מה עדיף בית ספר או ישיבה זו עדיין החלטה ערכית‪ * .‬בחירת החלופה המירבית והסתמכות על מדדי תפוקה על מנת לבדוק את האפקטיביות של השגת‬ ‫יעדים‪ .1‬המבני – המשימות העיקריות של הארגון‪.‬יש צורך בשיתוף פעולה בין העובדים למנהל שיפעלו רבות למען השינוי‪.‬בקרה‪ -‬תפעולית‪.‬טווח מדידה‪ -‬כוללני בתחום המטרה‪ .‬מטרתה היא לשלב את‬ ‫תהליך התכנון עם תהליכי התקצוב באמצעות תהליך התכנות‪ .‬‬ ‫אח"כ הונהגה גישה זו בכל מערכת המינהל הפדרלי וכן ברשויות המקומיות בארה"ב ובמדינות אחרות‪ .‬מכוונות‪:‬‬ ‫תפוקות‪ .‬טכניקת התכנות מתייחסת לעיצוב מבנה האינפורמציה‬ ‫המזניחה את תהליך קבה"ח על הקצאת משאבים‪ .‬‬ ‫אחריות ניהולית‪ -‬מפקחת‪ .‬מתת"ת התפתחה על רקע אי שביעות הרצון מתהליך‬ ‫התקצוב בארגונים ציבוריים וכן גם כביקורת על חולשותיו של התהליך כמכשיר לקבה"ח על משאבים מטרה‪ :‬היא מגדירה‬ ‫את משימתה במונחי מטרות ויעדים תקציביים‪ .‬‬ ‫‪.3‬האנליטי – טכניקות ניתוח שונות‪ .‬לתוצאות של המדיניות הנתונים הם לא רק עלויות ופעולות אלה גם תוצאות שרוצים להשיג ושהשגנו בעבר טווח‬ ‫הזמן לביצוע המשימות הוא ‪ 5‬שנים – ארוכת טווח בסיסי הנתונים שלו מכוון אל העתיד ז"א יכולת לבחון את מידת ההגשמה‬ ‫של תפוקות חברתיות‪ .‬תהליך התקצוב‪ -‬תכנון קדם הכנה‪ .2 .‬שיטה זו היא בעלת אוריינטציה של תכנון ‪ .‬סיווגי תקציב‪ -‬שונים‪ .‬אחריות תכנון‪ -‬מרכזית‪ .‬אינפורמציה זו ממוקדת על משימות‪ /‬תכניות של הארגון כאשר ההחלטה‬ ‫על הקצאת משאבים נעשות ע"י ייחוס תשומות לתפוקות או ייחוס הוצ' לתוצאות משמעותיות‪ .‬באופן שתפקידם העיקרי יהיה להחליט על הקצאת משאבים ולא‬ ‫היחידה האופרטיבית‪ .‬יתרונות‪* :‬הביא להגברת המודעות של מקבלי‬ ‫ההחלטות וסייע בביטולן של תוכניות בלתי יעילות‪*.‬המתת"ת מוצג במסגרת של ‪ 5‬שנים‪ .‬בנוי על בסיס המודל רציונאלי אך לא‬ ‫אומת באופן אמפירי‪ .‬הגישה לא‬ ‫התייחסה לממד הארגוני ‪ *.‬קביעת מטרות‪ .‬לפיכך המטרה העיקרית הינה תהליך ראציונלי של קביעת מדיניות על ידי בדיקת נתונים לגבי עלות –‬ ‫תועלת של חלופות‪ .‬הביא לשינוי בדרכי החשיבה של‬ ‫העובדים‪ .‬זיקה למבנה הארגוני‪ :‬כמעט ואין בין מסמך התקציב והמבנה‬ ‫הארגוני תהליך קבה"ח ‪:‬התקצוב מתחיל מלמעלה למטה כלומר הוא מכוון לקביעת תקרת התקציב למשימות שנבחרו‪ .‬הרעיון המרכזי של תקצוב התפוקות ‪ :‬הוא‬ ‫כי בתהליך קבה"ח על הקצאת משאבים יש לייחס את כל פרטי ההוצאה למטרות עיקריות של הממשלה הנקראות‬ ‫"תפוקות" כלומר תקצוב התפוקות מכוון ליצור מסרת ניתן יהיה לייחס את המשאבים שמקצים לממשלה ליעדים‬ ‫הפונקציונאליים רחבים ‪ .‬האינפורמטיבי – תיאור התוכנית על עליותיה ) התשומות ומחיריהן( ‪.‬גישה רציונאלית לקבלת החלטות ‪ .‬עיסוק העובדים‪ -‬כלכלה‪.‬מיועדת למי ‪ :‬שיטה זו נועדה‬ ‫לשרת את הצרכים של דרג קובעי המדינות )הבכיר( ‪.‬גרם להזרמת עובדים חדשים לארגון הביורקרטי המיושן‪ .‬הנושא מורכב ולכן קיים מחסור בכוח אדם מיומן ובעל כישורים אנאליטיים‪ *.‫תקצוב תפוקות‪ :‬תת סעיף מערכת תכנון תכנות תקצוב‪-‬מתת"ת‪ -‬תקופה‪ :‬רעיון זה החל להתגבש בסוף שנות ה‪50 -‬‬ ‫בארה"ב ‪ .‬הדגש‪ :‬אלמנט‬ ‫התכנון * הדגש בתקצוב פעולות היא הפעולות שהממשלה מבצעת ולא על התשומות שהממשלה משתמשת בהם‪* .‬אין הוכחה אמפירית בדבר קשר סיבתי בין מספר האלטרנטיבות לאיכות ההחלטה‪ *.‬וייחוס פעולות למטרות‪ * .‬במציאות התקציב‬ ‫מכתיב את התוכניות ולא ההפך‪* .‬רמת‬ ‫ניתוח‪ :‬גבוהה מצריכה שימוש ביועצים חיצוניים ושיטות ניתוח מורכבןת‪ .‬הביא לשינוי בדרכי החשיבה של העובדים‪ .

‬לכאורה בשיטה זו יש מענה לבעיות המתעוררות בשיטה המסורתית‪ . 79‬לפי שיטה זו כל משרד המכין את תקציבו השנתי‬ ‫יידרש להצדיק את ההוצאות המבוקשות למן הדולר‪/‬שקל הראשון‪ .‬מה הטעם להעמיד פנים שהכל נתון לשינוי ומה הטעם לבחון הכל מן היסוד אם ממילא‬ ‫אפשר לשנות רק בשוליים ? ומדוע לנסות לשכוח במתכוון את לקחי העבר ולהימנע מלבנות על החוכמה שהצטברה בעמל‬ ‫רב לאורך השנים‪ .1‬זיהוי יח' ההחלטה ארגונים או אגפים בארגון שההחלטה התקציבית נוגעת גם אליהם‪.‬ההנהלה הבכירה קובעת את היעדים אליהם חותר הארגון‪* .‬הערכת אלטרנטיבות‪* .‬גם אם יש ברעיון הגיון אין להגזים בחשיבותו משום שהוא פשוט אינו‬ ‫בר ישום‪ .2 .‬התייחסות זו מושפעת במידה רבה גם מהעובדה‬ ‫שמספר פרסומים בתחום התקצוב כינו את "תקצוב פעולות גם כ"תקצוב פרוגרמות"‪.‬ניתוח אלטרנטיבות להשגת היעדים‬ ‫ובחירת האלטרנטיבה הטובה ביותר‪ *.‬כאמור בשיטה המסורתית‬ ‫מרגע שאושרה תוכנית כלשהי קשה לבטלה משום שבדר"כ אין מגיעים לבחון אותה ולבדוק האם היא נחוצה בכלל‪ .‬את הדירוג בשיטה זו העשית הצדקת כל הוצאה למן השקל קובעת היח' הממונה על יח'‬ ‫ההחלטה הרלוונטיות‪ .‬תקצוב על בסיס אפס‬ ‫דורש הצדקה כוללת של כל דבר מאפס‪ .‬גם בשיטה התוספתית אפשר לבחון תוכניות קיימות מאפס אך בחינה כזאת גם אם היא נעשית‬ ‫היא אקראית ואינה מבטיחה שדווקא אותן תכניות שהן המועמדות הטובות ביותר לביטול אכן יבדקו‪ .1 :‬הרעיון חסר היגיון ‪ .‬חבילת המשך" המערכה את גודל ההוצ' הדרושות להמשך התוכניות‬ ‫והפעולה הקיימות בלא שינוי משמעותי במדיניות‪.‬טיעונים עיקריים‬ ‫נגד השיטה‪ .‬ניתוח השפעות התקציבים על השגת היעדים‪* .‬יתרונות‪.‬התנגדותם לגישה זו נשענה על חוסר האפשרות לבחון הכל מחדש בכל שנה ‪ .‬לשפר את יעילותן של תכניות אחרות ולאפשר מימון תכניות‬ ‫חדשות חשובות יותר‪ * .‬רקע‪ :‬את‬ ‫הרעיון הגה יטר פיר לשימוש החב' עסקית גדולה‪ .‬בשנת ‪ 72‬גייס גיימי קרטר אז מושל גורגיה את פיר כדי ליישם את‬ ‫השיטה בניהול עניני המדינה‪ .‬זוהי שיטת תקצוב מתקדמת ברמת תקצוב תפוקות ועובדת קצת שונה‪ .‬הקצאת משאבים מחדש‪) .‬על יח' החלה מכינה לפחות ‪ 3‬חבילות‪" :‬חבילת המזער" המציינת את‬ ‫המזער התקציבי הדרוש להגשמת יעדי היח' ‪" .‬‬ ‫‪.‬שיתוף המנהלים בכל הרמות בתהליך התקצוב יש להצדיק על הוצאה למן השקל הראשון‪ .‫דמיון ‪ :‬הרעיון הבסיסי העומד ביסוד ‪ 2‬הגישות הואר הצורך לייחס בתהליך התקצוב את ההוצאות לתוצאות משמעותיות‪.‬‬ ‫דירוג החבילות לפי סדר חשיבות‪ .1 :‬מנהלים בכל הרמות‬ ‫המדרג נעשו שותפים לזיהוי יעדים ולמשמעת תקציבית‪.3 .‬לעומת זאת *בשיטת‬ ‫התקצוב ע"ב אפס הדרישה היא להעריך ולבחון את התכניות והפע' של הממשלה כולה בשיטתיות כדי שיהיה אפשר‬ ‫להחליט אם לבטל או לצמצם תכניות פחות חשובות או דחופות‪.‬‬ ‫תהליך התקצוב על בסיס אפס‪ ZBB :‬בניגוד לגישת התקצוב המסורתית של הוספת חדש על יש‪ .‬משנבחר לנשיא הורה לראשי‬ ‫המשרדים הפדרלים ליישם את שיטת התקצוב החדשה החל בשנת ‪ .‬השיטה יושמה במדינות בערים והארגונים ציבוריים בארה"ב‪ .‬מנהל היחידה עורך את הפרויקטים לפי סדר עדיפות‬ ‫יורד‪ .‬לא תמיד מה‬ ‫שהותחל הוא גם שימשיך(‪* .‬כך שסכומם המצטבר שווה לסכום התקציב המבוקש * ההנהלה מחליטה על הפרויקטים החיוניים * האמת כמו‬ ‫באומנות היא בעיניי המסתכל‬ ‫מטרות השיטה ‪*:‬חיסכון וצמצום בתקציבים‪ *.2‬בניית חבילות החלטה‪ .‬יצירת קשר בין תקצוב‪.‬הבחינה מאפס של כל התכניות גם אם הייתה חלקית ולא‬ ‫התחילה מאפס וגם אם לא תמיד עמדה בקריטריונים של איכות יצרה מידע שבעבר לא עמד לרשות עורכי התקציב ואולם‬ ‫אף שנודעה חשיבות לבחינה מחדש של תכניות שזה שנים חודשו כמעט אוט' יש להודות כי לאחר שנבחן עצם הצורך‬ .‬‬ ‫לכן אין זה מפתיע שמנהלנים ותקציבאים רואים ‪ 2‬מושגים אלה כזהים‪ .‬כל‬ ‫ההחלטות הנוגעות למכלול פעולותיה של היח'‪ .‬ניתוח היח' הארגוניות ובניית תקציב לפי ‪ 3‬מרכיבים‪:‬‬ ‫‪.‬גם כאן המצדדים מאשימים את חסידי התוספתיות בשמרנות ואילו אלו טוענים כי הרציונליסטים לוקים‬ ‫בחוסר הבנה בסיסית של הפוליטיקה וחיי הארגון‪ .‬מחקרים על ישום השיטה בממשל‬ ‫הפדרלי חיזקו את המסקנה שהשיטה תרמה לחיסכון‪ /‬הסבה משמעותית של משאבים‪ .‬‬ ‫תכנון ופיקוח‪* .‬‬ ‫חבילת הגדול‪ :‬המעריכה את הגידול בוצ' בהשוואה לתקציב הנוכחי‪.‬לפיכך‬ ‫לתוכניות חדשות ואלי נחוצות יותר יש פחות סיכוי לקבל הקצבה מלתכניות ישנות ואם מתעורר צורך דוחק במיוחד הנטייה‬ ‫היא להגדיל את התקציב ולא לנסות לבחון אם לא מוטב לבטל תוכניות קיימות ולמממן בתקציבן תכנות חדשות במקום‬ ‫לחרוג ממסגרת התקציב ‪ .‬ניסיון להפחתת הדרישות‪* .2 .

‬לפי דו"ח המחלקה לתקציבים‬ ‫במשרד האוצר כבר בשנה הראשונה ליישום השיטה החדשה הכינו רק מחצית מהיחידות תכניות תלת שנתיות ובמקרים‬ ‫אחדים לא הייתה הבדיקה יסודית מספיק‪ .‬תקציבים‬ ‫משקפים סדרי קדימויות‪ *.‬האם לדעתך בקביעת התקציב בישראל מקבלים החלטות על פי המודל הרציונלי ? התקציב אינו נקבע על פי מודל‬ ‫קבלת החלטות רציונלי היות והתהליך מנוגד להנחות היסוד ‪ .‬שערוריות וכו'‪.‬היא פותחה וגובשה‬ ‫מהתפיסה הכללית של קיינס הממקדת ברמת המאקרו ורואה בתקציב אמצעי להשגת יעדים חברתיים וכלכליים הנקבעים‬ .‬תהליך התקציב עצמו משתנה‪* .‬על מנת שתביא משקעים לעיר‪ .‬מיקוח תוספתי – משא ומתן פלורליסטי‪ *.‬אין ספק כי הכנסת אינה‬ ‫ארגון הומוגני‪ .‬ישראל‪ :‬בראשית שנות ה‪ '90-‬הוחלט לבחון‬ ‫ביסודיות רק שליש מהתכניות כל שנה‪ .‬ציבור‪ 5 .‬בתי משפט‪ .‬זירה‬ ‫פוליטית חשובה אך ייחודית – *בחירות והשוואות‪ * .‬וסביבת ההחלטה נעדרת את כל התרחישים האפשריים‪ .‬או יעדים מתחרים‪.‬קבלת החלטות תקציביות משתנה – *כוחן של קבוצות אינטרס גדל או קטן‪* .‬היא באה לידי ביטוי במתת"ת בו יש דגש על‬ ‫תהליך מודע של תכנון באופן רציונלי של היעדים וקווי המדיניות העתידיים המקבעים ע"י הדרג הבכיר‪ .‬כל המידע‪ .‬תקציבים משקפים אינטרסים לוקאליים לעומת גלובליים‪* .‬דרישות הציבור‪ .‬מיקרו ומאקרו תקצוב ‪ :‬מיקרו תקצוב – התמקדות בשחקנים )באסטרטגיות שלהם‪ .‬התקציב משקף כוח יחסי של יחידים וארגונים‪ .1‬הפוליטיקה של תקצוב ציבורי ‪ -‬רובין‪ -‬החלטות פוליטיות – *תקציבים משקפים ברירה ובחירה‪ * .3‬ראשי הרשות המבצעת – פועלים כפרטים‪) .‬התכנון‬ ‫למעשה הוא הערכה וגיבוש יעדים וקו מדיניות עתידיים‪) .‬על פי המודל הרציונלי האדם‬ ‫הינו יצור כלכלי וברור לנו שח"כ מונעים גם על ידי אינטרסים פוליטיים‪ .‬תהליך ‪ *.‬‬ ‫מאמר ‪ – 6.‬מחליט על שינוי יעדים ואת המשאבים שישיגו אותם‪ .‬הרבה מאוד אילוצי ם השחקנים ותפקידם – ‪.‬פתוח לסביבה‪ .7 .‬אילוצים‪ .‬לכך נוספה הדרישה לתקצוב תלת שנתי של התכניות‪ .‬בכל מערכת תקציב‪ .‬כעבור שנתיים הוחלט לזנוח את המסגרת התלת שנתית ולעבור למסגרת של ‪6‬‬ ‫שנים‪ * .‬‬ ‫תכנון‪ .‬שינויים בסביבה‪ *.‬גם הבסיסית ביותר קיימים תהליכים של ‪.‬אנטי – תזה‪* .‬מאקרו תקצוב –‬ ‫אילוצים סיבתיים‪ .‬איזון‪ .‬תהליך קבלת החלטות ראציונאלי( – פונ' זו היא התהליך בו בארגון‬ ‫קובע את קווי המדיניות ‪ .‬הגדלת המשכורת‪ .‬‬ ‫*רגישות לסביבה – כלכלה ‪ .‬פוליטיקה ותקצוב‪ .‬עצמאים למחצה‪ .‬‬ ‫*תקצוב ממשלתי – השקפות שונות ויעדים שונים‪ .‬מלמעלה‬ ‫למטה ושיטתית(‪.‬החליטו לשכור חברת פרסום‪ .‬כסף וטכנולוגיה גם הזמן הוא מוגבל שכל בינואר יש להגיש את התקציב‪ .‬הטבה ללקוחות‪ .‬בכל שיטות התקצוב קיימות ‪ 3‬פונקציות‪".‬תהליך – ניהול חליפין בין קטגוריות הוצאה גדולות‪.‬אגף התקציבים – לדחות את‬ ‫רוב הבקשות‬ ‫‪.‬יעול ובקרה" ‪ :‬תכנון‪ -‬כרוך בהחלטה על יעדים‪ .‬מגבלות‬ ‫משפטיות‪ .‬מאפיינים לתקצוב ציבורי –* שחקנים שונים‪ *.2 .4‬מחוקקים – לרוב "לזרוק עצמות"‪.‬הערכת נתיבי פעולה חלופיים ואישור תוכניות נבחרות‪ .‬איזון והלוואות‪* .‬ראש עיר מושל( ‪.‬אינטרס זוכים ומפסידים‪ *.‬‬ ‫‪.‬דעת קהל‪ .‬בתי משפט – צפיפות כליאה‪ .‬יחידים – לרוב לא ממלאים תפקיד ישיר ‪.‬הכנסות‪ .‬מקבלי החלטות קודמים‪ .‬נשיאה באחריות‪.‬תפיסות‬ ‫של פוליטיקה בתקציב –* רפורמיזם‪ .‬ברור לנו גם שמקבלי החלטות נעדרים את כל‬ ‫האמצעים‪ .1‬בירוקרטים –‬ ‫הגדלת המשרד‪ .‬מדיניות פיסיקלית )רמת התעסוקה(‪ *.‬השלבים והמאפיינים של המודל‪ .‫בתכנית מסוימת שוב אין טעם רב לחזור על אותה בחינה יסודית כעבור שנה‪ .‬ועין באפשרותה לממן תחזוקה שוטפת‪ .‬היעדים‬ ‫הם דווקא עמומים ולא מפורטים‪.‬עבודה מקצועית‪ .‬ההנחה כי כך יהיה אפשר‬ ‫לבחון את כל התכניות הממשלה תוך ‪ 3‬שנים ולהימנע מהצורך לבחון כל תכנית אחת לשנה‪ .‬תהליכי התקצוב והסביבה‪) .‬ההחלטות אינן מתקבלות לגופו של עניין‪ .‬נשיאה באחריות* חלוקה מחדש של‬ ‫העושר )מערכת מיסוי(‪ *.‬נשיאה באחריות כלפי הציבור‪ .‬ביצוע‪.‬שחרור חולי נפש‪ .‬בחירות נסיבות‪* .‬‬ ‫החלטה תקציבית בראש העין – בראש העין הנמצאת‬ ‫בגרעון גדול‪ .‬מי שמשלם הוא לא זה שמחליט‪ *.‬קבלת‬ ‫החלטות גמישה סתגלנית וניתרת לקטיעה – חמישה זרמים נפרדים‪ .‬‬ ‫מאמר ‪ 6.5‬קבוצות אינטרס‪.‬עיצוב מדיניות‪.2‬שלבים ברפורמה תקציבית ‪ /‬פרופ' אלן שיק‪ -‬שיק שולץ ואחרים נעזרו במשגרת המושגית שפיתח אנתוני‬ ‫והראו כי מתת"ת אינה גחמא מקרית אלה שלב התפתחות‪ :‬משליטה כספית שאפיינה את תקציב ארה"ב בראשית המאה‬ ‫לתכנון אסטרטגי‪ .‬הליך‬ ‫הוצאות‪ .6 .‬של קבלת החלטות‪ :‬הכנסות‪ .‬התחרות על התקציב מחריפה‬ ‫או מתמתנת‪ *.‬דטרמיניזם‬ ‫של קבוצה ‪ .

‬ואומנם‪ .‬ויכוח הנמשך עד היום‪ .‬ובתוך כך בחלוקת העבודה בין‬ ‫הדרג הפוליטי לדרג הפקידותי‪ .‬הדיון בתהליך התקצוב הוא דון בפוליטיקה‪ .‬הדגש על ביצוע אינו חדש‪ .‬החוקר שתרם‬ .‬למעשה מקשר בין יעדים לבין הפעילויות שיבוצעו‪ .‬ניהול ‪ -‬הניהול כרוך בתכנות היעדים שאושרו לפעילויות ופרוייקטים ספציפיים‪ .‬ההחלטות הרבה יותר‬ ‫קיצוניות )מהשורש(‪ .‬בקרה ‪-‬‬ ‫בדיקת עמידה ביעדים‪ .‬פונ' זו אמורה להבטיח את השגת המשאבים‬ ‫וניצולם הראוי להשגת מטרות‪ .‬תכנון ניהול ובקרה‬ ‫מהווים לרוב תהליכים המתחרים זה בזה יש למצוא את הדרך לאיזון ‪ .‬מה ששונה ברפורמות עכשיו הוא הגישה‬ ‫הכוללנית‪ .‬השינויים בניהול תקציבי מיושמים יחד עם החיזוק בשליטה על המסג' התקציבית‪ .‬התקצוב הציבורי שימש כבר בשנות ה‪ 60-‬נושא לויכוח שניטש בין גישת הרציונליות הכוללת לבין‬ ‫הגישה התוספתית‪ .‬כדברי אהרון וילדבסקי‪ .‬מתת"ת מגדירה את משימתה במונחי מטרות ויעדים תקציביים ‪ .‬שיטות של תכנון תכנות תקצוב‬ ‫של תקצוב על בסיס אפס או של ניהול לפי יעדים נוסו בשני העשורים האחרונים‪ .‬שינוי יסודיבתהליך התקצוב בנו זילנד ובאוסטרליה היה הציר המרכזי של הרפורמה במגזר הציבורי‪.‬רלוונטיים לתקצוב כפי שהם רלוונטיים לכל התנהגות הכרוכה‬ ‫בבחירה בין חלופות‪ .‬בין שמדובר בדמי כיס של נער צעיר‪ .‬מיקדו את הנסיון לשפר את תפקוד הביורוקרטיה הממשלתית‬ ‫ברפורמות תקציביות‪ .‬לאן רוצים להגיע‪ .‬כוח אדם וציוד – שבלעדיהם אין‬ ‫גוף ציבורי יכול למלא את ייעודו‪ .‬בין חלופות‪.‬כל הממשלות‪ .‬‬ ‫התפתחות התקציב‪ -‬שלב ראשון בתחילת המאה ה‪ 20-‬תקציב תשומות‪ -‬עיקר הדגש על בקרה‪ .‬הרבה פנים לתקציב התקציב הוא "דבר מה פוליטי"‪ .‬סיבת הבחירה היא תכליתית ומכוונת מטרה ‪ .‬תהליך זה הוא שלב ביניים בין קביעת המטרות לבין הפעולות שיבוצעו להגשמתם‪ .‬מודלים תיאוריים ומרשמיים‪ .‬כדי להתגבר על הקשיים שנתגלו ביישום התוכנית נערך שינוי מבני ובמסגרתו הוקמו‬ ‫סוכנויות שהיו אמורות לפעול באורח עצמאי‪ .‬במישור המינהלי‪ .‬‬ ‫מכאן שהמודלים של קבלת החלטות‪ .‬מבצעים את קווי המדיניות והתכניות של הדרג הפוליטי‪ .‬תוכנית שלא הגשימה את התקוות שתלו בה‪ .‬ובשל השאלות שנושא זה שב ומעורר באשר לאופיו של המינהל הציבורי‪ .‬תיוחד יחידה זו‬ ‫לתקצוב ציבורי‪ .‬כפי שנראה‪ .‬בכל הזמנים‪ .‬מתת"ת הופכת את כיוון הזרימה של המידע וההחלטות המדיניות נקבעות בפסגה‪.‬‬ ‫פרק ‪ – 7‬תקצוב‬ ‫כל תקצוב‪ .‬היום לא קל למצוא תומכים למתת"ת שהפכה מטרה‬ ‫לחצי ביקורת ולמשל לרפורמה שאפתנית שהניבה ניירת מיותרת‪ .‬כל מה שהיה מתחרה עם הצעות חדשות‪ .‬מה יש לעשות כדי להגיע‬ ‫לשם ‪ .‬שלב שני בסוף שנות ה‪ 40 -‬תקציב פעולות‪ -‬עיקר הדגש על הניהול עסק בביצוע‬ ‫יעיל של העבודה ובפעילויות קבועות‪ .‬בעיקר משום‬ ‫שהאוצר שיתף פעולה מאונס ולא מרצון‪ .‬הואיל ותקצוב ציבורי עוסק בהקצאת משאבים – כסף‪ .‬מדינות רבות קבעו לסך ההוצ'‬ ‫הציבוריות שרק במסגרתם מותר לערוך התאמות ושינויים במדינות אחרות נהוג לקבוע מסג' תקציבית לכל משרד ממשלתי‪.‬עוסקת בתהליך המודא כי הפקידים בממשל ז"א הזרוע‬ ‫הביצועית‪ .‬ובין שמדובר בסך המשאבים העומדים לרשות חברה מסחרית או ארגון ציבורי‪.‬‬ ‫כרוך בהקצאת משאבים הנמצאים במחסור‪ .‫ע"י הממשלה ומושפעת מטכנולוגיה החדשה של ניתוח מע' שנתנה את האופ' ליישום כלי ניתוח אובייקטיבי בעיצוב‬ ‫מדיניות‪.‬להקמת יחידות ארגוניות שיוציא‬ ‫לפועל את התוכניות הניהול‪ .‬בניהול ענייני המדינה‪ .‬הפונ' אמורה להבטיח שהמטלות הספציפיות יתבצעו‬ ‫בצורה יעילה ואפקטיבית ע"י המנהלנים ‪ .‬שלב שלישי בסוף שנות ה‪ – 50-‬מתת"ת‪ -‬עיקר הדגש על התכנון‪ .‬בקרה מרכזית על הוצאות‬ ‫ושמירה בפני ניצול לרעה‪ .‬‬ ‫לתוכנית "הצעדים הבאים" בבריטניה קדמה "יוזמה לניהול כספי"‪ .‬בשל החשיבות המרכזית של התקציב לכל דבר‬ ‫ועניין שהמינהל הציבורי עוסק בו‪ .‬היא באה לידי ביטוי בתקציב ע"פ תשומות שם עיקר הדגש יהיה על בקרה מרכזית‬ ‫על ההוצ' והתקציב לשמירה מפני ניצול לרעה במישור המינהלי ז"א תקצוב באמצעות סע' המכילים מידע קפדני של כל פריט‬ ‫מחייב בדיקה שהממשל משמש בסף כפי שנקבע ולא חורג ממנו ) אין מקום לשיקול דעת של המינהלים(‪.‬על קביעת מדיניות‬ ‫החדשנות ‪ .‬במסגרת רחבה של כללי משחק‪ .‬לכן כך תקצוב כרוך בבחירה מודעת או לא מודעת בין שימושים מתחרים‪ .‬באה היא‬ ‫לידי ביטוי בתקצוב ביצועים בו הדגש העיקרי הוא על ביצוע יעיל של עב' ופעולות קבועות בעזרת טכניקות חשבונאיות וגישת‬ ‫הניהול המדעי של טיילור ‪ .

‬לרשות מקבלי ההחלטות עומד ידע עשיר על רמת ההוצאות ועל מידת ההצלחה של‬ ‫תוכניות שונות‪* .‬והדולר משמף מכנה משותף‪ .‬תהליך התקצוב מתווך ומפשר בין קבוצות ופרטים הרוצים דברים שונים מהממשלה‪.‬המאשר הוצאות‪ .‬לכן‪ .‬וכמובן – המשרד המרכזי המופקד על גיבוש הצעת התקציב המוגשת לאישור‬ ‫הממשלה ולהצבעה בבית הנבחרים )רובין חולק על התפיסה הצינית הרווחת בדבר שאיפתם המתמדת של חברי בית הנבחרים‬ ‫ושל פקידים האחראיים על ההוצאת הציבורית להגדיל את ההוצאה‪ .‬מדיניות שעניינה ויסות ההוצאה הציבורית והמיסוי‪.‬ובהם תחושת שליחות ציבורית‪.‬תקציבים מגבילים את ההוצאה להכנסות הזמינות‪* .‬אף פעם אין היא מדרגת יעדים או משאבים בנפרד‪ .‬לפחות להלכה‪ .‫תרומה שאין כמותה להבנת הפוליטיקה של תהליך התקצוב והפך נושא טכני ומשעמם לתחום מחקר מרתק‪ .‬נציגי קבוצות אינטרס‪ .‬חוץ מהמידע‬ ‫הרב המתקבל ממשרד זה‪ .‬לערוך השוואה בין ההוצאות המוצעות להוצאות‬ ‫העבר וכן בין פעולות שונות באותה שנה‪* .‬סיכום זה מאפשר‬ ‫לציבור ולשותפים בתהליך התקצוב להבין ביתר קלות את עיקריו‪ .‬ואולם‪ .‬בשום מדינה דמוקרטית‪ .‬הבוחן סוגיות שונות מנקודת ראותו של הנשיא‪ .‬בין השחקנים מונה רובין ראשי אגפים במשרדי הממשלה‪ .‬התקציב כוללני בהיקפו וחובק למעשה את כל הוצאות הממשלה‪* .‬לבין הרשות המבצעת המוציאה את הכספים‬ ‫בפועל‪* .‬שואב הנשיא מידע רב מהתחרות החריפה בין השרים השונים על נתח בעוגת התקציב‪ .‬‬ ‫שיש בהם כדי לערער את הדימוי המקובל הזה(‪ .‬התקציב מלמד אם הממשלה מעבירה משאבים מבעלי הכנסה גבוהה לבעלי הכנסה נמוכה‪.‬הפן הפוליטי של התקצוב איירין רובין מונה חמישה‬ ‫מאפיינים המיוחדים לתקצוב ציבורי )להבדיל מתקצוב של חברות פרטיות(‪ :‬א‪ .‬מידע‬ ‫המאפשר לו לשפוט ולקבוע סדר קדימויות של יעדי מדיניות‪* .‬מי שמקבלים את ההחלטות כיצד להשתמש בכסף אינם מי שמספקים אותו‪.‬להשתמש בהיסטוריה כדי לתקן טעויות‪ .‬נשיג תוצאות אלה ואחרות‪ .‬התקציב‬ ‫מוצג בערכים כספיים‪ .‬התקציב הוא סדרת יעדים‪ .‬למרות גודלו ומורכבותו של המסמך התקציבי‪ .‬תקציבים ציבוריים מתארים את מעשיהם של ממשלות באמצעות רישום‬ ‫הוצאותיהן הכספיות‪* .‬פשרות וניגודים‪ .‬שצירופם יחד נותן את ההגדרה המוסכמת של "צרכים לאומיים"‪ .‬תהליך התקצוב נועד‪ .‬שיטה תיחשב רציונלית אם היא מקילה את חישוב‬ ‫היתרונות והחסרונות כך שאפשר להגיע להכרעה‪ .‬הנותנות יסוד לצפות שהוא יהיה שיטתי ורציונלי‪* :‬התהליך‬ ‫קורה אחת לשנה‪ .‬בין השאר‪ .‬אי אפשר‬ ‫לאפיין את תהליך התקצוב כתהליך רציונלי של קבלת החלטות‪ .‬תקציב הוא מעין חוזה בין בית הנבחרים‪ .‬כל פרטי הפרטים‬ ‫המופיעים בו מסוכמים בסעיפים אחדים‪ .‬‬ ‫תקציבאים‪ .‬אינה יעילה לבחינת היתרונות‬ ‫והחסרונות של חלופות שונות ואינה יכולה לשמש מתכון ללמידה‪ .‬לדבריו‪ .‬אלא תמיד ביחד"‪ .‬התקציב קושר‬ ‫מטלות שיש לבצע עם כמות המשאבים הדרושה לביצוען‪* .‬היא מציינת מניעים אחדים‪ .‬התקציב משקף קדימויות‪* .‬ואף פעם‪ .‬התקציב קושר רצונות‬ ‫של יחידים עם החלטות ציבוריות‪* .‬המשרד לניהול התקציב‪ .‬כי השיטה שלפיה יש תחילה לקבוע יעדים‪ .‬לרתום עוצמה פוליטית לקבלת‬ ‫החלטות באמצעות תמריצים ארגוניים‪" .‬להסדיר את פעילות הגומלין בין‬ ‫השחקנים ולגבש ביניהם הסכמה על מסמך התקציב‪ .‬במבוא למהדורה השלישית של ספרו החשוב כותב אהרון‬ ‫וילדבסקי‪ .‬מנכ"לים‪.‬הוא מספק כלי בקרה לוודא שכסף ציבורי יוצא רק למטרות מורשות‪* .‬‬ .‬התקציב מאפשר לשמור על הקופה הציבורית ולהבטיח שיישארו בה המשאבים‬ ‫הדרושים לביצוע החלטות הממשלה‪ .‬שכן אין‬ ‫הממשלה יכולה לתפקד בלא תקציב שנתי מאושר‪* .‬חוקר המינהל הציבורי‬ ‫ג'יימס פסלר מנה תכונות אחדות של תהליך התקצוב הציבורי באה"ב‪ .‬כמה מן הפירושים‬ ‫שנתן וילדבסקי למונחים "תקציב ציבורי" ו"תקצוב ציבורי" יסייעו לנו לעמוד על אופיו הפוליטי של התקציב הציבורי‪* :‬תקציב הוא‬ ‫מסמך הכולל מלים ומספרים המציינים הוצאות על פריטים ועל מטרות‪* .‬תקציבים משקפים הסכמה ציבורית כללית באשר לסוג השירותים שהאזרחים זכאים לקבל‬ ‫מהממשלה‪* .‬‬ ‫קדימויות שונות ויכולת שונה להשפיע על מבנה התקציב‪ .‬כך שהמשתתפים בו יכולים ללמוד אותו היטב‪* .‬חברי פרלמנט‪ .‬התהליך מחייב לקבל החלטות בתוך זמן קבוע מראש‪ .‬בהמשך‬ ‫נבהיר מדוע נתפס התקציב כמסמך פוליטי ותהליך התקצוב כתהליך פוליטי‪ .‬שלהם יעדים שונים‪.‬הסכמים‪ .‬‬ ‫*התקציב משקף את המדיניות הפיזיקלית של הממשלה‪ .‬ב‪ .‬תקציב הוא תחזית‪ :‬אם נוציא סכום נקוב של כסף לפי‬ ‫החלוקה המוצעת‪ .‬התקציב משקף נצחונות ותבוסות‪ .‬תקציבים משקפים את הכרעות הממשל‬ ‫למעשים שיעשה או יינמע מעשייתם‪* .‬הנשיא נעזר בגוף מרכזי‪ .‬ובכלל זה ארה"ב‪ .‬שלכל אחד מהם מוצמד תו מחיר‪ .‬אח"כ לזהות חלופות ורק אז להכריע ביניהן‪ .‬‬ ‫התקציב קובע מי יקבל כמה‪* .‬כך שאפשר‪ .‬מגוון גדול של שחקנים‪ .‬הוא משקף את העוצמה היחסית של פרטים ושל מפלגות‬ ‫באמצעות קביעת הדרך לחלוקת המשאבים‪* .

‬וטענתה העיקרית היא‪ .‬מכוח ההפרדה הזאת מוטלת על הנציגים אחריות כלפי הציבור‪.‬כלכלי וניהולי‪ .‬אלא את רצון מי שכיסם מאפשר להם‬ ‫להפעיל שדולות מקצועיות ולקנות )בדברי שכנוע או באמצעות תמיכה פוליטית( את קולם של חברי בית הנבחרים‪* .‬תהליך התקצוב כרוך במו"מ ובמוצא של‬ ‫פשרה בין שחקנים בלעי רצונות וסדרי קדימה שונים‪ .‬ביקורת שוילדבסקי הוא דוברה הראשי‪ .‬כפי שעולה מן‬ ‫הספרות העוסקת בנושא זה‪* :‬תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא מאפשר לשחקנים פוליטיים להתערב בהחלטות‬ ‫ענייניות‪ .‬שאינה שונה עקרונית משאלת התקצוב‪ :‬האם לסלול כביש ראשי בתוואי החוצה מושב קטן? סלילת הכביש תקצר את זמן‬ ‫הנסיעה של מאות נוסעים ביום‪ .‬קשיחות הנובעת מהחלטות ומהתחייבויות‬ ‫קודמות )חקיקה סוציאלית‪ .‬חובות וכו'(‪ .‬אל לו‬ ‫להסתיר הוצאה של הוסכם עליה במסווה של הוצאה מוסכמת‪ .‬תוכניות‬ ‫לפיתוח נשק מודרני לעומת תוכניות למלחמה בעוני‪ .‬התקצוב הוא פוליטי משום שתוצאתו אינה משקפת את רצון כלל הציבור‪ .‬בקיצוץ התקציב בשל החלטה חדשה‪ .‬שלושת הפירושים האחרים‪ .‬בהקדמת הוצאה‬ ‫מתוכננת‪ .‬מתוואי חלופי שיעקוף את‬ .‬ובעיקר האחרון שבהם‪ .‬תקציב המדינה הוא מעיין חוזה שנכרת בין הציבור‪ .‬והכרעות תקציביות צריכות להתקבל אך ורק על יסוד שיקולים של יעילות‪ .‬ד‪ .‬ההחלטות המתקבלות במסגרת התקציב הן כה מקיפות וחשובות‪ .‬ה‪ .‬חשיפה לסביבה – בקבלת החלטות תקציביות יש להביא בחשבון‬ ‫גורמים סביבתיים כמו שמינותם של משאבים‪ .‬‬ ‫כלומר‪ .‬אפשרות של אירועי חום לא צפויים‪ .‬השואפות לקדם אינטרסים צרים‪ .‬שהרי בתקציב מוגבל אי אפשר לעשות הכל‪* .‬תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא משמש זירה מרכזית לדיונים חשוביםעל‬ ‫מדיניות ציבורית בתחומי הכלכלה והחברה‪ .‬על המסמך לשקף את האחריות שהרשות המבצעת נושאת בה‪ .‬החובה לרכוש שירותים ומוצרים‬ ‫באמצעות מכרז פומבי‪ .‬כלומר‪ .‬בדחיית הוצאה עד למועד מתאים יותר‪ .‬אלא בעיה‬ ‫קטנה‪ .‬והוא קשור לכלל ההוצאה הציבורית ולסוגיות מדיניות מרכזיות‪ .‬וכו'‪ .‬ולא‬ ‫את האינטרסים של החברה כולה‪ .‬מהותו של התקתוב היא ניהול מו"מ בין שחקנים שונים‬ ‫הנפגשים אחת לשנה למגיעים לידי הסכמה‪* .‬למשל‪ .‬מבקש למעשה לשנות את השיטה הפוליטית‪ .‬וכו'(‪ .‬תהליך התקצוב הוא פוליטי‬ ‫במובן זה שהוא עומד במוקד התהליך הפוליטי‪ .‬שני הפירושים‬ ‫הראשונים‪ .‬כלומר‪ .‬כגון הצורך באישור מראש להעברת כספים מסעיף לסעיף‪ .‬ובשיטה הדמוקרטית נציגי הציבור – הפוליטיקאים‬ ‫– הם המופקדים על השיפוט הערכי של תועלות מול עלויות‪ .‬החשש מפני שימוש לרעה בכספי הציבור והדרישה לנשיאה באחריות‬ ‫אינם מעודדים גמישות אלא להיפך‪ .‬שאיפה זו היא לגיטימית‪ .‬שכן תקצוב הוא בראש ובראשונה‬ ‫עניים טכני‪ .‬תהליך התקצוב הוא פוליטי במובן זה שהוא נתון להשפעה מוגזמת של‬ ‫קבוצות אינטרס‪ .‬מה פירוש "פוליטי" בתקצוב? לאיפון התקצוב הציבורי כעניין "פוליטי" פירושים שונים‪ .‬באמצעות‬ ‫נציגיו‪ .‬תהליך‬ ‫התקצוב הוא פוליטי במובן שהגישה התוספתית נותנת לפוליטיקה‪ .‬ולהגביל ככל האפשר את‬ ‫ההתערבות הלא‪-‬רצויה של הפוליטיקאים בהכרעות אלה‪* .‬השאובים מתורות ניהול וכלכלה נורמטיביות‪ .‬להיות מובן וגלוי‪ .‬אילוצים – החלטות ציבוריות‬ ‫מוכפפות לאילוצים מכבידים‪ .‬מהפרדה זו גם נגזרת המקובלות הפוליטית של הנציגים‪.‬ולתוואי המסוים יתרון כלכלי משום שהוא קצר יותר‪ .‬לצמצם ככל‬ ‫האפשר את התערבות הפוליטיקאים בו ולהגביל את חשיפתו להשפעתן של קבוצות אינטרס‪ .‬המשלמים והמחליטים הם שתי קבוצות נפרדות‪ .‬נותנים בטוי לביקורת על הגישה‬ ‫הנורמטיבית לתקצוב‪ .‬במסגרת השיטה הפוליטית הקיימת‪ .‬בל נשכח שאין זה קל לערוך השוואות בין‪-‬אישיות של תועלות ועלויות‪.‬כפי שעולה מן המאפיין החמישי של התקצוב הציבורי‪ .‬ולכן זול יותר‪ .‬ואולם‪ .‬עליהם לוודא שכל הוצאה אכן כלולה במסגרת התקציב המוסכם‪ .‬חשיפה זו לסביבה המאופיינת בחוסר ודאות מחייבת גמישות רבה )למשל‪.‬ג‪ .‬‬ ‫וננסה להרחיב מעט בעניין זה כדי להבהיר את הקושי‪ .‬התהליך מדגיש את המחלוקות על חשיבותן של תוכניות שונות‪ .‬‬ ‫בהעברת תקציבים מסעיף הוצאה אחד לסעיף הוצאה שלא נחזה מראש‪ .‬לבין הרשות המבצעת‪ .‬כי תהליך התקצוב משקף שיטה פוליטית‬ ‫מסוימת‪ .‬ולכן אין טעם‬ ‫להציגה במסווה של שאיפה לרפורמה ניהולית‪ .‬שכל החפץ‬ ‫להשפיע על המתרחש במדינה ישתתף בתהליך וינסה כמיטב יכולתו להביא לידי אישור ההקצאה הרצויה לו‪ .‬‬ ‫ששולחיהם מצפים מהם לקבל החלטות שישביעו את רצונם‪ .‬נניח שהבעיה העומדת על סדר יומנו אינה תקציב המדינה כולו‪ .‬ע"פ תפיסה זו‪ .‫אלא נציגיהם‪ .‬יש לשמור על התקציב מפני ידם הארוכה והמשחיתה של פוליטיקאים‪ .‬כיצד לתרגם‬ ‫רצונות של פרטים להכרעות ציבוריות? בתהליך התקצוב אין כל דרך לערוך השוואה בין התועלות הועלויות לפרט מסוים )או‬ ‫לקבוצה( לבין התועלות והעלויות לפרטים אחרים מבלי להזדקק לשיפוט ערכי‪ .‬ומי ששואף לשנות את התקצוב‪ .‬שימשו יסוד לרבים מן הנסיונות לתקן את תהליך התקצוב‪ .‬גרעונות‪ .

‬הוא פשוט מתעלם ממנה‪ .‬חשוב לדעת‪ .‬לדעתו‪ .‬נניח גם‬ ‫שסלילת הכביש תגרום לא רק רעש וזיהום‪ .‬איזו מידה‬ ‫של אי‪-‬שוויון כלכלי מוכנה החברה לקבל לטובת קידומם של יעדים שונים‪ .‬הכלכלן קלדור הציע קריטריון מעניין‪ .‬כאשר‬ ‫שינוי במדיניות משפיע לטובה על אחדים ומרע לאחרים‪ .‬אין הדבר מפריע לקלדור לקבוע‪ .‬שינוי ייחשב שיפור אם הרווח ממנו )לפי הערכת המרוויחים( גדול מן ההפסד )לפי הערכת הנפגעים מהשינוי(‪ .‬ולכן אין בו כדי להועיל במקרה שלנו‪ .‬כל מה שמשפיע על רווחת הפרט משפיע על רווחת החברה‪ .‬ברגסון מציע לקבוע‪ .‬האם סלילת הכביש כדאית? היא בוודאי כדאית למאות הנוסעים בכביש‬ ‫המתוכנן‪ .‬כך שנוכל להשוות את הרווחה שתהיה לחברה אם תינקט מדיניות מסוימת‪ .‬היא להגיע לידי כך‪ .‬שפונקציה זו תהיה בעלת ערכים מרביים‪ .‬המוסיף מרכיב חדש לקריטריון שהציע פארטו‪.‬הקריטריון של קלדור )ושל אחרים שהציעו קריטריונים דומים( פועל על בסיס של שיפוט ערכי מובלע ולא קביל‪ .‬נוסיף לכך את ההנחה שהנוסעים‬ ‫שישתמשו בכביש יהיו רובם בעללי הכנסה גבוהה ואיכות חיים גבוהה‪ .‬יש לנסח במודע סדרה של עקרונות ערכיים שישמשו את הכלכלן כדי להעריך אם שינוי מסוים הוא שיפור או‬ ‫הרעה במצב החברה‪ .‬ואין הם בטוחים כלל שיקבלו פיצוי על כך‪ .‬האם‬ ‫קריטריון קלדור פותר את בעיית ההשוואה הבין‪-‬אישית של תועלות ועלויות? לא‪ .‬זולת מקרים‬ ‫נדירים‪ .‬איזה שינוי ייחשב‬ ‫שיפור?" היה וילפרדו פארטו‪ .‬תושבי המושב מתנגדים לסלילת הכביש בשל רעש כלי הרכב שיעברו בו‪ .‬במלים אחרות‪ .‬שאף שלא נמצא פתרון לשאלת‬ .‬ב‪ .‬איזו חלוקה תיחשב צודקת‪ .‬זיהום האויר הצפוי‪ .‬היינו רוצים שיהיה לנו הליך ברור לקיבוץ רווחתם של פרטים‬ ‫שונים‪ .‬‬ ‫לפי קלדור‪ .‬המורכבת מכלל הקבוצות יחד )או לפחות מאלה המושפעות ישירות מן ההחלטה‬ ‫שעל הפרק(‪ .‬אלא שגם הצעתו של ברגסון אינה מספקת‬ ‫מרשם להכרעות ציבוריות‪ .‬לפי קריטריון קלדור‪ .‬אם לא די בכך‪ .‬כיצד נחליט? האם נפקיד את החחלטה בידי מומחה? אם כן‪ .‬חשיבה על הדרך‬ ‫ההולמת להערכת תוצאות חברתיות תניב תובנות חשובות בכל הנוגע לקביעת מדיניות‪ .‬שכן יחידת הניתוח‬ ‫שלו אינה קבוצה זו או אחרת‪ .‬האם ישפר הכביש את מצב החברה? הראשון שניסח קריטריון כללי כדי להתמודד עם השאלה‪" .‬תושבי המושב ייאלצו לוותר על קרקעות שבבעלותם לאורך תוואי‬ ‫הכביש‪ .‬כל ההחלטות הציבוריות מטרתן לשפר את רווחת החברה‪ .‬לכן‪ .‬כפי שקורה בד"כ‪ .‬ונחזור‬ ‫לדוגמה שלנו‪ .‬הקריטריון עצמו נשען על תפיסה ערכית משלו‪ :‬הוא מקבל את החלוקה בנקודת המוצא כמוצדקת‪ .‬נניח שתושבי המושב הם חקלאים קשיי יום שפרנסתם דחוקה‪ .‬כל שינוי שאינו מרע לאיש‬ ‫ומיטיב את מצבם של אחרים ייחשב בהכרח שיפור‪ .‬רמות הרווחה של הפרטים‬ ‫בחברה הם אבני הבניין של רווחת החברה‪ .‬אלא החברה כולה‪ .‬חתן פרס נובל לכלכלה‪ .‬סלילת הכביש תהיה כדאית אם הנזק‬ ‫שייגרם לתושבים יהיה קטן מהרווח לנוסעים‪ .‬ובכן‪ .‬‬ ‫אף שבנסיבות מסוימות אפשר להגיע לשיפוט חד‪-‬משמעי‪ .‬כלכלן וסוציולוג איטלקי‪ .‬עלינו לקבל את שיפוטו של כל פרט באשר לרווחתו שלו‪ .‬אברם‬ ‫ברגסון הציע אף הוא קריטריון כללי להשוואה בין‪-‬אישית של תועלות מול עלויות‪ .‬לדעת‬ ‫באומול‪ .‬גם אם‬ ‫קיימת בה מידה גדולה של אי‪-‬שוויון‪ .‬כי יהיה בכך משום שיפור‪ .‬ושאיפתנו‪ .‬יתר על כן‪ .‫המושב‪ .‬ארו הראה‪.‬קריטריון זה עוקף את הצורך בעריכת השוואות בין‪-‬אישיות של תועלות‬ ‫ועלויות‪ .‬לפי ויליאם באומול‪ .‬במקום להתעלם מהשיקול הערכי הכרוך‬ ‫בהשוואה כזאת‪ .‬אין הליך שהוא בר‪-‬יישום בכל המקרים‪ .‬הראה בעבודתו כי איננו יכולים‬ ‫לגזור פונקציות רווחה חברתית )מה טוב לחברה כולה( מפונקציית הרווחה של הפרטים בחברה‪ .‬אלא גם אובדן הכנסה בשל הפקעת קרקעות‪ .‬אין לו עניין באופן חלוקת העלויות )"מי זוכה ומי בוכה"(‪ .‬הבעיה של השוואות‬ ‫בין‪-‬אישיות תכשיל בהכרח כל נסיון ליצור קריטריון אוניברסלי שבעזרתו נקבע איזה שינוי במדיניות ייחשב שיפור כלכלי‪" .‬ד‪ .‬עם רווחתה במקרה שתינקט מדיניות אחרת‪.‬‬ ‫שבחירה חברתית חייבת להיות לא עקיבה )מהבחינה הלוגית( או לא דמוקרטית‪ .‬בראשית המאה ה‪ .‬ובניסוחו של באומול‪ .20-‬לפי הקריטריון שניסח‪ .‬ה‪ .‬האם אפשר לקבל בשביל‬ ‫החברה כולה החלטה שתשקף את רצונות הפרטים החיים בה? קנת ארו‪ .‬אין דרך לאמוד מראש את התוצאה הנקייה"‪ .‬אילו תחומים חשובים מאחרים‪ .‬באיזה קריטריון‬ ‫ישתמש המומחה כדי לקבוע אם סלילת הכביש כדאית? האם אפשר להחליט בסוגיה כזאת מבלי להזדקק לשיפוט ערכי? בספר‬ ‫מבוא לניצוח מדיניות מציעים סטוקי וזכהאוזר חמישה טיעונים מרכזיים שיש בהם כדי להבהיר את תרומתה ואת מגבלותיה של‬ ‫כלכלת רווחה לנושא שעל הפרק‪ :‬א‪ .‬הקושי הוא בניסוח העקרונות הערכיים שלאורם יש לבחון הצעות מדיניות‪ .‬היאאינה כדאית לתושבי המושב‪ .‬ג‪ .‬והסכנה הצפויה להולכי רגל‬ ‫שיבקשו לעבור מצד אחד של המושב לצד האחר‪ .‬אף שאנו מרעים את מצבם של מי שמצבם רע ומיטיבים את מצבם של מי שמצבם‬ ‫טוב‪ .‬וכו'‪ .‬וכבסיס להשוואה‪ .‬עם זאת‪ .‬לסדרה זו של עקרונות נקרא פונקציית רווחה‬ ‫חברתית‪ .

‬החזר חובות וההוצאה‬ ‫הבטחונית "בולעים" כמחצית מהתקציב‪ .‬והאחרת של לינדבלום‪.‬כמו בתחומים אחרים במדעי החברה‪ .‬נוקטים שתי דרכים‪ :‬מפשטים את המשימה המורכבת‬ ‫ויוצרים מנגנון שיוביל להסכמה בין כל הצדדים המעוניינים‪ .‬הוא דם החיים של הממשל‪ .‬להשקעות ולמתן אשראי‪ .‬המאפיין הבולט ביותר של המחקר‬ ‫בתחום הוא שמזה יותר מ‪ 30-‬שנה שלטו וממשיכות לשלוט בו שתי תיאוריות‪ .‬אין אנו יודעים בוודאות מה יהיו התוצאות של החלטותינו‪ .‬יתר‬ ‫על כן‪ .‬תחילה בממשלה ולאחר מכן בבית‬ ‫הנבחרים‪* .‬אלא גם מודל‬ ‫המאפשר להסביר התנהגות ולחזותה‪ .‬מחקרים אלה הניבו ממצאים שונים ומחלוקות על פירוש‬ ‫ממצאים אלה‪ .‬ועל בסיס זה עורכים התאמות – לעיית המחירים‪ .‬אינה בת‪-‬ביצוע‪ .‬להוצאות בטחוניות‪.‬ואי אפשר להשביע את רצון כולם )חסור(‪ .‬מתאפיין במורכבות ובאי‪-‬וודאות הן באשר‬ ‫לדרישות תקציביות בעתיד והן באשר לתוצאות של החלטות תקציביות‪* .12.‫ההשוואה הבין‪-‬אישית של תועלות ועלויות‪ .‬ואין לנו קריטריון‬ ‫או קריטריונים כלליים לבחירה בין חלופות‪ .‬ואם‬ ‫אישורות של תקציב שנתי חדש מתחילה שנת כספים חדשה‪ .‬הוא ממשיך‪ .‬על איזה בסיס יוחלט להקצות ‪ X‬דולרים לפעילות ‪A‬במקום לפעילות ‪ ?B‬שאל מדען המדינה קיי בשנת ‪ .‬אין‪ .‬ששום חלופה עדיין לא‬ ‫עלתה עליהם בעוצמה ובכלליות"‪ .‬לדברי גיסט‪ .‬בשיטה זו אין בוחנים את התקציב כולו‪ .‬השיטה שהציע קלדור היא המונחת בבסיסו של אחד הכלים החשובים בניתוחי מדיניות‬ ‫וניתוחי עלות‪-‬תועלת‪ .‬אף כי לא לסיומו‪ .8% .6%‬לצריכה אזרחית‪ 7% .‬מחקרים רבים הוקדשו לבחינת‬ ‫תקפותה של הגישה התוספתית‪ .‬‬ ‫‪ 16.‬או לשינוי בסדר קדימויות‪ .1995‬כך הגיע לשיאו‪ .‬תהליך התקצוב כולו – קביעת גודל התקציב‪ .‬חינוך‪ .1940‬למרות‬ ‫נסיונות שונים להתמודד עם שאלה זו‪ .‬קליטת עלייה וכו'‪ .‬התהליך כולל את השלבים הבאים‪* :‬גיבוש תוכנית ענק הנוגעת‬ ‫לכלל ההוצאה הציבורית בשנה נתונה ולגיוס‬ ‫ההכנסות הדרושות למימונה‪* .‬משום שאין כל אפשרות לבחון את הכל שוב ושוב‬ ‫אחת לשנה‪ .‬השיטה התוספתית )של לינדבלום( היא כלי מרכזי‬ ‫לפישוט המשימה המורכבת של גיבוש תקציב המדינה באמצעות התהליך הפוליטי‪ .‬תיאוריה‬ ‫הכוללת קריטריונים לקביעת הסעיפים שייכללו בתקציב היא למעשה תיאוריה הקובעת מה על הממשלה לעשות‪" .‬תורת התקצוב של וילדבסקי היא מסקנה לוגית מהנחות אחדות‪* :‬קיים מחסור שאינו מאפשר לספק‬ ‫את רצונות כולם‪* .‬כלומר‪ .‬כפי שהוצגה בשאלתו‬ ‫של קיי‪ .‬קיימת שונות רבה ברצונות‪ .‬כותב וילדבסקי‪ .‬קשיחותו של התקציב הזה בולטת מיד לעין‪ .‬רווחה‪ .‬כלי ניתוח זה הוא רב ערך לבחינת חלופות‪" .‬בהיעדר דרך לערוך השוואה בין‪-‬אישית של תועלות‬ ‫ועלויות בלי להיזקק לשיפוט ערכי‪ .‬לתשלומי העברה )תחומי רווחה(‪ 17.‬מה עושים? ביסודו של שבר‪ .‬אישור התוכנית‪ .‬דמי אבטלה‪ .‬הביטוי הכספי של תכונותיו ושל מעשיו‪ .‬האחת שפיתח סיימון‪ .‬השיטה התוספתית נועדה לפשט‪ .‬בדרישות ובשאיפות של הפרטים בכל חברה אנושית והיעדר הסכמה מלאה ביניהם‬ ‫על סדר הקדימויות של יעדיהם‪* .‬לצרכים‬ ‫חדשים‪ .94-‬אישרה הכנסת בקיראה שנייה ושלישית את חוק התקציב לשנת‬ ‫‪ .‬התקצוב הציבורי‪ .‬ביצוע התוכנית – שלב המורכב מהתאמות הנערכות בתקציב ומאלפי החלטות המתקבלות במהלך השנה במשרדי‬ ‫הממשלה ובגופים ציבוריים שונים‪ .‬משוואת התקציב – קביעת גודל העוגה ספר עיקרי התקציב לשנת ‪ 1995‬מציג את התפלגות‬ ‫ההוצאות בתקציב המדינה‪ 31% :‬מיועדים להחזר חובות‪ 27.‬ואכן‪ .‬טיפול‬ .‬אול גם אם נפליג בדמיוננו לא נוכל לומר כי הוא 'חופשי‬ ‫מערכים'"‪" .‬אבל עלינו לברור בין תוכניותודרישות מתחרות‪ .‬‬ ‫לדבריו "התיאוריות של סיימון ולינדבלום שרדו משום שהתובנות שלהם הן כלליות ומקיפות במידה כזו‪ .‬ואילו התהליך הפוליטי הדמוקרטי‬ ‫נועד לפשר בין צונות של פרטים ולתרגם את הפשרה להחלטות קיבוציות‪ .‬תהליך התקצוב ב‪ 31.6% .‬ויש אומרים כי לאיכולה להיות‪ .‬לכן תיאוריה‬ ‫נורמטיבית של תקצוב היא אוטופית במובן המלא של המונח‪ :‬פיתוחה וקבלתה משמעם סוף הקונפליקט על תפקיד הממשלה‬ ‫בחברה"‪ .‬בשיטה זו מוסיפים לבסיס או גורעים ממנו‪ .‬חלוקת "העוגה התקציבית" בין‬ ‫השימושים המתחרים וביצוע החלטות התקצוב )ההוצאה בפועל( – מסתיים בתום השנה התקציבית )סוף דצמבר בד"כ(‪ .‬לא חלה כל התקדמות בעניין זה משום שהמשימה‪ .‬השיטה התוספתית אינה רק מרשם להתמודדות עם משימה כה מורכבת כמו גיבוש תקציב המדינה‪ .‬התקציב‪ .‬בצורתה הבסיסית‪ .‬המקיף את כלל פעולות הממשלה‪ .‬תהליך מורכב וממושך שבמסגרתו נקבעו תקציב המדינה וחלוקתו בין שימושים מתחרים‬ ‫כמו בטחון‪ .‬אלא‬ ‫מקבלים את תקציב השנה הקודמת כבסיס לתקציב השנה שאחריה‪ .‬חלק ניכר מתשלומי ההעברה מעוגנים בחוק )סיוע לזוגות צעירים‪ .‬שערך בדיקה מקיפה של גישות לקבלת החלטות במינהל הציבורי‪ .‬אפשר להעמיד את הגישה במבחן אמפירי‪ .‬פונקציית רווחה חברתית שהייתה יכולה להפוך את בעיית‬ ‫התקצוב לבעייה טכנית של מדידה והשוואה‪ .‬פרטים שונים רוצים דברים שונם‪ .‬ובכן‪ .

‬בהתאם לשיעורי‬ ‫המס הנהוגים במדינה(‪ .‬קושי אחר נובע מכך‬ ‫שגודל התקציב הוא פועל יוצא של החלטות מדיניות הנושאים שונים‪ .‬תוספתיות ‪ .‬נהוג לראות בהחלטה על גודל התקציב החלטה על חלוקת סך המשאבים‬ ‫הזמינים בין המגזר הציבורי למגזר העסקי‪ .‬האם להשקיע בפיתוח‬ ‫תוכנית חלל ישראלית‪ .‬ציינו עד כה שני משתנים מרכזיים הכלולים במשוואת התקציב‪ .‬רק כרבע מסך ההוצאות התקציביות נתון לשליטת עורכי התקציב‪ .‬עליהם גם לדעת‪ .‬מבוססת על הציפייה לשפע מתמשך‪ .‬למשל‪ .‬כאילו אמרה הממשלה לאזרח‪ :‬אתה חופשי להחליט כיצד להוציא ‪ 60%‬מהכנסותיך )או אף פחות מכך‪ .‬ואולם‪ .‬האם להגדיל את ההוצאה לחינוך‪ .‬קשיחות זו של התקציב מגבילה את‬ ‫היכולת לקצץ בו‪ .‬קיידן מגיעה למסקנה כללית יותר‪" :‬ייתכן שיש לחשוב על תוספתיות כעל מודל תיאורי של תקצוב בזמן‬ ‫ובמקום מסוימים‪ .‬וכו'‪ .‬משטרה‪ .‬בבריטניה ‪ 81%‬ובשוודיה ‪ .‬עתה‪ .‬הפחתה במסים וצמצום‬ ‫הצורך בגיוס הון מקומי נחשבים צעדים חיויים ליצירת תנאים המאפשרים צמיחה כלכלית‪ .‬שיעור האמור לרדת במהלך‬ ‫השנים‪ .‬מצב זה הניע את וילדבסקי לחרוג מהתפיסה‬ ‫התוספתית ולחזות רפורמה יסודית בתקציב האמריקינ‪ .‬לשנת התקציב ‪ 1994‬קבע החוק שיעור מרבי של ‪ 3%‬מהתמ"ג‪ .‬החל לפקפק בתוקף ההסבר התוספתי‪" :‬קל להגיע‬ ‫להסכמה כשכל אחד מקבל יותר‪ .‬כ‪ 65%-‬מההוצאה‬ ‫לתמיכה אזרחית )חינוך‪ .‬שכן‬ ‫ככל שהוא גדול יותר נדרשים יותר מסים והלוואות למימון הוצאיותיו ולכך נודעת השפעה על המשק‪ .‬‬ ‫וילדבסקי‪ .‬‬ ‫מבהיר טל‪ .‬במקביל לצד ההוצאות‪ .‬שהרי חובות יש להחזיר‪ .1995‬ריסון הגרעון התקציבי הינו אמצעי חשוב ליצירת תנאים הולמים לצמיחה"‪ .‬בכל המדינות החברות בארגון ‪ OECD‬המגזר הציבורי נחשב גדול מידי‪ .‬הצעת התקציב‬ ‫כוללת תחזית תקבולים‪ .‬יישראו כמו שהן או יקטנו בשנת התקציב‬ ‫החדשה בלי תלות בהחלטות תקציביות‪ .‬הקושי בקביעת תקציב "נכון" או מיטבי נובע מכך‬ ‫שכל אחד מהמשתנים מושפע לא רק מהחלטות‪ .‬לדבריו‪ .‫סיעודי וכו'(‪ .‬אם‬ ‫בראשית שנות ה‪ 80-‬עמד הגרעון התקציבי על ‪ 10-15%‬מהתמ"ג‪ .‬שסבר בעבר כי תוספתיות מאפיינת תקצוב במדינות עשירות יציבות‪ .‬אין די במחשב‪ .‬התל"ג מבטא את סך התפוקה הלאומית בסחורות‬ ‫ובשירותים‪ .84%‬הוצאות אלה יגדלו‪ .‬ובכולם השאיפה היא להקטינו‪ .‬כי ‪ 60%‬מהוצאות אלה בארה"ב הם תשלומים ליחידם במסגרת ביטוח‬ ‫סוציאלי‪ .‬גם במדינות אחרות ניכרת קשיחות גבוהה למדי בתקציב‪ .‬לפי ספר עיקרי התקציב לשנת ‪" .‬ובכלל זה קיצוץ בזכאויות‪.‬גודל תקציב המדינה ביחס לתמ"ג )סך התפוקות בתוך גבולות המדינה( מבטא את החלוקה בין המשאבים‬ ‫שהמדינה מקצה לעצמה לבין משאבים הנתונים להחלטות של פרטים ושל חברות עסקיות‪ .‬בכל המדינות המתועשות והמתפתחות הממשלה‬ ‫היא הארגון הגדול ביותר‪ .‬‬ ‫צמצום הגרעון התקציבי )באמצעות צמצום ההוצאות ומבלי להכביד על נטל המס( הוא אחד היעדים המרכזיים של מדיניות‬ ‫התקציב בכל המדינות‪ ..‬ירדה קרנה של‬ ‫התוספתית יחד איתו"‪ .‬ואולם‪.‬עד שיתבטל כליל‪ .‬בשנת ‪ 1993‬קיבלה הכנסת את חוק הפחתת הגרעון‪ .‬אלא גם מהתפתחויות חיצונית האפופות לא מעט אי‪-‬וודאות‪ .‬המעסיק הגדול ביותר‪ .‬לכן‪ .‬על הממשלה להחליט מה יהיה היקף הסיוע לזוגות‬ ‫צעירים ברכישת דירה‪ .‬מינהל‪ .‬בשנים ‪ 1985-1989‬היה הגרעון זניח בגודלו יחסית לתוצר‪.‬האם להגדיל את היקף ההשקעה בתשתית‪ .‬משפחת השגשוג‪ .‬מהתקציב‬ ‫הפדרלי בארה"ב אינם בני‪-‬שליטה‪ .‬בתי משפט וכו'( מיועדים לתשלומי שכר‪ .‬החלטות אלה נשענות לא רק על תפיסות‬ .‬פסלר העריך‪ .‬האם לעודד מפעלים פרטיים להעסיק מדענים עולים‪ .‬רפורמה שעיקרה יהיה הקטנת ההוצאות‪ .‬ולא כהסבר אוניברסלי להתנהגות תקציבית"‪ .‬אלא משינויים דמוגרפיים ומתנאי המשק‪ .‬או בין המשאבים שהוצאתם כפופה להחלטות פוליטיות לאלה הכפופים להחלטות‬ ‫השוק‪ .‬מחשבון הכיס שמר טל ביקש לשלוח‬ ‫למחבר קווי היסוד של הממשלה נועד לעזור להם לחשב את גודל התקציב הנדרש למימוש שפע היעדים הכלולים במסמך‪ .‬‬ ‫עקב גל העלייה מבריה"מ לשעבר שב הגרעון וגדל )‪ 4-5%‬מהתוצר(‪ .‬ההפרש בין ההוצאות המתוכננות להכנסות הצפויות בשנה נתונה הוא הגרעון התקציבי באותה שנה‪.‬כחמישית מסך ההוצאות שאינן בנות‪-‬שליטה הן תולדה של התחייבויות לתשלום‬ ‫משנה קודמת‪ .‬ואולם‪ .‬הממשלה תחליט מה לעשות ב‪ 40%-‬הנותרים‪ .‬רווחה‪ .‬לפי פרמצ'אנד‪ .‬כי יש שתי דרכים בלבד למימון הגידול הדרוש בתקציב‪ :‬הגדלת החוב הפנימי‪ .‬או‬ ‫הגדלת נטל המיסוי‪ .‬קשיחות התקציב אינה‬ ‫מאפיינת את ישראל בלבד‪ .‬שקבע‬ ‫שיעורים מרביים לגרעון תקציבי‪ .‬משום שהוא מפחית את הצורך בגיוס הון מקומי ובכך תורם להורדת שער הריבית ולהגברת הנטייה‬ ‫להשקיע‪ .‬האחד הוא גודל התקציב )הנגזר‬ ‫מהתחייבויות קודמות ומהיקף ההוצאות המתוכננות( ואחר הוא תחזית תקבולים‪ .‬ביטוח רפואי וכיוב' תוכניות‪ .‬חוקים יש לקיים‪ ..‬לפי אחת ההערכות‪ 77% .‬וצבא יש להחזיק ולחמש בנשק מרתיע‪ .‬והיקפם בטווח המיידי אינו מושפע מהחלטות מדיניות‪ .

‬כי‬ ‫ראוי להביא בחשבון וכי עדיין לא מאוחר לשוב ולבחון את גודל התקציב‪ .‬רחבעם לא שעה‬ ‫לעצת הזקנים ולא שמע אל העם‪ .‬אלא גם על הערכת התפתחויות חיצוניות‪ .‬בעיקרו של דבר זהו מאבק פוליטי חריף על סדר הקדימויות של‬ ‫ההוצאה הציבורית ועל דרכי מימונה‪ ..‬היקף ההוצאות תלוי בהחלטות‬ ‫מדיניות המביאות בחשבון‪ .‬או אולי תצטרף לתהליך השלום‪ .‬בשיעור הצמיחה‬ ‫ובהחלטות על שיעורי המס‪* .‬כפי שראינו‪ .‬פחות כבישים וגנים ציבוריים‪ .‬לכל חלק של ההוצאה הציבורית בארה"ב‪ .‬לשעבר ראש אגף התקציבים )ולימים מנכ"ל שמרד האוצר(‪ .‬ובמקום להקל מן העול הכבד שהטיל שלמה אביו על תושבי ממלכתו‪ .‬וזה נקבע לאור תחזית הצמיחה‪ .‬המושפע גם הוא הן מהחלטות מדיניות )ומהערכת הצלחתם של צעדי מדיניות‬ ‫מתוכננים‪ .‬היקף התקבולים תלוי‪ .‬כותב וילדבסקי‪ .‬שבעטייה‬ .‬אלא לתהליך הכנת התקציב‬ ‫כולו‪ .1995‬במגמה להאיץ את הצמיחה‪ .‬בתהליך קביעת גודל העוגה התקציבית עוסקים רק מטע‬ ‫בוויכוח מלומד על משתנה זה או אחר במשוואת התקציב‪ .‫ערכיות באשר לחשיבותן היחסית של יעדים שונים‪ .‬‬ ‫ולשם כך עלינו לחזות את שיעור הצמיחה כלכלית בשנה הבאה‪ .‬תוכנית‪ .‬‬ ‫מתנהל עד לרגע ההצבעה על התקציב‪ .‬כי "מגמת ההפחתה בשיעורי המסים תימשך גם בשנת ‪ .‬שלושת המשתנים שלובים זה בזה‪* :‬התחזית בדבר שיעור‬ ‫הצמיחה מביאה בחשבון התפתחויות חיצוניות‪ .‬שאינן בשליטתנו‪ .‬יו"ר הועדה‪.‬לפחות‬ ‫בחלקה‪ .‬יש ומכים‪ .‬כיצד מגובשת מסגרת‬ ‫התקציב המוגשת לאישור הממשלה והכנסת? כפי שנראה בהמשך‪ .‬מה היו השיקולים שקבעו איזה נתח מתקציב המדינה ילך לבריאות? מי החליט‬ ‫על זה? מה כללי המדיניות? מה העקרונות?"‪ .‬הוזמן‬ ‫באוגוסט ‪ 1988‬להעיד בפני ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל‪ .‬השמרנים חוששים‬ ‫שצרכי ההגנה לא ימולאו‪ ..‬גם ריסון הגרעון והפחתות במסים נועדו לעודד את תהליך הצמיחה במשק‪ .‬כותב‬ ‫פיטרס‪ .‬אך לא לסך כל החלקים‪ .‬בין השאר‪ .‬כפי שהדברים עומדים‪ .‬לבטל מיסיםפ מסוימים‪ .‬מר אהרון פוגל‪ .‬הליברלים חוששים שתוכניות הרווחה ייפגעו‪" .‬פחות סיוע לשכבות חלשות‪ . 1995‬המחצית השנייה של‬ ‫הרפורמה במיסוי יחידים‪ .‬לוקה בפיצול אישיות בכל הנוגע לתקציב הציבורי‪ :‬הוא מתנגד למסים‪ .‬כפי שראינו למעלה‪ .‬אם אכן ייושמו(‪ .‬החליטה הממשלה לערוך שינויים‬ ‫מבניים במגוון רחב של נושאים‪ .‬אלא יעד‬ ‫מרכזי של מדיניות התקציב‪ .‬אחת הבעיות המרכזיות בתקצוב ציבורי‪ .‬ספר‬ ‫עיקרי התקציב לשנת ‪ 1995‬קובע‪ .‬‬ ‫שינויים מבניים התורמים להורדת המחירים גם משפרים את יעילות המשק ואת כושר התחרות שלו ומאפשרים האצה בהרחבת‬ ‫הייצוא"‪ .‬גודל העוגה נקבע‪.‬פחות מאותם דברים שאזרחים רוצים‪ .‬שני הצדדים מקבלים את מה‬ ‫שהם רוצים – הוצאה גבוהה יותר להגנה ולרווחה‪ .‬המשפיע על היקף התקבולים הצפוי‪* .‬אלא גם בנסיון להשפיע עליו‪ .‬האם תחל מדינה עוינת במבצע לחיזוק צבאה‬ ‫ולרכישת נשק חדיש‪ .‬‬ ‫האם יגבר או ייקטן זרם העולים ממדינות חבר העמים‪ .‬בשיעור הצמיחה‪ .‬את הנטל שהוצאות אלה יעמיסו על משלם המסים‪* .‬הכוללת הקלות במס על קבוצות הביניים באוכלוסייה‪ .‬ויכוח על חלוקת העוגה‪ .‬‬ ‫שופטת ביהמ"ש העליון נתניהו שאלה‪" :‬מר פוגל‪ .‬הנטל הצפוי )גידול או הקטנה בו(‬ ‫תלוי‪ .‬הבטיח להכביד ולייסרם‬ ‫בעקרבים‪ .‬שיעור הצמיחה אינו רק בגדר התפתחות חיצונית‪ .‬שיהא בהם להוריד את מחיריהם של סחורות ושירותים שונים‪.‬האם יגבר הטרור או ישכך‪ .‬לפי ספר עיקרי התקציב לשנת ‪" .‬דרושה לנו תחזית על היקף התוצר‪.‬כלומר‪ .‬ואולם‪ .‬גודל הגרעון מוגדר על בסיס תוצר צפוי‪ .‬דגש מיחד ניתן לאותם שינויים‪ .‬כן יופחת מס החברות באחוז נוסף בהתאם לחקיקה הרב‪-‬שנתית בנושא זה"‪ .‬כך עלינו להעריך‪.‬על יסוד התחייבויות קודמות ויעדים חדשים ולכן מי שתוכניותיהם לא נכללו עדיין במסגרת התקציב יכולים לטעון‪ .‬הציבור‪ .‬שיעור הצמיחה‪ .‬אולם גם החלטות מדיניות )היקף הוצאות(‪* .‬למעשה‪ .‬הואיל וגודל הגרעון הקבוע בחוק נקבע ע"פ היקף התמ"ג‪ .‬טובת האזרחים מול טובת המדינה המפתח לצמיחה כלכלית הוא מגזר ציבורי קטן‪ .‬בין השאר‪ .‬אין מדובר רק בנסיון לאמוד את גובה ההכנסות‪ .‬ויכוח כזה‪ .‬תבוצע החל מתחילת שנת ‪ – 1995‬בהתאם‬ ‫להחלטת הממשלה ולחקיקה בכנסת‪ .‬במיוחד‬ ‫ההוצאות המועילות לו המישרין‪ .‬‬ ‫בין השאר‪ .‬והן ממשתנים חיצוניים‪ .‬אלא היא‪ .‬תשובתו של פוגל נגעה לא רק למערכת הבריאות‪ .‬רק המדינה יצאה מופסדת"‪ .‬בין השאר‪ .‬תחזית התקבולים אינה "תחזית" במובן הצרוף של המלה‪ .‬תחזית תקבולים נשענת‬ ‫בין השאר על החלטות או על תוכניות להעלות את שיעורי המס או להורידם‪ .‬להקטין אגרות וכו'‪ .‬גודל הגרעון‬ ‫גם הוא אינו רק תוצר של החלטה‪ .‬הפוליטיקאים וודאי לא זוכרים את עשרת השבטים שזנחו את מלך רחבעם‪ .‬הן על גודל התקציב והן על חלוקתו‪.‬אך מגזר ציבורי קטן פירושו פחות‬ ‫שירותים לאזרח‪ .‬משוואת גודל התקציב‬ ‫כוללת עוד משתנה חשוב‪ .‬ובכללו נסיון לגיטימי להגדיר מחדש את גודלה‪ .‬אך מעוניין בהגדלת ההוצאות הציבוריות‪ .

‫קיים ניגוד מהותי בין משרד האוצר בכל המדינות לבין הדרג הפוליטי הנושא באחריות לתחומי פעולה שונים‪ .‬כולנו בידיו‪ .‬אלא שבמשטר פרלמנטרי‬ ‫גם שר האוצר הוא נבחר ציבור‪ .‬שהדרג הפוליטי גם‬ ‫יודע מה טוב למדינה? במצב האידיאלי הבעייה כלל אינה קיימת‪ .‬אמר‪" :‬המיניסטריון ‪ .‬הם מופקדים‬ ‫על ההוצאה‪ .‬בין מי שכל מעייניו נתונים לעשיית הון פוליטי‪ .‬תמיד –‬ ‫אני מדגיש את המלה תמיד – ירצה להגדיל את התקציב‪ .‬ולא יעזור לנו דבר‪ .‬לוח הזמנים הפוליטי‪.‬‬ ‫אלא חלק בלתי נפרד מהתהליך הפוליטי‪ .‬במשאלות לב‪ .‬כלכלת בחירות" אינה תופעה מקרית‪..1.‬כאנשי מקצוע‪ .‬היא ההתחבטות בין‬ ‫הצורך לדאוג לטובת המדינה לבין הצורך להיות קשוב לאזרחים‪ .‬בשיטה הדמוקרטית‬ ‫תפקידו של נבחר הציבור לייצג את שולחיו‪ .‬גם הניגוד בין שר האוצר לבין שאר חבריו לממשלה אינו מקרי‪ .‬אולם אין מדובר בניגוד הכרחי בין "רעים" ו"טובים"‪ .‬ולא רק לפי הבטחות למה שיהיה‪" .‬כמי שעומד לבחירה מחדש‪ ..‬ובייחוד אם הרשות המבצעת נשענת על קואליציה של מפלגות אחרות‪ .1.‬גם הוא שואף להיבחר מחדש‪ .‬‬ ‫המכתיב את מועד תום תקופת כהונה וקיום בחירות‪ .‬וגם הוא חבר במפלגה שבהצלחתה הוא חפץ‪ .‬את‬ ‫הראייה הכוללת ואת המבט קדימה אל מעבר לאופק תקופת הכהונה הפוליטית‪ .‬כך הם פני הדברים במשטר נשיאותי‪ .‬עולמם של הפוליטיקאים הוא עולם עתיר ביעדים‪ .‬ביד האוצר ‪ .‬שסיסמת בחירות נוסח "עכשיו רע לכם‪ .‬אינו תואם את קצב ההתפתחות בתחום הלכלי‪ .‬הם הנבונים‪ .‬הבחירות מתקיימות בנקודת‬ ‫זמן נתונה‪ .‬שם ראש הרשות המבצעת ממנה את שריו‪-‬פקידיו‪ .‬מטבע הדברים‪ .‬שר האוצר "חשוד"‬ ‫תמיד בנטייה לטובת האזרחים על חשבון טובת המדינה‪ .‬שגם הוא שימש בעבר ראש אגף התקציבים‪ .‬הציבור אינו בקיא דיו ברזי הכלכלה‪ .‬‬ ‫ובמקרה של משבר כלכלי‪ .‬הם מייצגים את רצונם של קהלים שונים‪ .‬הוא מייצג את האינטרס הכללי‪ .‬לבין מי שמישמתו לעמוד‬ ‫בפרץ ולדאוג לטובת הכלל‪ :‬מול עולמם של הפוליטיקאים "התפתח בארץ עולם ביורוקרטי שכולו מגבלות‪ .‬והאחרים – לא יודעים דבר"‪ .‬המופקדים רק על חלקם שלהם בתמונה הכללית‪ .‬חיילים משוחררים‪ .‬האם אפשר להניח באותה מידה של בטחון‪ .‬לא רק להדיוט אלא גם למומחה קשה להצביע על האחראי להיווצרותו‪ .‬לא תניב את התוצאה המבוקשת‪ .‬כיגישת משרד החינוך היא‬ ‫מקסימום חינוך בחינם לכולם"‪ .‬את הפשרה ההכרחית בין ההואצות לבין המקורות הזמינים‪ .‬רק הוא מוסמך להחליט בשמם‪ .‬שומה על נבחר הציבור לקיים מגע שוטף עם ציבור הבוחרים‪ .‬סביר להניח‪ .‬אלא גם לפי מידת הצלחתם לשרת את טובת המדינה בטווח הבינוני‬ ‫והארוך )פיתח תשתיות‪ .‬הציבור שופט את נבחריו לא רק לפי ההטבות הנופלות בחלקו‬ ‫)כמו מכוניות או מכשירי חשמל במחיר מוזל( בטווח הקצר‪ ..92‬הכותרת הראשית של "הארץ" בישרה‪" :‬שנת הכספים החלה – והתקציב לא‬ ‫אושר"‪ .‬משפחות נזקקות‪ .‬ובמיוחד באשר להשפעות העתידיות של צעדים כלכליים‪.‬הצלחת המשק תלויה רק‬ ‫בחלקה בהחלטות מדיניות והיא מושפעת במידה רבה מהתפתחויות חיצוניות שאי אפשר לחזותן‪ .‬‬ ‫האמורים‪ .‬והציבור שופט את נבחריו לפי מה שהיה‪ .‬אך הפשרה המיוחלת וההצבעה על חוק התקציב‬ ‫הושגו רק כעבור יומיים‪ .‬עולים‬ ‫חדשים‪ .‬ואולי גם ההתנהגות שקדמה להשגת הפשרה חרגה במקצת ממה‬ .‬ועל אחת‬ ‫כמה וכמה במשטר פרלמנטרי‪ .‬אך אין בו מגבלות תקציביות"‪ ..‬קביעת סדר קדימויות – חלוקת העוגה‬ ‫תקציב המדינה לשנת ‪ 1992‬לא אושר לפני ‪ .".‬אנחנו מדברים על המסגרת‪ .‬פנסיונרים‪ .‬אבל אם תשאירו אותי בשלטון‪.‬‬ ‫ישתפר מצבכם"‪ .‬ואולם‪.‬וחדש זה הוא המקור החשוב ביותר לעוצמתם של פקידי האוצר‪.‬זאת ועוד‪ .‬תמיד‪ .‬יש להניח שהדרג הפוליטי יודע טוב‬ ‫מאחרים מה רוצים האזרחים‪ .‬בעדותו בפני ועדת החקירה הממלכתית בראשות השופטת נתניהו‪ .‬עוד לא ראיתי שר שבא ואמר – רבותי‪ .‬ומטבע הדברים‬ ‫מעוניינים להגדילו‪" ..‬במצב אידיאלי מעין זה אפשר לסמוך על נבחרי‬ ‫הציבור שלא ירוששו את הקופה הציבורית לטובת הישגים אלקטורליים מידיים‪ .‬אנחנו נתונים ביד אחת‪ ..‬הם מעוניינים התוצאות קצרות טווח‪ .‬בסעיף הזה אני חושב שיש לי‬ ‫יותר מידי ‪ .‬הוא חייב‬ ‫לדאוג לעתיד המשק‪ .‬בהיותם מופקדים על המשק כולו הם גם נהנים‬ ‫ממעמד בכורה בהשוואה לפקידים במשרדי ממשלה אחרים‪ .‬גם בקרב כלכלנים מומחים שוררת‬ ‫מידה לא מבוטלת של מחלוקת באשר למצב המשק בנקודת זמן נתונה‪ .‬להיות משוחררים מכל מחויבות הזרה לטובת הכלל‪ .‬הם יודעים הכל‪ .‬במובן זה הייתה ‪ 1992‬יוצאת דופן‪ .‬הצלחתו‬ ‫להיבחר מותנית בין השאר ביכולתו להבין לרחשי ליבם‪ .‬כותבים דרי‬ ‫ושרון‪ .‬ואולם‪ .‬להיענות לצרכיהם ולמלא את דרישותיהם‪ .‬השקעה בהון אנושי‪ .‬שאם לא כן יעניש אותם הציבור בקלפי‪ .‬אתה יכול לזעוק‬ ‫לשווא‪ .‬אך אין בו פונקציית‬ ‫מטרה"‪" .‬ויעקב גדיש‪ .‬כמו בארה"ב‪ .‬כאילו הם הצדיקים‪ .‬‬ ‫בפועל החברות הדמוקרטיות רחוקות ממצב אידיאלי זה‪ .‬המגעים בין הסיעות החרדיות לבין לשכת רוה"מ נמשכו גם לאחר חצות‪ .‬טען פוגל‪ .‬יצירת תנאים לצמיחה כלכלית(‪ .‬ואילו הוא מופקד על שמירת הקופה‪ .

‬לדעתנו‪ .‬‬ ‫יעקב גדיש הציע הצעה מאלפת ומושג השוליים‪" :‬השוליים נקבעים מעומק הדרישה שלך )שר האוצר( לצמצום ומגודל הדרישה של‬ ‫המיניסטריון להרחבה"‪* .‬לטוב ולרע‪ .‬כי הגדלת‬ ‫הגרעון הייתה מאפשרת להוסיף מקורות לתקציב ולמנוע את הקיצוץ המתוכנן של ‪ 900‬מליון ש"ח‪ .‬צעדים באישור תקציב ‪ – 1995‬אוג' ‪ :1994‬ממשלת ישראל מאשרת את מסגרת התקציב בראשית אוג'‬ ‫‪ 1994‬נתכנסה ממשלת ישראל לדיון על גודל הגרעון בתקציב ‪ 1995‬ועל מדיניות המסים‪ .‬וכן בלחץ שמפעילים גורמים שונים(‪.‬סעיף ‪ 20‬לדוגמה‪ .‬דברי ההסבר‬ ‫כוללים שפע טבלאות סטטיסטיות )עלות שעת ברמות השונות של מערכת החינוך‪ .‬כי בדיונים על התקציב נוטה הממשלה להגזים באומדן‬ ‫הוצאותיה ולהפחית באומדן הכנסותיה‪ .‬מחזיק ‪ 387‬עמודים‪ .‬המיועד‬ ‫להשקעות חד פעמיות בתחומים נבחרים(‪ .9%‬מהתוצר‪ .‬אכזרי אפילו הייתי אומר"‪ .1994‬בשיעור של ‪3%‬‬ ‫מהתוצר‪ .‬עניינו בתקציב השוטף של המשרד )בנפרד מתקציב הפיתוח‪ .‬ספר הצעת‬ ‫התקציב של משרד החינוך והתרבות‪ .‬ב‪ 43-‬העמודים הראשונים מפורטים סעיפי ההוצאה‪ .‬ובהפרש לממשן תוכניות חברתיות כמו יום לימודים ארוך והטבות שונות לשכבות החלשות באוכלוסייה‪ .‬בתום הדיונים על‬ ‫חלוקת התקציב אישרה הממשלה בסוף אוג' את תקציב המדינה לשנת ‪ .‬תנאי שירות‪ .‬טען‪ .‬נגד ההצעה‬ ‫הצביעו שני שרים שהגישו הצעה חלופית להעמיד את הגרעון על ‪ 2.‬ובהם‪ .‬‬ ‫סך התקציב המיועד לחינוך העל‪-‬יסודי במשרד החינוך והתרבות עמד בהצעת התקציב על ‪ 4.‬ועוד כמה ספרים דקים יותר‪ .‬בתחזית כלכלית ובצרכים מיוחדיםכמו גידול בעלייה‪ .‬תהליך התקצוב הוא תהליך מיקוח בין האוצר שלשאר המשרדים והוא מתרחש על רקע פעולתם של‬ ‫שחקנים שונים המבקשים להגדיל את ההוצאה לנושא הקרוב ללבם‪" :‬מיקוח‪ .‬ביום עיון שארגן משרד הכלכלה והתכנון טען השר‪ .‬יו"ר הקואליציה‪ .‬למשל‪ .‬לצד כל אחד מן הסעיפים מופיע ההוצאה המורשית באותו סעיף‪ .‬עלות עובדי עזר‪ .645‬אלף ש"ח(‪.‬כלומר‪ .‬מאחורי דרישה‬ ‫זו התייצבה השדולה החברתית‪ .‬אלא עורכים התאמות בשוליים לתקציב השנה‬ ‫הקודמת )בהתחשב בשיעור האינפלציה‪ .94-‬וזו אושרה בקריאה ראשונה כעבור ימים אחדים והועברה לועדת‬ ‫הכספים )עד סוף דצמבר העבודה מתבצעת בעיקר בועדת הכספים(‪ .‬סעיפי משנה אלה מתפצלים לתת‪-‬סעיפים‪ .‬השר שטרית‪ .‬מוסדות להכשרת מורים‪ .‫שמקובל ערב אישור תקציב המדינה‪ .‬תחזית תלמידים ובתי ספר‬ .‬אחד המתנגדים‪ .‬באותו שבוע נפגשו כמה חברי כנסת מן‬ ‫הקואליציה עם רוה"מ ועם שר האוצר בנסיון להשפיע על החלטת הממשלה‪ .‬ח"כ אלי דיין‪ .‬הלוואות מותנות‬ ‫לתלמידי סמינרים‪ ." :‬בתקציב המדינה לא מתקיימת הקצאה גם היום‪ .330.‬יש שילוב של גישת‬ ‫השוליים עם דרישות ספציפיות לבדיקות מעמיקות של נושאים"‪ .1995‬‬ ‫כעבור שבוע החלה הממשלה בסדרת דיונים על תקציב כל אחד מהמשרדים‪ .‬התנגד להחלטת האוצר‬ ‫להעמיד את הגרעון בתקציב ‪ 1995‬על ‪ 2.‬בושה" וכו'(‪ ..‬ועל כן מילארדי שקלים אינם עומדים לרשות הממשלה בהחלטה על קבלת תקציב ‪.‬ספר לכל משרד‪ .‬כן‪ .‬למשל‪.‬אולם בקווים כלליים היא משקפת היטב התנהגות מן הסוג שרבים מהעיתונאים מכנים‬ ‫"סחיטה" ומוסיפים לה עוד כהנה וכהנה גינויים )"בזיון"‪" .‬ומשרד הבטחון היה הראשון בהם‪ .‬אוק' ‪ :1994‬הצעת התקציב מונחת על שולחן הכנסת לקריאה‬ ‫ראשונה הצעת התקציב הונחה על שולחן הכנסת ב‪ 24.‬אחרי פירוט סעיפי ההוצאה‬ ‫מוקדשים יותר משלוש‪-‬מאות עמודים בספר הכחול של משרד החינוך והתרבות לדברי הסבר על הצעת התקציב‪ ..‬למשל‪ .‬המוקדשים לנושאים כמו משק המים או השכלה גבוהה‪ .‬דוגמה מתקציב החינוך הצעת התקציב המונחת על שולחן‬ ‫הכנסת אינה כוללת רק את רשימת ההוצאות המתוכננות ואת תחזית התקבולים‪ .‬למשל‬ ‫בסעיף משנה ‪) 2023‬מינהל מורים( יש עשרה תת‪-‬סעיפים‪ .‬ולדברי דוד בועז בפני‬ ‫אותה ועדה‪ .‬מרכזים פדגוגיים וכו'‪ .‬או שירותי עזר בחטיבות ביניים )‪ 206.‬בשיטת התקצוב בשיטת האפס‪ .1995‬שינוי תוספתי ומיקוח כיצד מחליטים על הקצאת‬ ‫התקציב לשימושים שונים? כיצד מחליטים איזה חלק מן התקציב יוקצה לחינוך ואיזה חלק יוקצה לבטחון או לבריאות? שלושה‬ ‫ראשי אגף התקציבים שהעידו בפני ועדת החקירה הממלכתית לבחינת מערכות הבריאות עמדו על שני עיקרים חשובים בתקצוב‪:‬‬ ‫*התקצוב הוא תוספתי‪ .‬תחילה‬ ‫בקטגוריות כלליות ואח"כ בתת‪-‬סעיפים‪ .‬‬ ‫תמיכה בנער מחונן )‪ 3.257‬אלף ש"ח(‪ .‬משמע אין בוחנים את כלל ההוצאת לתחום זה או אחר‪ .‬סעיף זה פוצל ל‪ 14-‬סעיפי משנה‪ .‬התנהגות זו משקפת נאמנה את הפוליטיקה של‬ ‫התקצוב‪ .‬סכום זה מחולק ל‪ 16-‬סעיפים‪ .‬ופרטים נוספים‪ .‬קיצוץ שיגרום לפגיעה‬ ‫בשירותים לאזרח‪ .736‬אלף ש"ח(‪ .‬כמו מלגות ומענקים לתלמידים )‪ 7.669‬אלפי ש"ח )מתוך תקציב‬ ‫של ‪ 14‬מיליארד ש"ח שהוקצה למשרד(‪ .10.‬הממשלה אישרה את מסגרת התקציב שהציע משרד האוצר עם תיקונים קלים‪ .75%‬מהתוצר וטען כי היה צריך להשאירו כפי שהיה בתקציב ‪ .‬ההצעה מחזיקה יותר מעשרים "ספרים" בכריכה‬ ‫כחולה‪ .

‬שתקציבו עומד על ‪ 103.‬המשך האקדמיזציה של המוסדות להכשרת מורים לשיפור הכשרתם של‬ ‫עובדי ההוראה והעלאת יוקרתו של מקצוע ההוראה‪* .‬היישוב‪ ..‬המחוז והמשרד"‪ .‬אוירה חינוכית ואיכות ההוראה במטרה לסייע ליישובים כאלה‪.‬במטרה לקבוע סדרי עדיפויות מעודכנים בהפעלת תקציב‬ ‫משרד החינוך‪* .‬בהמשך מוגדרת אוכלוסיית היעד של המחלקה‬ ‫ודרכי פעולתה‪ .‬בהתאם להמלצות דוח ועדת הררי‪* .‬ייעול מנגנון העברת הכספים לשלטון המקומי‪ .‬דברי ההסבר מקדישים‬ ‫שני עמודים להצגת המחלקה לביקור סדיר‪ .‬בחינוך המשלים ובחינוך הבלתי פורמלי במימון המדינה‪ .‬המשך תוספת שעות לימוד‬ ‫למערכת החינוך להארכת יום הלימודים בהתאם לחוק יום חינוך ארוך ובהתאם להחלטות הממשלה לפעול להארכת משך‬ ‫הלימודים בבתי הספר ל‪ 35-‬שעות שבועיות‪* .‬פיתוח המכללות האזוריות במטרה להרחיב את מערכת ההשכלה הגבוהה‬ ‫ולהגדיל משמעותית את מספר הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה במדינת ישראל‪* .‬הפעלת תוכנית ה"מעורבות" להעסקתם של‬ ‫כ‪ 3.‬קיום פעולות שיקומיות לאוכחלוסיות נזקקות"‪ .‬אוכלוסיית היעד שלהן‪ .‬באמצעות המשך‬ ‫שיפור מערך התשלומים המאוחד לרשויות המקומיות וכן שיפור התקצוב הרשויות המקומיות‪* .‬ללמוד ממסמך זה מהו היקף המשאבים שהמשרד מייחד למניעת נשירה‪ .‬מהו תקציב המחלקה מסכום‬ ‫זה? נתון זה אינו מצוים בספר התקציב‪ .‬כגון‪ :‬האם פחתו שיעורי הנשירה מבתי הספר או גדלו?‬ ‫מהי תרומת המחלקה למניעת נשירה? הם תרומתה מצדיקה את סך ההוצאה? האם רצוי להגדיל את תקציב המחלקה? המחלקה‬ ‫לביקור סדיר פועלת במסגרת האגף לשירותי חינוך ורווחה‪ .‬בקרה ודיווח על נשירה גלוי וסמויה"‪" .‬בד בבד עפ שילוב העולים בחברה הישראלית באמצעות מערכת‬ ‫החינוך‪ .‫לתשנ"ה ועכו'(‪ .‬ומהי ההצדקה לגידול‬ ‫התקציבי בסעיף זה מעבר לעליית המחירים? לכל אלה אין ‪ 342‬עמודי ההסבר להצעת התקציב נותנים תשובה‪ .‬ובכלל זה קליטת תלמידים העולים לארץ ללא הוריהם במסגרת פרויקט "נעלה" ‪* .‬עשוי לבקש תשובה עליהן‪ .‬ו"הגברת מעורבות גורמי החינוך וגורמי טיפול שונים‬ ‫במניעת נשירה וטיפול בתלמידים נושרים ברמת ביה"ס‪ .".‬‬ ‫המפקח והמחוז‪* .‬אין בדברי ההסבר לתקציב מענה לשלאלות רבות שהמחוקק‪ .‬קליטת עלייה בחינוך הפורמלי והבלתי פורמלי‪ .‬המשך יישום חוק חינוך מיוחד במערכת החינוך‪ .‬ההחלטה שחבר כנסת נדרש לקבל בעניין התקציב מורכבת‬ .‬המשך הפיתוח האינטגרטיבי של מערך המיכון בנושאי משכורת מורים‪ .‬ומוצגת התפלגות העובדים לפי מחוזות המשרד‪ .‬אגב התאמת הפעילות לאילוצים הכלכליים באמצעות פעולות חסכון וייעול‪* .‬הפעלת שיטת הקצאת משאבים‬ ‫לחטיבות הביניים המבוססת על תקצוב תקן לתלמיק במקום תקן לכיתה שהיה נהוג עד כה וזאת בהתאם לשיטת התקצוב הנהוגה‬ ‫במערכת החינוך העל יסודית‪* .‬הפעלת תוכנית להתערבות הוליסטית ממוקדת וארוכת טווח במערכות חינוך‬ ‫יישוביות שאינן מתפקדות ברמה נאותה מבחינת הישגים לימודיים‪ .‬מחר ‪ "98‬לקידום‬ ‫נושאי החינוך למדע וטכנולוגיה ומקומה של הטכנולוגיה בלמידת המקצועות‪ .‬הגדרת היעדים והדגשים במדיניות המשרד ופירוט יעדי היחידות השונות‪ .‬מי‬ ‫שינסה‪ .‬פיתוח תוכניות לימודים‬ ‫ואמצעי למידה חדשניים וכן פיתוח שיטות הוראה מתקדמות‪* .‬רשויות מקומיות והורים‪* .128‬אלף ש"ח‪ .‬כוח אדם בהוראה ותקן‬ ‫השעות‪* ..‬ועוד מידע על‬ ‫מבנה היחידות ועל דרכי פעולתן‪ .‬הנדרש להחליט אם לתמוך בהצעת‬ ‫התקציב‪ .000-‬מורים ותיקים ועולים‪ .‬הגדלת תמיכת המדינה במוסדות תרבות ואומנות‪* .‬החזרת תלמידים‬ ‫נושרים למעגל הלימודים ‪" .‬ברוב המקרים קשה לראות בהםהסבר להצעת התקציב‪.‬כן‬ ‫נמסר כי בארץ פועלות ‪ 350‬מועדוניות משפתחיות ו‪ 208-‬מועדוניות בית‪-‬ספריות )אין הסבר לטיבן של המועדוניות ולתפקידן‬ ‫במניעת נשירה(‪ .‬פיקוח ובקרה‬ ‫על תקציב משרד החינוך והתבות‪ .‬איזה חלק מאותם ‪ 103‬מליוני ש"ח מיועד לתשלום משכורות ואיזה חלק לפעולות? מדוע‬ ‫הייתה ההוצאה בסעיף זה בשנת ‪ 1994‬קטנה מהתקציב )‪ 73‬מליון ש"ח הוצאה לעומת ‪ 84‬מליון תקציב(‪ .‬ובכלל זה תקצוב פעולות במחירים ריאליים ובמונחים של יחידות פיזיות )כגון שעות הוראה‬ ‫שבועיות‪ .‬הרחבת הבקרה של משרד החינוך על הקצאת שעות ההוראה וביצוע בפועל של ההקצאה המאושרת ברמת ביה"ס‪.‬המשך פיתוח‬ ‫מערכת החינוך וביסוסה‪ .‬הדגשים‬ ‫בפעולות *בחינה מחודשת של תוכניות העבודה של יחידות המשרד‪ .‬למשל‪ .‬על אף הפירוט הרב בהצגת הנתונים‪ .‬הפעלת פרוייקט ‪.‬‬ ‫*יישום הסכמי השכר עם המורים לשיפור מעמד המורה‪* .‬לכל התלמידים ובכל שלבי החינוך – במגמה שהכין‬ ‫את הדור הבא של אזרחי המדינה לחיים בעידן המדעי טכנולוגי‪ .‬יעלה חרס בידו‪ .‬שיעדיה הם "צמצום נשירה‪ .‬מספרי תלמידים ומספרי עובדים בכל תחום פעילות(‪* .‬ואולם‪ .‬מצוין המפתח לקביעת‬ ‫מספר המשרות )קצין ביקור סדיר אחד לכל ‪ 120‬תלמידים באוכלוסיית היעד(‪ .‬להתנגד לה או לתבוע שינויים בה‪ .‬ומוצגים נתונים על מספר קציני ביקור סדיר הפועלים במערכת החינוך )‪ 250‬מספרם(‪ .

‬מכוונים אקדח לרקת‬ ‫הממשלה"‪ .‬יומיים קודם להצבעה על חוק התקציב שיגרו כמה חברי‬ ‫כנסת ערבים מכתב אל רוה"מ ובו קבלו‪ .‬והא אינו נותן לחברי הכנסת‪ .‬וחברי כנסת מהעבודה איימו כי יגישו הסתייגויות להצעת‬ ‫התקציב‪ .‬היא רק אחת מיני‬ ‫עשרות‪ .‬ולהבטיח שלאתהיה חריגה מהתקציב( יותר משנועד להיות מסמך‬ ‫מדיניות הבוחן את תוכניות העבר וממליץ על מה שראוי לעשות בעתיד‪ .‬ולאור העובדה שספר התקציב נועד לשמש כלי בקרה על הוצאות )לוודא‬ ‫שסכום כסף שהוקצה לשימוש אחד לא יופנה לשימושים אחרים‪ .9.‬לפי רובין‪ .‬התנגד להצעת הלובי החברתי‬ ‫להנהיג יום לימודים ארוך‪ .‬יעלה את האינלפציה ויפגע בשכבות‬ ‫החלשות"‪ .‬שר המשפטים ליבאי זעם‪" :‬זו סחיטה‪ .‬לפי נושאי התמחותן )חינוך‪ .‬ואלה מעבירות את המלצותיהן לועדה‬ ‫מרכזית )דוגמת ועדת הכספים אצלנו(‪ .‬בין השאר הוא נועד עם שר החקלאות ועם חברי‬ ‫הלובי החלקאי‪ .‬קשה לצפות לכך שבית הנבחרים ימלא תפקיד של ממש‬ ‫בתהליך התקצוב‪ .‬הממלשה הצליחה לזכות באישור‬ ‫הכנסת לחוק התקציב אחרי שהבטיחה את תמיכת ש"ס )בתמורה לחקיקה הנחפזת‪ .‬כי הדבר אינו אפשרי וכי אין לשכוח‪ .‬יו"ר הועדה‪ .‬ועדת הכספים היא זו שמרכזת את בחינת הצעת התקציב‪ .‬כי לא הגיעו להבנות על היקף התקציבים המיועדים לסגירת פערים בין האוכלוסייה‬ ‫הערבית לכלל אוכלוסיית המדינה ואיימו‪" :‬אי לכך לא הותירו בידינו אפשרות אחרת זולת הצבעה נגד חוק ההסדרים וחוק‬ ‫התקציב"‪ .‬אין בהצעת התקציב מידע היכול לסייע לשקול ולהחליט‪ .12.‬כך או כך‪ .‬עקב הסתייגותו של ח"כ אלי דיין נאלצה הממשלה למשוך את חוק ההסדרים במשק‪ .94‬והעבירה אותו לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת‪ .‬כאמור‪ .12.‬בפתח הישיבה אמר רוה"מ‪" :‬אין לנו‬ ‫אלא את מסגרת התקציב‪ .‬כי על חברי הכנסת מהעבודה להבין‪ .‬ח"כ גדליה גל‪ .‬עלות ההצעה להנהיג יום‬ ‫לימודים ארוך בשכונות מצוקה ובעיירות פיתוח החל בספט' ‪ 1995‬מוערכת בכ‪ 180-‬מליון ש"ח‪" .‬הדוגמה שהבאנו של מחלקה לביקור סדיר‪ ..‫וקשה מסיבות אחדות‪ .‬ואחרי שהיא שומעת את נציגי המשרדים‬ ‫השונים היא מכינה את חוק התקציב לקריאה שנייה ושלישית‪ .‬ראשית‪ .‬וזאת במסגרת משרד בודד‪ .14:00‬החל ב‪.‬וכן עם שרת העבודה והרווחה ועם חברי הלובי החברתי‪ .‬במדינות אחרות מחולקת המשימה‬ ‫הכוללת של בחינת התקציב בין ועדות פרלמנט‪ .‬נוכח מצב זה‪ .‬התפקיד המסורתי של אגפי התקצב הוא לבחון הצעות‬ ‫להוצאה ציבורית‪ .‬או שהצבעתו תהיה כהצבעת אי‪-‬אמון בממשלה‪ .‬שהות‬ ‫מספקת לבחון לעומק את הנתונים הרבים והמורכבים הכלולים בה‪ .‬בישראל‪ ..26.‬שהיעד המרכזי הוא‬ ‫לרסן את האינפלציה ולהמשיך בצמיחה‪ .‬הוא טען‪ .‬אלא אולי בסגנונו‪ .‬תהליך הכנת התקציב ואישורו נתון בד"כ לשליטת הרשות המבצעת ותשומת‬ ‫הפרלמנט לתהליך מעטה‪ .30.‬בנסיון למצוא פשרה סוכם בישיבת חברי הקואליציה‪ .‬שנית‪ .‬ובאשר ללחצים מצד חברי הכנסת מהעבודה אמר גל‪" :‬אני מציע לרוה"מ ולשר האוצר לא‬ ‫להיכנע לאיומים‪ .‬שנסתיימה לפנות בוקר ה‪ .‬ומפלגת ש"ס דרשה תוספת של ‪ 200‬מליון ש"ח‪ .‬ח"כ דיין הישעה עצמו מתפקידו כיו"ר הקואליציה )ולאחר מכן התפטר מתפקיד זה(‪ .‬מזכיר מפלגת העבודה הציע לשנות את חוקת המפלגה כך שחבר כנסת מטעמה‪ .‬כי בשכונות מצוקה יוארך וים הלימודים עד ‪ .‬יו"ר הקואליציה לא זז מדעתו והתנגד להצעת התקציב‪ .‬פרק הזמן מיום הגשת‬ ‫ההצעה ועד להצבעה עליה הוא כחודשיים‪ .‬הממשלה הזו היא הממשלה היחידה שעשתה למען החינוך ואתם מטילים סימן שאלה בפעולותיה ‪.‬אישור הצעת חוק התקציב תלוי בהצבעת חברי כנסת‪ .‬לדבריו‪ .‬ח"כ דיין לא קיבל את הפשרה‪ .‬‬ ‫אני מחפש יותר קולגיאליות בעבודת הממשלה ובעבודת הסיעה"‪ .1.‬העוסקים במקביל במלוי תפקידיהם השונים‪ .‬שר האוצר שוחט קיים פגישות מרתוניות עם סיעות‬ ‫ועם חכ"ים כדי לשכנעם לתמוך בתקציב ולהתנגד להסתייגויות הרבות שהוגשו‪ .‬ויש‬ ‫בהם המנצלים זאת כדי לזכות בהקצאה תקציבית שהם מעוניינים בה מסיבה זו או אחרת‪ .95-‬‬ ‫וכי תוקם ועדה שתבדוק אפשרות להאריכו עד ‪ 16:00‬בשנת הלימודים שתיפתח לאחריה‪ .‬כאמור‪ .‬מפלגת יהדות התורה התנתה את תמיכתה בתקציב שתוספת של ‪150‬‬ ‫מליון ש"ח לתלמודי תורה‪ .‬צריך לשנות את סדרי העדיפויות‬ ‫בתקציב ואז אפשר לממן הנהגתו של יום לימודים ארוך"‪ .‬לגלות בזבוז ולהקטינו ולמנוע ככל האפשר היענות לרוב הדרישות להגדלת ההוצאות‪ .94-‬של‬ ‫החוק האוסר על ייבוא בשר קפוא לא כשר(‪ .‬שנלווה בשנים האחרונות לחוק‬ ‫התקציב ונועד לאפשר את מימוש יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית‪ .‬עובדי אגף התקציבים בכל‬ .‬האוצר מול המשרדים‪ :‬מחול הפזרנים והחוסכים הויכוח החריף השורר בין משרד‬ ‫האוצר לשאר המשרדים אינו מיוחד לישראל‪ .‬בטחון וכו'(‪ .‬שייזום חקיקה בניגוד לדעת‬ ‫הממשלה‪ .‬אם ניכנע לכל מיני תכתיבים הרי שהדבר יגדיל את הגרעון בתקציב‪ .‬לא יוכל להתמודד בבחירות המקדימות ולהיכלל ברשימת המועמדים‬ ‫לכנסת‪ .‬דצמ' ‪ :1994‬ועדת הכספים מאשרת את התקציב ומחזירה אותו למליאה ועדת הכספים אישרה ב‪-‬‬ ‫‪ .

‬בין הגורמים המגדילים הואצות מציין וילדבסקי‪ .‬הלא‬ ‫לגיטימית‪ .‬‬ ‫"המשרד הוא אוטונומי לחלוטין לגבי החלוקה ‪ .‬אלא בעיקר לעצם מילוי תפקידו כגוף המרכזי‪ .1 :‬התחייבויות‬ ‫פתחותו‪ .‬היא לא יכולה להיות כי הדברים לא עובדים"‪ .2 .‬והשאלה המתעוררת היא‪.‬במאמרו "החיים לפי אגף התקציבים" משרטט אמנון נויבך‪ .‬מעורבות אגף התקציבים בפרטי תוכניות של המשרדים אינה מאפשרת להם למלא את תפקידם‬ ‫לפי מיטב הבנתם‪ .‬לבדוק עם משרדים מקבילים לפני הפנייה‬ ‫לאוצר‪ .‬שאנחנו באוצר האמנו‪ .‬מצב המחייב התערבות למניעת משברים חריפים‪" :‬ואתה‬ ‫מוצא את עצמך מעורב בתהליכי היום יום הרבה מעבר למידה הרצויה ובניגוד למה‪ .‬גוף העוסק במיקרו אינו פנוי לעסק בשאלות הגדולות ובחשיבה לטווח שמעבר לתקופת‬ ‫כהונתה לש הממשלה‪ .‬גוף‪ .‬מימוש‬ .‬וילדבסקי הבחין בשני שחקנים עיקריים ב"משחק‬ ‫התקציב"‪ :‬הפזרנים והחוסכים‪ .‬זה מגיש הצעות מעל ומעבר‬ ‫למה שהוא באמת רוצה‪ .‬קביעת תקדימים שיניעו את כל המשרדים לדרוש מה שהוסכם עם משרד אחד‪ .".‬אגף התקציבים הביקורת המושמעת בישראל על אגף התקציבים אינה נוגעת רק‬ ‫ל"כוריאוגרפיה" המוכרת של "מחול הפזרנים והחוסכים"‪ .‬כדי להתמודד בהצלחה עם פקידי האותר פיתחו פקידי המשרדים השונים עקרונות משלהם‪ .‬‬ ‫וזה מגיב בהידוק השליטה על העברת הכספים וזועק חמס על שדידת הקופה הציבורית‪ .‬בתחבולות תעשה לך תקציב הקרב על התקציב הוא סיפור של סחר סוסים‬ ‫המתקיים בקונגרס‪ .‬הם רואים עצמם כשומרי‬ ‫הקופה הציבורית‪ .‬בין שהם "אחראיים" ובין שאינם‬ ‫"אחראיים"‪ .‬וודאי מערכת מורכבת כמו בריאות‪ .‬וזה מקצץ ברשימה‪ .‬כל צד מכיר היטב את צעדי‬ ‫הצד שכנגד ומתאים את צעדיו אליהם‪ :‬שנה אחר שנה זה שואף לנגדיל את ההוצאה וזה להקטינה‪ .‬בהמשך הבהיר פוגל כי אגף התקציבים נהג להצביע על חלופות לפתרון בעיות‬ ‫שונות שהתעוררו‪" .‬תוצאת המשחק גם היא ידועה מראש‪:‬‬ ‫פרט לאכזבות מעטות הכל יוצאים מרוצים במידה זו או אחרת‪ .‬בחלוקה‬ ‫הפנימית שלו ובמהלך ביצוע החלטות התקציב‪ .‬כי האוצר מתערב רק בקביעת מסגרת התקציב‪ .‬המסגרת שקבע לה שאחריות לא קיימת אנחנו‬ ‫יכולים להיות מאוד בעד עצמאות‪ .‬תמונה לא‬ ‫מחמיאה של הלכי הרוח ודרכי העבודה של האגף‪ .‬בסוף אפריל ‪ 1990‬נודע‪ .‬בעדותו בפני ועדת החקירה הממלכתית לבדיקת תפקודה‬ ‫ויעילותה של מערכת הבריאות בישראל טען אהרון פוגל תחילה‪ .‬כי צה"ל‬ ‫מתכוון להזמין בארה"ב מדים שעה כה נהג לבזמין בארץ‪ .‬הוצאות סמויות‪ .‬יתר על כן‪ .‬‬ ‫בהמשך תיאר פוגל את המצב במערכת הבריאות כ"תוהו בוהו כללי"‪ .‬אלא שמשוואת האחריות והעצמאות תקפה גם‬ ‫כשמדובר באגף התקציבים‪ .‬להקטין גרעונות‬ ‫ולנהל את תזרים המזומנים רק שיהיה אפשר לעמוד בתחייבויות להוצאה‪ .‬כמו תוכניות שעלותן תגדל אוטומטית עם שינוים צפויים כגון גידול באוכלוסיית היעד או רחבת ההגדרה של אוכלוסיית‬ ‫היעד‪ .‬הם מדגישים את הצורך לאזן את התקציב‪ .‬בניהול הפנימי של ענייני המשרד‪ .‬זה מפסיק סלילת כבישים באמצע הדרך כדי לכפות על הצד שכנגד הגדלה בתקציב‪.‬יתר על כן‪ ..‬שכוחו רב בגיבוש היעדים‪ .‬חוץ ממשרד הבטחון‪ .‬לא להסתיר נתונים על לעויות אלא לספק אותם‪ .‬אגף התקציבים מתערב בכל המשרדים‪ .‬ההחלטה נומקה בתקציב שקלי‪ :‬תמורת מדים מתוצרת אמריקנית ניתן‬ ‫לשלם בדולרים המתקבלים במסגרת תקציב הסיוע האמריקני‪ .‬של עמדות חד‪-‬צדדיות ותחבולות טכניות המשפיעות על ביליוני דולרים‪ .‬הם מביאים דברים חריפים שהשמיעו אישים שמילאו תפקידי מפתח בכנסת‬ ‫ובממשלה‪" .‬סדרי הקדימויות ודרכי העבודה של המשרדים‪ .‬כמו מתן הלוואות‬ ‫בריבית נמוכה‪ .‬מאוטונומיה בניהול תקציבו אחרי שנקבעה המסגרת‪ .‬ש"אויבה" אינו אחד מאשר הדרג הפוליטי הנבחר‪ .‬הוא דימה את המשחק לריקוד צוי עם כוריאוגרפיה שהפכה נדושה‪ .‬כמגיני הארנק הציבורי‪ .‬אבל בכל מקרה ומצב תמיד סמכנו על המערכת שהיא יודעת יותר טוב מאיתנו וציפינו שהיא תופיע עם חלופות‬ ‫משלה‪ .‬ילדי האוצר" אומנם מתערבים בפרטי התוכניות של המשרדים )חוץ ממשרד הבטחון(‪ .‫המדינות מוכרים כאומרי "לא" מקצועיים‪ .‬או להנחות בצורה הכללית או להוות תחליף בדרגע שהמערכת עצמה לא מציגה אלטרנטיבות"‪.‬להעמיד דרישות סבירות‪ .‬דרי ושרון קבלו על הדומיננטיות של האגף בגישבוש מסגרת התקציב‪ .‬כמו‪ :‬להיוועץ מוקדם‬ ‫ככל האפשר ובכנות עם פקידי האוצר‪ .‬ומשזו נקבעה‪.‬ואני מאמין שעדיין‬ ‫מאמינים שזה בהלחט אינו תפקיד האוצר‪ ..3 .‬האמור לסייע בידי‬ ‫הממשלה לגבש מדיניות כלכלית וחברתית‪ .‬לשעבר סגן הממונה על נתקציבים‪ .‬הנהנה‪ .‬‬ ‫האם התנהגות לא אחראית של משרדים אינה אלא ביטוי לנסיון מצידם "לתפוס" ככל יכולתם כדי להתגבר על ההתערבות‪ .‬ואילו תמורת מדים המוזמנים בארץ ניתן לשלם רק בשקלים‪ .‬לדעתם‪ .‬צרכיה להתנהל בצורה עצמאית אבל מתוך‬ ‫נקודת הנחה אחת‪ :‬ברע שאתהמניח שישי בה אחריות ויעד להתנהג במסגרת‪ .‬אך אין הוא נושא באחריות‬ ‫לתוצאות העבודה של המשרדים הייעודיים‪ .‬כאמור‪ .‬החלופה שלנו נועדה כדי‪ .

‬כן נדרשות העברות רבות‬ ‫יותר מסעיף לסעיף‪ .‬ותפקידו לוודא שההוצאה בפועל תתאים לחלוקה לסעיפים‪ .‬בהולנד ובדנמרק עומד על ‪ 700‬סעיפים בלבד‪ .‬שייהפך למכשיר ניהולי במובנו הרחב‪ :‬תכנון‪ .‬ככל שהסעיפים רבים יותר‪ .‬המשרדים מקיימים מגעים שוטפים עם אגף התקציבים כדי לקבל את אישורו להעביר תקציבים מסעיף לסעיף‪ .‬על חלקן עמדנו קודם‪ .‬על החחלטה‪:‬‬ ‫"אני מבין את המצוקה התקציבית של צה"ל‪ .‬גופים מתוקצבים וגופים נתמכים‪ .‬וניהול כלכלי‬ ‫הופך כמעט לבלתי אפשרי‪ .‬כי תקציב ‪ 1994‬עומד‬ ‫בסימן הגדלת חופש הפעולה של המשרדים הממשלתיים בהוצאת תקציביהם‪ .‬ככל שסעיפי התקציב רבים יותר‪ .‬קשיחות שאי אפשר להגמישה בלא הסכמת‬ ‫אגף התקציבים‪ .‬האחרת בביצוע התוכניות הכלולות בתקציב במהלך השנה‪ .‬מערכת ההצמדות )של השכר‪ .‬לכל משרד יש חשב שהוא עובד אגף החשב‬ ‫הכללי במשרד האוצר‪ .‬וכי "הצעת התקציב תהיה מפורטת"‪ .‬חתימתו דרושה על כל הוראת תשלום‪ .‬חשב המשרד הוא זה המנהל את תזרים המזומנים של‬ ‫המשרד‪ .‬כדי לשנות את הייעוד נדרש אישור של אגף התקציבים‪ .‬גם המסגרת נשמרת‪ .‬שרקנסקי‬ ‫בחן את התקצוב בישראל בשנית ‪ .‬הצורך לקבל את אישור‬ ‫אגף התקציבים מקנה לו עוצמה רבה‪ .‬המטרה היא לעצב את תקציבו של כל משרד ממשלתי‬ ‫כך‪ .‬נקבע הבחוק כי "התקציב יהיה לשנה אחת‬ ‫ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות"‪ .‬ישן וחדש ברפורמות תקציביות ‪ -‬חולשות התקציב‬ ‫המסורתי דוח ועדת קוברסקי מציג בתמציתיות ובבהירות את עיקרי חולשותיה של שיטת התקצוב הנהוגה בישאל‪ .‬הבסיס החוקתי לתקציב המדינה בישראל הוא‬ ‫סעיף ‪ 3‬לחוק יסוד משק המדינה‪ .‬הקצבאות וכו'( מגדילה את ההוצאות‪ .(7314-‬מספר זה של סעיפי תקציב מבטא באחת את השליטה המרכזית של האוצר על‬ ‫משרדי הממשלה‪ .‬ראש אגף התקציבים‪ .‬וכך נאמר בדוח‪ :‬התקציב – כלי תכנוני וניהולי אחד הלקחים מרפורמות לאומיות הוא שכמעט ולא‬ ‫התרחשה רפורמה מינהלית ברמה לאומית שלא עסקה בנושא התקציב‪ .‬וכן גוברת תלותם של המשרדים באגף התקציבים‪ .‬הקובע את העקרונות הבסיסיים לתקציב‪ .‬חולשות‬ ‫שכמותן מייחסים לשיטות תקצוב בעולם כולו‪ .‬הן לגבי משרדי הממשלה והן לגבי גופים אחדים הסמוכים על שולחנה )מפעלים‬ ‫עסקיים‪ .‬חופש פעולה זה מתבטא בצמצום ניכר במספר‬ ‫סעיפי התקציב )מ‪ 9645-‬סעיפים‪ .‬דרי ושרון מצאו‪ .‬מנכ"ל המפעל‪ .‫ההחלטה היה מחייב את מפעל כיתן דימונה לפטר כמה עשרות מ‪ 550-‬עובדיו‪ .‬קבלת החלטות ובדיקת יעילות‪ .‬כי תקציב המדינה בשוודיה‪ .‬ואומרים לו‪ :‬בגלל בעייה טכנית אנחנו מפסיקים לקנות ממך‪ .‬זהו כלי בקרה למניעת חריגה מהתקציב‪ .‬כהגדרותיהם בחוק(‪ .‬מדינות אלו נהגו‬ ‫בעבר לפצל את ההוצאה למספר הרבה יותר גדול של סעיפים‪ .1980-1982‬עת ששררה בה אינפלצי של יותא מ‪ .‬משמש מסגרת‬ .‬כן רבה יותר קשיחות התקציב‪ .‬ל‪ .‬היטיב להגדיר את תפקידי התקציה מבקר המדינה‪" :‬התקציב‪ .‬זה אבסורד זועק לשמיים"‪ .‬כל‬ ‫עוד שההוצאה בפועל תואמת את החלוקה לסעיפים‪ .‬בתנאי אינפלציה תלת‪-‬ספרתיים‪ .‬וכך הגיב עומרי פדן‪ .‬במדינות מתפתחות‪ .100%-‬במצב זה כל המקדים להוציא הרי זה‬ ‫משובח )שהרי ערך הכסף נשחק מידי יום(‪ .‬שיש להעניק למשרדים חופש פעולה רב‬ ‫בקביעת תפוקותיהם ובתוך כך לשמור בקפדנות מפני חריגה מהמסגרת שנקבעה‪ .‬‬ ‫בולטות היטב לעין‪ .‬חוק מפורט יותר בנושא הוא חוק יסודות‬ ‫התקציב‪ .‬וכך גם נוצר פתח להתערבות‬ ‫אפשרית של אגף התקציבים בנושאים שאין הוא אמור לקבוע בהם‪ .‬והוא עוקב מקרוב אחר שיעורי ההוצאה בכל סעיף‪ .‬שכן היא מחייבת את הנהלות המשרדים לנסות לרצותו‪ .‬עתה נציג את השיטות שביקשו‬ ‫להחליף את השיטה המסורתית‪ .‬באים למפעל‬ ‫עם ‪ 30‬שנות תוצרת מעולה‪ .‬ביום עיון על התקציב שהתקיים באוק' ‪ 1993‬בישר דוד ברודט‪ .‬למשל‪ .‬כך‪ .‬שהממשלה‬ ‫מגישה לאישור הכנסת‪ .‬וחלקן יובהרו בהמשך‪ .‬ייעודים רבים לו‪ :‬התקציב קובע את מטרות עבודתה של הרשות המבצעת – הממשלה‪ .‬שבמקורו היה אמור להיות חוק זמני – אך לאחרונה ניתן לו מעמד של חוק קבע‪ .‬אבל אם רוצים לחסוך עדיף להתחיל בניצול טוב יותר של ימי מילואים‪ .‬ואישור ועדת הכספים של‬ ‫הכנסת‪ .‬אך הן הגיעו למסקנה‪ .‬שהוא תוכנית פעולה כוללת‪ .‬מספר הקסם ‪ 700‬התערבות אגף התקציבים באה לידי ביטוי בשתי דרכים עיקריות‪ :‬האחת במסגרת גיבוש‬ ‫הצעת התקציב של כל משרד‪ .‬קיימת ציפייה ל"התמוטטות התכנון וההקצאה‬ ‫המסודרים"‪ .‬הקושי מתעורר כאשר משרד‬ ‫מבקש לשנות את יעודו של סעיף הוצאה‪ .‬בישראל לא חלה התמוטטות‪ .‬התקציב אינו רק מסגרת טכנית‪-‬פיננסית המסדירה את הוצאות‬ ‫הממשלה והכנסותיה‪ .‬ומדי‬ ‫חודשיים‪-‬שלושה מרכזים את הרשימה המסוכמת בטופס מיוחד ומעבירים אותה לאישור ועדת הכספים‪ .‬במצב עניינים זה האסטרטגיות שנוקטים פקידי האוצר מזה ופדיקי המשרדים מזה‪.‬מכשיר השליטה העיקרי בתקציב הוא‬ ‫החלוקה לסעיפי הוצאה‪ .‬הוא קובע הוראות מפורטות לעקרונות‬ ‫התקציביים המנחים את הממשלה במדיניות‪ .

‬אין אפשרות לבחון את הזיקה בין הוצאות לתוצאות במסגרת תהליך התקצוב – ולא כל שכן‪ .‬אף כי תהליך של תכנון‪ .‬שלשם‬ ‫השגתן עומדת הממשלה להוציא את כספי הציבור‪ .‬התקציב הוא שנתי‪ .‬‬ ‫בבואה לגבש את המלצותיה בסוגיה הנדונה‪ .‬בעיקר תשומות כספיות לשכר או פרוייקטים )פרט‬ ‫לאינפורמציה על שיא כוח אדם‪ .‬זאת ועוד‪ .‬אך מסגרת זמן זו אינה מספקת פרספקטיבת זמן מתאימה כדי לבחון את‬ ‫המשמעות ואת ההשלכות של תוכניות ופעולות‪ .‬אך משותפת לכולן המגמה לעצב את תהליך התקצוב‬ ‫כמכשיר ניהולי‪ .‬מצביעה על‬ ‫החולשות הבאות‪ :‬א‪ .‬שהתקציב יהא כולל‬ ‫ושלם‪ .‬בצד ההתעניינות‬ ‫המסורתית בהיבטים המקרו‪-‬כלכליים והחשבונאיים‪ .‬תקצוב בשיטת "ניהול יעדים"‪ .‬גישת‬ ‫"תקצוב על בסיס אפס"‪ .‬ניהול והקצאת משאבים הוא – בעיקרו – תהליך של קביעת עדיפויות‪ .‬לא רק שאין אפשרות לבחון את יעילותן של תוכניות – אלא אין בו אפילו מידע על עלותן‪ .‬הצלחתה של עבודה זו תצלויה במידה לא מעטה בכך‪ .‬מנקודת ראות צרכי התכנון והניהול‪ .‬ושניתן להשיג שיפור במינהל הציבורי ולפתח גישה של הערכה‪ .‬כאשר קיים פירוט רב למנהלים – לא‬ ‫נותר להם כמעט כל מקום להחליט על הנהגת שינויים בדרך להשגת המטרות‪ .‬שהתקציב ישקף מהן המטרות‪ .‬‬ .‬‬ ‫המחייבת דיפרנציאציה בצרכי האינפורמציה שלהם )החלטות שונות מחייבות סוגי אינפורמציה שונים(‪ .‬מספרים‬ ‫ותחשיבים‪ .‬כל דרגי הניהול )ההנהלה‪ .‬‬ ‫אין זה מפתיע שתהליך התקצוב מהווה כיום את אחד הנושאים המרכזיים בתחום הניהול של ארגונים ציבוריים‪ .‬ומהם המקורות שמהם תשאב המדינה את הכספים למילוי המטרות האלה"‪.‬נחיצותן והדקתן של פעולות קיימות אינה נבחנת באופן שיטתי ומסודר‪ .‬התקציב המשרדי להיות תהליך פיננסי‪-‬חשבונאי ולא תהליך ניהולי של קבלת החלטות על הקצאת משאבים‪.‬רק אם אלה יעשו בזיקה לתהליך התקצוב ותוך שילובם‬ ‫בו‪ .‬מסגרת זמן של שנה יוצרת קשיחות‪ .‬למערכת התקצוב אוריינטציה לתיאור תשומות‪ .‬אין בתקציב מידע על תוכניות‪ .‬אין זה המקום להיכנס לדיון מפורט בהערכת ההישגים של כל אחת מגישות אלה ולניתוח יתרונותיהן וחסרונותיהן‪.‬לא‬ ‫קיימת דיפרנציאציה בהפצת האינפורמציה התקציבית‪ .‬כגון‪" :‬תקציב פעולות"‪" .‬בדיקת מאפייניו של תהליך התקצוב והכנת התקציב במשרדי הממשלה‪ .‬בד"כ מתייחסים רק לתוספות או להפחתות מה"בסיס"הקיים של הסעיפים המופיעים בו )שהוא תקציב השנה‬ ‫הקודמת(‪ .‬ז‪ .‬קיימים הבדלים ניכרים בין גישות תקציביות אלה‪ .‬תהליך התקצוב צריך להיות אנליטי אך‪ .‬ח‪ .‬התקציב הוא תוספתי‬ ‫)אינקרמנטלי(‪ .‬וכל שינוי‬ ‫בהן מחייב תהליך ארוך ומסובך של אישורים‪ .‬התקציב הנוכחי הוא גם "תקציב פריטים" המאופיין בפירוט רב‪ .‬‬ ‫כתוצאה מכך‪ .‬יוכן בעוד מועד ויתווה בבהירות את הדרך שבה ילך המינהל הממשלתי‪ .‬ט‪ .‬לאחרונה התגבשה התפיסה‪ .‬שפותחו ויושמו במשך השנים‬ ‫בארגונים ציבוריים במדינות השונות‪ .‬הלכה וגברה ההכרה בחשיבותו‬ ‫של התקציב כמכשיר ניהולי‪ .‬שגם הוא מהווה תשומה(‪ .‬י‪ .‬אלו "רשומות" ומוכתבים מראש בתקציב‪ .‬קיים נתק בין תהליך התקצוב‬ ‫לבין תהליכי התכנון והניהול‪ .‬‬ ‫טווח הזמן הקצר של התקציב‪ .‬שאי אפשר להעריך‬ ‫לפיו את היעילות של התוכניות‪ .‬הייתה ועדת המשנה ערה לגישות התקצוב השונות‪ .‬לא עוד מתייחסים את התקציב כאל תהליך פיננסי‪-‬חשבונאי גרידא‪ .‬ב‪ .‬ד‪ .‫ובסיס לפעולות המינהל ומורה דרך וקו מנחה לעבודתו‪ .‬‬ ‫אין נבחנות אלטרנטיבות לביצוע משימות או מטרות ואין נערכים בו ניתוחי יעילות ואפקטיביות‪ .‬ג‪ .‬לרוב‬ ‫מנהלי היחידות והתוכניות אין כמעט קשר ומעורבות בתהליך התקצוב‪ .‬מן הדין‪ .‬דבר זה פוגע בעקרון חלוקת עבודה רציונלית בין דרגי הניהול בארגון‪.‬התקציב משרת בעיקר קבוצה מצומצמת של בעלי תפקידים במשרד )כמו קצין תקציבים וכו'(‪ .‬שכן קשה לשנות תוכניות ופעולות‬ ‫ממשלתיות בתוך שנה‪ .‬ההתייחסות הכוללת לתוכניות כאלה הנה‬ ‫ספורדית ומזדמנת בלבד‪ .‬בד"כ‪ .‬שכן‪ .‬האופי הרוטיני של תהליך‬ ‫התקצוב‪ .‬אין נבדקות במהלכו עצם כדאיותן ונחיצותן של מטרות ותוכניות‪.‬דרגי הניהול האופרטיבי והדרגים הנמוכים(‬ ‫מקבלים אותה אינפורמציה תקציבית ופועלים לפיה‪ .‬שלא זו בלבד שהוא פוגם‬ ‫ביכולת הראייה הכוללת ובהתמקדות בעיקר – אלא שהוא גם פוגע בגמישות הניהול‪ .‬למעשה‪ .‬שעיקרו ברשימת נתונים‪ .‬רק במסגרת זמן ארוך יותר ניתן להביא לשינויים בהדגשים ובעדיפויות‪ .‬שאפיינה תמיד את העיסוק בתקציב הציבורי‪ .‬כלומר – התשומות מוצגות לפי יחידות ארגוניות ולא לפי‬ ‫תוכניות או פעולות כתוצאה מכך‪ .‬בגלל ההשפעה המצטברת של מאפיינים וחולשות אלה‬ ‫הופך‪ .‬ו‪.‬הכנת התקציב נעשית בחיפזון בעיקר כדרך להתחשבנות לשם השגת ממון – ולא כתהליך של קבלת החלטות על‬ ‫הקצאת משאבים‪ .‬תוצאות‪" .‬ה‪ .‬מערכת תכנון‪-‬תכנות‪-‬תקצוב"‪ .‬תפוקות" או "הישגים" כלשהם‪.‬התקציב אינו פרוגרמטי‪ .‬למעשה ישנה מעיין "חסינות" לתוכניות קיימות בשיטת התקצוב הקיימת‪ .‬אין בתקציב המשרדי‬ ‫מיקוד מפורש בקביעת עדיפויות‪ .‬שהתקציב מהווה את התהליך הארגוני המרכזי של קבלת החלטות בדבר הקצאת‬ ‫משאבים‪ .

‬לפי אופיו של כל משרד‪ .‬אותם רוצים להשיג ע"י השימוש התשומות‪.‬עליה נמנים גם חידושים כגון‬ ‫חשבונאות ההכנסה הלאומית ומחשבים‪ .‬כאשר ה"בסיס" להכנתם הוא תקציב השנה הקודמת‪ .‫קיימת על כך ספרות ענפה‪ .‬יש חשיבות רבה להבנת הבעיות הניהוליות וההשלכות הארגוניות הקשורות ביישום והפעלת אחד החידושים‬ ‫החשובים ביותר בתחום התקצוב‪ .‬מוניציפלי( ובמספר‬ ‫גדול של מדינות‪ .‬הגידול העצום‬ ‫בתקציבים ציבוריים‪ .‬אך אין הסכמה ששיפור פירושו הגברת מידת הרציונליות של תהליך התקצוב‪ .‬יש‬ ‫לאפשר‪ .‬ובלבד‪ .‬היא מהווה נסיון להתאים את המודל הרציונלי לקבלת החלטות‬ .‬הביאו לחפש דרכים לשיפור תהליכי התקצוב‪ .‬כלומר‪ .‬זאת ועוד‪.‬לא נבדקת עצם כדאיותן של תוכניות‪ .‬‬ ‫המשכיות ואינטגרציה של תוכניות ופעולות העבר‪ .‬עדות‬ ‫למצב זה הוא העדר הסכמה אפילו על טרמינולוגיה בסיסית‪ .‬שהאינפורמציה הכלולה בו מוצגת לפי יחידות ארגוניות ולא לפי משימות או תכליות‪.‬ההישגים או התפוקות‪ .‬על רקע זה יש להבין את היווצרות‬ ‫מתת"ת‪ .‬דבר המקשה על תיאור חד משמעי של המערכת‪ .‬‬ ‫מאפיין נוסף של התקציב המסורתי הוא זה‪ .‬בהיקפן ובמורכבותן של פעולות הממשלה‪ :‬אי שביעות רצון מפעולות המינהל הציבורי והלחצים החברתיים‬ ‫שהופעלו לשיפור פעולתם של ארגונים ציבוריים‪ .‬שיישמר‬ ‫העקרון של תכנון ותקצוב ככלי ניהולי ומכשיר לקביעת סדר העדיפויות‪ .‬סימפוזיונים וחקירות של בתי מחוקקים‪ .‬תקצוב פעולות ותקצוב תפוקות ‪ -‬מערכת תכנון‪-‬תכנות‪-‬‬ ‫תקצוב ) ‪ (PPBS‬מערכת תכנון‪-‬תכנות‪-‬תקצוב )מתת"ת( היא אחד הנושאים המרכזיים בתיאוריה ובפרקטיקה של ניהול ארגונים‬ ‫ציבוריים‪ .‬מכל מקום‪ .‬על רקע תופעה‬ ‫זו ובהתחשב בכך שקיימות אינטרפרטציות שונות למתת"ת‪ .‬לא נעשה מאמץ שיטתי לזיהוי‬ ‫והערכה של אלטרנטיבות חדשות‪ .‬תקציבים נקבעים בד"כ על‬ ‫בסיס "אינקרמנטלי" או תוספתי‪ .‬המתכונת הקיימת‪ .‬‬ ‫התקציב הקונבנציונלי מתייחס בד"כ לשנה אחת – טווח זמן שאינו מעניק פרספקטיבה מספקת‪ .‬עד שתגובש גישה כוללת‪ .‬קיימות‬ ‫גם גישות אחרות לתקצוב הנובעות מתוך ראייה שונה לגבי אופיו ומהותו של התקציב הציבורי‪ .‬זהו תקציב בעל אוריינטציה לתשומות‪ .‬מתת"ת התפתחה והתגבשה על רקע אי שביעות רצון מתהליך התקצוב בארגונם ציבוריים‪ .‬יישומה של מתת"ת ברמות ממשל שונות )לאומי‪ .‬ביטא זאת בציינו‪" :‬במונחים של היקף התעניינות ותשומת לב מקצועית‪ .‬מאמרים‪ .‬מכל מקום‪ .‬דויט ואלדו‪ .‬ואינו מאפשר לבחון את ההשלכות‬ ‫לטווח ארוך של ההחלטות המתקבלות במסגרתו‪ .‬עדות נוספת לחשיבתה של גישה זו ניתן למצוא בעובדה שמתת"ת נמצאת ברשימת ‪62‬‬ ‫החידושים המשמעותיים ובעלי ההשפעה הרבה ביותר במדעי החברה מאז ראשית המאה‪ .‬אין‬ ‫בנמצא אפילו הגדרה מוסכמת של מערכת זו‪ .‬לכן תקציבים אלה מייצגים‪ .‬יסודות מתת"ת מתת"ת הייתה‬ ‫נושא למספר רב של ספרים‪ .‬אין תקציב זה מציג בצורה מפורשת את התוצאות‪ .‬‬ ‫מבנה שאינו נותן למקבל ההחלטות אפשרות לראות בצורה כוללת וברורה את המשימות והיעדים העיקריים של הארגון‪ .‬נראה שקיימת מידה רבה של הסכמה לגבי מספר מרכיבים בסיסיים של מתת"ת‪ .‬ולמרות יישומה במספר הולך וגדל של ארגונים ציבוריים במדינות רבות ידוע אך מעט על ההשלכות הארגוניות‬ ‫והבעיות המינהליות הכרוכות בהפעלתה הלכה למעשה‪ .‬מחקרים עלתקציבים ממשלתיים וכן עדויות של משתתפים בתהליך התקצוב‪.‬מתת"ת היא קרוב לודאי‬ ‫ההתרחשות של העשור במינהל הציבורי"‪ .‬אך למרות כל מה שנאמר ונכתב עלמתת"ת‪ .‬המהווה גישה המיועדת להגברת הרציונליות של קבלת החלטות על הקצת משאבים‪ .‬‬ ‫הראו שברוב הארגונים הציבוריים‪ .‬התקציב נקבע ללא מאמץ מחשבתי רב וללא בחינה שיטתית וניתוח יסודי של מרכיביו‪ .‬מתת"ת היא גם אחד הנושאים הקונטרברסיאליים ביותר בתיאוריה של ניהול ארגונים ציבוריים‪ .‬כשם שלא קיימת הסכמה לגבי טיבה ואפשרות יישומה‪ .‬הביא לגיבושם של דפוסים שונים בהפעלתה‪ .‬‬ ‫במקום להגדירה‪ .‬אין גם בכוונתנו להמליץ על אימוץ שיטה תקציבית מסוימת בישראל‪ .‬לעומת‬ ‫שאת‪ .‬והחלטות מתקבלות ללא התייחסות לקריטריונים ברורים ומפורשים‪ .‬כך שבנוסף להיותה אחד‬ ‫הנושאים המרכזיים ביותר‪ .‬מן הראוי לציין שלא כל חוקרי המינהל מסכימים שהמאפיינים שצוינו לעיל אכן‬ ‫מהווים מגבלות בתהליך הקצאת המאבים‪ .‬אין זה מפתיע שמספר חוקרים העדיפו לציין מה מתת"ת אינה כוללת‪.‬הדבר‬ ‫מתבטא בכך שבתהליך קביעת התקציב לא נבחנים יעדים‪ .‬התקציב המסורתי מאופיין בכך‬ ‫שהאינפורמציה הנכללת בו מתייחסת למרכיבי ההוצאה כמו שכר וציוד‪ .‬ביסודה מייצגת‬ ‫מתת"ת גישה רציונלית לקבלת החלטות ולהקצאת משאבים‪ .‬אך למרות הפרסומים הרבים על מתת"ת‪ .‬הציפיות והתקוות שליוו את הופעתה והביקורת‬ ‫שהושמעה כנגדה‪ .‬בעת שבישראל נשקלות אפשרויות לשיפור תהליכי התכנון והתקצוב‬ ‫הממשלתיים‪ .‬במידה רבה‪.‬תרגום העקרונות ובחירת השילוב משיטות התקציב השונות‪ .‬וכן‬ ‫גם כביקורת על חולשותיו של התהליך כמכשיר לקבלת החלטות על הקצאת משאבים‪ .

‬מקובצות תחת אותה אותה קטגוריה‪ .‬הביטוי הפורמלי לכך‬ ‫הם שני מסמכים המהווים חלק מתהליך מתת"ת‪" :‬התזכיר הפרוגרמטי" ו"הניתוחים המיוחדים"‪" .‬שניתן לבטאן גם במונחים כספיים‪ .‬ואת השלבים השונים להשגת התפוקות לאורך זמן‪ .‬מאפיין נוסף של טכניקת התכנות היא הארכת טווח הזמן אליו מתייחסת האינפורמציה‪ .‬האיש‬ ‫המזוהה עם גישה זו יותר מכל אדם אחר‪ .‬והם מהווים את הבסיס להכנת "התזכיר הפרוגרמטי"‪ .‬מי שהיה הארכיטקסט של מתת"ת במשרד ההגנה האמריקני‪ .‬מתת"ת והתקציב‬ .‬מתת"ת כפי שמציין השם‪ .‬הוא מצביע בבירור על סדר עדיפויות‪ .‬עיתוים היה לא מתאים‪ .‬זהו מסמך המציג את הבעיות העיקריות שהתוכנית‬ ‫באה לפתור‪ .‬הגדירה כך‪ :‬מתת"ת היא שילוב של שתי טכניקות ניהוליות הקשורות ותומכות זו בזו‪ .‬את האלטרנטיבות השונות שנשקלו ואת האלטרנטיבה שנבחרה‪ .‬בחינות אפקטיביות של תוכניות‪ .‬דיון תקציבי המבוסס על אינפורמציה בדיקה וניתוח שיטתי העשוי‬ ‫בכתב‪ .‬כל הפעילויות והתוכניות המתייחסות‬ ‫למשימה ראשית )הנקראת "קטגוריה"(‪ ..‬‬ ‫אינפורמציה זו ממוקדתעל המשימות או התוכנות של הארגון‪ .‬נעשו על בעיות‬ ‫המינהל הציבורי עוד לפני יישומה של מתת"ת וללא קשר עמה‪ .‬אולם החידוש במתת"ת אינו בכך שהיא מצביעה על‬ ‫האפשרות לבצע ניתוחים בתחומי הפעולה של המינהל הציבורי‪ .‬כך‬ ‫שמערכת אינפורמציה זו מהווה את האמצעי לשילוב רעיונות התכנון של הארגון עם תוכנית העבודה המפורטת והתקציב‪ .‬הניתוחים המיוחדים" הם המחקרים הנעשים באופן שוטף בנושאים כמו ניתוח יעדים‪ .‬את היעדים שהתוכנית באה לשרת‪ .‬כך שניתן לראות את סך כל העלות המוקדשת‬ ‫להשגת אותה משימה‪ .‬בצורה זו ניתן להראות את מחירה המצטבר של‬ ‫התוכנית‪ .‬אך‬ ‫נבדלות זו מזו‪ .‬על עלויות‬ ‫ותפקוודת של תוכניות ומידת תרומתן להגשמת היעדים של הארגון‪ .‬ניתוח‬ ‫אלטרנטיבות‪ ..‬‬ ‫טכניקת התכנות היא זו המתייחסת לעיצוב מבנה האינפורמציה המזינה את תהליך קבלת ההחלטות על הקצאת משאבים‪.‬וזאת בעיקר משום שהמחקרים נעשו ללא זיקה לצרכים ולמאפיינים של תהליכי קבלת‬ ‫ההחלטות ותהליכי התקצוב‪ .‬או להרחבה ניכרת של תוכנית קיימת‪ .‬התזכיר הפרוגרמטי" מהווה את‬ ‫הבסיס לכל הצעה של תוכנית חדשה‪ .‬כן מאפשר הפורמט לעמוד על ההשלכות לטווח הארוך של‬ ‫הההחלטות המתקבלות במסגרת התקציב‪ .‬המכשיר העיקרי של טכניקה זו‬ ‫הוא מה שנקרא בטרמינולוגיה של מתת"ת "המבנה הפרוגרמטי"‪ .‬ניתוח מערכות וניתוח מדיניות‪ .‬ניתוחים רבים‪ .‬או ייחוס הוצאות לתוצאות משמעותיות‪ .‬אלא לגבי מספר שנים‪ .‬השימוש‬ ‫בטכניקות ניתוח מתקדמות בתהליך הקצאת המשאבים מהווה את היסוד השני של מתת"ת‪ .‬יהא בהכרח שונה ברמתו ובאופיו מדיון המבוסס על טיעונים מעורפלים ואינפורמציה מקוטעת‪ .‫למסגרת ארגונית משמעותית ומחייבת‪ .‬מבנה זה‬ ‫נותן כמובן אינפורמציה שונה לחלוטין מזו המתקבלת מתקציב קונבנציונלי‪ .‬שסביבה מאורגנת ומוצגת האינפורמציה המשמשת בסיס להקצאת משאבים‪ .‬תוך ציון‬ ‫הקריטריונים לבחירתה‪" .‬תוך שימוש בטכניקות שונות‪ .‬הוא טבלה מסכמת המציגה את העלויות והתפוקות הצפויות של תוכניות הארגון לטווח של מספר שנים‪ .‬וכן על ההשלכות של פעולות הארגון לטווח זמן ארוך‪ .‬זוהי רשימה המציגה את המשימות או התכליות העיקריות של‬ ‫הארגון‪ .‬עד שניתן להשתמש באחת בלעדי השנייה‪ .‬תכנות במסגרת מתת"ת פירושו‪ :‬תהליך תרגום יעדי התכנון לתוכניות פעולה‬ ‫אופרטיביות‪ .‬המבוסס על המבנה הפרוגרמטי‬ ‫והנערך מידי שנה‪ .‬ומאפשרת לשלבם בתהליכי קבלת החלטות על בסיס שוטף‪ .‬או בצורה פשוטה יותר 'תכנות' ‪ .‬‬ ‫מטרתה העיקרים היא לשלב את תהליך התכנון עם תהליך התקצוב באמצעות התכנות‪ .‬התפוקות‬ ‫והעלויות של התוכניות מוצגות לא רק במסגרת שנה אחת‪ .‬ואף להציג תוכנות המיועדות להפעלה בעתיד‪ .‬תרומתה של מתת"ת‬ ‫מתבטאת בכך שהיא יוצרת ביקוש לניתוחים‪ .‬הטכניקה הניהולית השנייה של מתת"ת היא 'ניתוח מערכות'"‪.‬הכוונה היא למכלול של טכניקות‬ ‫ניתוח כמו ניתוח עלות‪-‬תועלת‪ .‬הביטוי הפורמלי של טכניקת התכנות‬ ‫הוא אחת המסמכים הבסיסיים של מתת"ת הנקרא "התוכנית הפרוגרמטית והכספית"‪ .‬תכנות ותקצוב‪.‬שכן‪ .‬שילובם של מסמכים אלה‬ ‫בתהליך קבלת ההחלטות הוא בעל משמעות חשובה‪ .‬ניתוח עלות אפקטיבית‪ .‬כתוצאה מההתפתחויות בטכנולוגיות קבלת החלטות‪ .‬אך המאפיין מחקרים אלה הוא שרק למיעוטם הייתה השפעה של‬ ‫ממש על תהליכי קביעת המדיניות‪ .‬ולא תמיד הובאו תוצאותיהם לידיעת קובעי המדיניות‪ .‬כאשר ההחלטות על הקצאת משאבים נעשות ע"י ייחוס תשומות‬ ‫לתפוקות‪ .‬כלומר‪ .‬מתייחסת לשלושה תהליכים ארגוניים‪ :‬תכנון‪ .‬למעשה הן כה נבדלות‪ .‬צ'רלס היטץ'‪ .‬אומנם רק חלק מהטכניקות האלה התגבש‬ ‫רק בשנים האחרונות‪ .‬אחת הטכניקות הניהוליות הללו היא זו‬ ‫הנקראת 'התקצוב הפרוגרמטי'‪ .‬למושג "תכנות" בהקשר זה אין ולא כלום‬ ‫עם משמעותו בהקשר הכנת תוכניות למחשבים‪ .‬מסמך זה‪ .‬לפיכך גם נקראת גישה זו "תקצוב תפוקות"‪ .

‬תאפשר דה‪-‬צנטרליזציה‪ .‬היא תאפשר רציונליזציה של הסמכויות‪ .‬באשר לבחירת דרכי הפעולה והאמצעים‪ .‬יתר על כן‪ .‬בהתייחסו ל"פילוסופיה‬ ‫המקורית" של מתת"ת‪ .‬ההסבר לגישה זו נעוץ בהבדלים שבין מתת"ת לבין התקציב הקונבנציונלי‪ .‬ולא היה מלווה בהגדלת הצנטרליזציה בסמכויות‪ .‬כפי שהציד זאת מקקין‪" :‬אם היה התקציב החדש של‬ ‫משרד ההגנה רק מערכת אינפורמציה‪ .‬לכן קראו מפתחי מתת"ת לבתי המחוקקים לאמץ לעצמם את הפורמט של‬ ‫מתת"ת כבסיס לאישור התקציבים‪ .‬דוגמה יוצאת‬ ‫דופן מבחינה זו היא הנסיון של מדינת ויסקונסין‪ .‬בסופו‬ ‫של דבר מתת"ת תהיה מערכת האינפורמציה היחידה‪ .‬לא הייתה יכולה להיות לו כל השפעה על‬ .‬משתמע מכאן‪ .‬על בסיס הנסיון ביישום מתת"ת‪ .‬שתצטרך לפעול לצידו של תהליך התקצוב הקונבנציונלי‪ .‬כך שהדרישה לראות את מתת"ת כמערכת היחידה‬ ‫להקצאת משאבים מעידה על אי הבנת התפקודים שממלא התקציב הקונבנציונלי בתחום הניהול‪ .‬מתוך מגמה‬ ‫להתאימם לתקרה התקציבית הנקבעת מראש על יסוד שיקולים פיזיקליים‪ .‬הן בשלבי הכנת התקציב והם בשלבי‬ ‫ביצועו‪ .‬היא הופעלה‬ ‫כמערכת פנימית של הרשות המבצעת‪ .‬ומכשיר פרוטיניזציה ביורוקרטית‪ .‬כמו מגבלות פיסיקליות כוללות‪ .‬וזאת כדי ליצור מערכת אינפורמציה אחידה לתכנון ולתקצוב בין שתי הרשויות‪ .‬‬ ‫כמעט בכל המקומות בהם יושמה מתת"ת‪ .‬כאשר בתי המחוקקים ממשיכים להתייחס לתקציב המסורתי‪ .1961‬התקציב המוגש לקונגרס הוא עד היום התקציב המסורתי בעל האוריינטציה‬ ‫לתשומות‪ .‬והדבר היחיד שנותר להם מפונקציית הניהול הוא לשאת באחריות לתוצאות‪ .‬זאת ועוד‪ .‬שבמסגרתה תיקבענה החלטות על הקצאת משאבים‪ .‬כדי‬ ‫להבטיח את השגת היעדים"‪ .‬סיבה אחרת ולא פחות חשובה‪.‬כל עוד‬ ‫עומדים המנהלים בהשגת התפוקות ובמסגרת הכוללת שנקבעה‪ .‬כאשר כל שינוי בהם טעון אישור הדרגים הגבוהים‪ .‬מתת"ת ומידת הצנטרליזציה בקבלת החלטות אחת‬ ‫הבעיות הקשורות ביישום מתת"ת היא שיעור השפעתה על מידת הצנטרליזציה בקבלת החלטות‪ .‬ההרשאה‪ .‬‬ ‫לאורך קווי הפיקוד"‪ .‬לעומת זאת‪.‬הרעיון הוא‬ ‫שההקצאה‪ .‬אפילו במשרד ההגנה‬ ‫האמריקני‪ .‬שהרי כל דרכי הפעולה‬ ‫והתשומות ליחידותיהם נקבעים מראש‪ .‬התקציב שיקבל את התוקף החוקי של הרשות המחוקקת יהיה אותו החלק ב"תוכנית‬ ‫הפרוגרמטית והכספית" המתייחס לשנה הראשונה‪ .‬הרי תהליך הכנת התקציב המסורתי מאופיין בבניית סעיפי ההוצאה‪ .‬דעה דומה הביע קפרון באמרו "ניתן לקוות שמתת"ת אפקטיבית‪ .‬שלמעשה אין מנהלים‪ .‬או כפי‬ ‫שאני מעדיף לקרוא לכך‪ .‬היא לא שימשה תחליף לתקציב הקונבנציונלי‪ .‬‬ ‫גישת מתת"ת עם האוריינטציה לתפוקות מאפשרת לתת יתר גמישות למנהלים‪ .‬‬ ‫חייבים מנהלי יחידות להישאר צמודים לסעיפי התשושמות המפורטים‪ .‬מבנהו ואופיו של התקציב‬ ‫המסורתי גם עושים אותו לאמצעי נוח לפתרון קונפליקטים ארגוניים‪ .‬שמנהלי יחידות חייבים לקבל סמכויות לעשות העברות בין סעיפי הוצאה במסגרת תוכנית מוגדרת‪ .‬שאין מתת"ת ערוכה לענות עליהן‪ .‬שם קיבלה הרשות המחוקקת חוק‪ .‬במסגרת התקציב המסורתי‪.‬בעיקר במשרד‬ ‫ההגנה האמריקני‪ .‬התנגדות‬ ‫קשורה בסוגיית היחסים שבין מתת"ת והמערכת הפוליטית‪ .‬טוענים חוקרים רבים שמתת"ת דווקא הביאה להגדלת הצנטרליזציה בקבלת החלטות‪ .‬ע"י כך שיינתנו סמכויות מתאימות לראשי יחידות‪ .‬נעוצה בהתנגדות בתי המחוקקים לוותר על התקציב הקונבנציונלי‪ .‬ובמסגרת החלוקה‬ ‫הפונקציונלית של מתת"ת‪ .‬יש הטוענים‬ ‫שצנטרליזציה בתהליכי קבלת החלטות היא תנאי ליישום מוצלח של מתת"ת‪ .‬שכן בעוד מתת"ת מדגישה את הצורך‬ ‫לבחון כל תוכנית וכל פעולה לגופו של עניין‪ .‫הקונבנציונלי סוגיה אחרת בעלת משמעות עקרונית ואסטרטגית היא הזיקה של מתת"ת לתקציב הקונבנציונלי‪ .‬על רקע‬ ‫זה ניתן להבין את הטענה המושמעת עליתים קרובות ע"י מנהי יחידות אופרטיביות‪ .‬ששינה את מבנה סעיפי ההקצבה והתאימם‬ ‫לצרכים ולמאפיינים של מתת"ת‪ .‬לעומת זאת‪.‬גישה ריאליסטית יותר תראה‬ ‫במתת"ת מערכת‪ .‬הביצוע והדיווח הכספי והסטטיסטי ייעשו כולם על בסיס אותה מערכת אינפורמציה‪ .‬מערכת האינפורמציה של מתת"ת אינה מוגשת לקונגרס ואינה משמשת בו בסיס לדיונים התקציביים‪ .‬לפחות בטווח הארוך‪ .‬שם פועלת מתת"ת משנת ‪ .‬התיאוריה‬ ‫הקלסית של מתת"ת ראתה בה מערכת המיועדת לבוא במקום תהליך התקצוב הקונבנציונלי‪ .‬אך אין עדיין אינפורמציה שבעזרתה ניתן להעריך את משמעות השינוי‪ .‬כלומר‪ .‬מכל מקום‪ .‬קובע בורקהד‪" :‬מתת"ת מחייבת דה‪-‬צנטרליזציה ניכרת בארגונים‪ .‬אחת הסיבות לכך‬ ‫שמתת"ת לא באה כתחליף לתקציב הקונבנציונלי‪ .‬‬ ‫קשורה בכך שהתקציב הקונבנציונלי ממלא פונקציות ארגוניות חשובות‪ .‬התקציב‬ ‫הקונבנציונלי מאפשר לארגונים והתאמה לאילוצים חיצוניים‪ .‬בקונספציה זו‪ .‬אלא באה כתוספת לו‪ .‬מערכת האינפורמציה‬ ‫של התקציב המסורתי משמשת למנהלי יחידות אופרטיביות אמצעי יעיל לניהול שוטף ובקרה ארגונית‪ .‬שדיון בה יחרוג ממסגרת מאמר זה‪ .‬וכן הלאה‪.

‬קיימות הערכות שונות ואף סותרות באשר להשפעתה של מתת"ת על מידת הריכוזיות‪ .‬שאת התנהגותן היא‬ ‫ביקשה לכוון‪ .‬לתוכניות חדשות‪ .‬זו אחת מחולשותיה‪ .‬הוא מציין שבתקופת הפעלת‬ ‫מתת"ת הוגברה אומנם מידת הצנטרליזציה במשרד ההגנה‪ .‬את פיר כדי ליישם את השיטה בענייני ניהול המדינה‪ .‬ולחלקם – בכיוון של דה‪-‬צנטרליזציה‪ .‬שאינפורמציה מהווה מקור עוצמה‪ .‬יקשה לבטלה שמום שבד"כ אין מגיעים לבחון אותה ולבדוק אם היא נחוצה כלל‪ .‬השתמשו ניקסון ורייגן בכלי שליטה ישן – מינויים‬ ‫פוליטיים למשרות מפתח‪ .‬דירוג החבילות לפי סדר חשיבות‪ .‬ואולם‪ .‬זיהוי יחידות החלטה – ארגונים או אגפים בארגון שההחלטה התקציבית נוגעת אליהם‪ .‬היא מוסיפה לתקציב השנה הקודמת או גורעת ממנו‪ .‬בשיטת‬ ‫התקצוב על בסיס אפס‪ .‬והרי זו תופעה ארגונית ידועה‪ .‬נראה שיישום‬ ‫מתת"ת כרוך במספר תהליכים‪ .‬הייתה לא רק בכיוון העברת העוצמה למעלה‪.‬ב‪.‬שמינוי פקידים נאנמים לתפקידים שמתחת לדרגת שר היה חשוב באותה מידה כמו מינוי‬ ‫שר‪ .‬ו"חבילת גידול" המערכיה את הגידול בהוצאות‬ ‫בהשוואה לתקציב הנוכחי‪ .‬האופי האגרגטיבי של‬ ‫גישת מתת"ת‪ .‬כאמור‪ .‬‬ ‫ולפיכך לא היה מקום לצפות להצלחתה‪ .‬משנבחר לנשיא הורה קרטר לראשי המשרדים הפדרליים ליישם את שיטת התקצוב‬ ‫החדשה החל משנת ‪ .‬למסקנה שונה הגיע שלזינגר המחקרו על תהליכי התכנון והתקצוב במשרד ההגנה‪ .‬דהיינו‪ .‬טבעם של יעדים שהם עיוורים לגבולות ארגוניים ולהתחייבויות קודמות‪ .‬המתת"ת הייתה כחרב המכוונת נגד התפקיב המרכזי שמילאו יחידות הממשל בקביעת מדיניות‪.‬המציינת את מזער התקציב הדרוש להגשמת יעדי היחידה‪" .‬הממשל של רייגן הבין זאת ופעל בהתאם מן ההתחלה"‪ .‬הגורמים העיקריים להגברת הריכוזיות היו אישיותו של שר ההגנה מק‪-‬נמארה‪ .‬כל משרד המכין את תקציבו השנתי יידרש להצדיק את ההוצאה המבוקשת‪ .‬השיטה יושמה במדינות‪.‬הדגשת הראייה הכוללת בתהליכי קביעת מדיניות והצורך לבחון את יחסי הגומלין בין תוכניות‪ .‬הנטייה היא להגדיל את התקציב ולא‬ ‫לנסות לבחון אם מוטב לבטל תוכניות קיימות ולממן בתקציבן תוכניות חדשות במקום לחרוג ממסגרת התקציב‪ .‬ואם מתעורר צורך דוחק במיוחד‪ .‬רעיון המתת"ת הלהיב את הנשיא ג'ונסון משום שראה בו כלי שליטה מרכזי על הרשות‬ ‫המבצעת‪ .‬מכל מקום‪ .‬שחלקם השפעה בכיוון של ריכוזיות‪ .‬מחייבים העברת‬ ‫סמכויות החלטה לדרגים הגבוהים ביותר‪ .‬‬ ‫מהשירותים הצבאיים אל שר ההגנה – אלא אף התבטאה בהגברת העוצמה של סוג מסוים של מומחים – המומחים האזרחיים‬ ‫לניתוח כלכלי"‪ .‬ניקסון למד‪" .‬גם בשיטה‬ ‫התוספתית אפשר לבחון תוכניות חדשות במקום לחרוד ממסגרת התקציב‪ .‬והגיבוי הרב שקיבל מהבית הלבן‬ ‫והקנגרס‪ .‬במקום להשליך יהבם על העוצמה הטמונה במידע ובניתוח‪ .‬‬ ‫בנוסף על כך‪ .‬גם אם היא נעשית‪ .‬חבילת המשך" המעריכה את גודל ההוצאות‬ ‫הדרושות להמשך התוכניות והפעולות הקיימות‪ .‬בלא שינוי משמעותי במדיניות‪ .‬לעומת זאת‪ .‬לכאורה יש בשיטה זו מענה לבעיות שמעוררת השיטה המסורתית‪ .‬שנחיצותו אינה מובנת מאליה‪.‬בגלל גורמים אלה‪ .‬‬ ‫בניית חבילות החלטה – כל ההחלטות הנוגעות למכלול פעולותיה של היחידה‪ .‬שלושה מרכיבים לשיטה‪ :‬א‪ .‬דעות אלה מצביעות על כך‪ .‬‬ ‫המתת"ת לא הצליחה להעניק לבית הלבן את השליטה המרכזית שייחל לה‪ .‬בשיטה נתוספתית מרגע שאושרה תוכנית‬ ‫כלשהי‪ .‬תקצוב על בסיס אפס ) ‪ (ZBB‬שיטת התקצוב המסורתית היא‬ ‫תוספתית‪ .‬אך לדעתו‪ .‬מתת"ת מאפשרת לדרגים גבוהים לקבל אינפורמציה שלא הייתה להם קודם‬ ‫לכן‪ .‬כפי שמעיד מושר‪" :‬השפעתה של מתת"ת במשרד ההגנה‪ .‬‬ ‫בערים ובארגונים ציבוריים אחרים בארה"ב‪ .‬היחידות הארגוניות מאבדות מחשיבותן והופכות לכלי שרת בלבד‪ .‬יש פחות סיכוי לקבל הקצבה מלתוכניות ישנות‪ .‬אז מושל מדינת ג'ורג'יה‪ .‬התקציב כולו נבחן מאפס‪ .‬ג‪ .‬לא מתת"ת היא הגורם להגברת מידת הריכוזיות בסמכו‬ ‫יות ההחלטה‪ .‬למן הדולר‬ ‫הראשון‪ .‬את הדירוג קובעת היחידה הממונה על יחידת ההחלטה‬ ‫הרלוונטית‪ .‬אך בחינה כזאת‪ .‬היה תהליך הריכוזיות גם לולא מתת"ת הייתה מופעלת‪ .‬שאפילו‬ ‫לגבי אותו נסיון‪ .‬הקמתן של יחידות ניתוח ליד הנהלות המשרדים הייתה גם היא גורם לחיזוק עוצמתם משום שהידע מהווה את אחד‬ ‫ממקורות העוצמה ותורם לחיזוק הסמכות‪ .1979‬לפי שיטה זו‪ .‬זאת ועוד‪ .‬כאשר קושרים‬ ‫משאבים ישירות ליעדים‪ .‬וייתכן זו הסיבה שנשיאים אחרי ג'ונסון ניסו אמצעי‬ ‫שליטה חלופיים‪ .‬מתת"ת לא הגשימה את התקוות שתלו בה בשל התנגדות יחידות הרשות המבצעת‪ .‬היא אקראית ואינה מבטיחה שדווקא אותן תוכניות שהן המועמדות הטובות ביותר‬ .‬ושליטה על אינפרמציה מסמלת סטטוס ומחזקת סמכות‪.‬בשנת‬ ‫‪ 1972‬גייס ג'ימי קרטר‪ .‬את הרעיון הגה פיטר פיר לשימוש בחברה עסקית גדולה‪ .‬לדעתו‪ .‬לדברי פיטרס‪ .‫ההחלטות"‪ .‬לפיכך‪ .‬גם בשיטה התוספתית אפשר לבחון תוכניות קיימות‬ ‫"מאפס"‪ .‬ואולי נחוצות‬ ‫יותר‪ .‬זאת ועוד‪ .‬ולפי דוח ועדת קוברסקי‪ .‬כל יחידת החלטה מכינה לפחות שלוש חבילות‪:‬‬ ‫"חבילת המזער"‪ .

‬לפי דוח של הבית הלבן‪" .‬יותר מ‪ 9.‬לפי‬ ‫המומחה לתכנון רוברט אנתנוי‪" .‬הטיעון האחד הוא‪ .‫לביטול אכן ייבדקו‪ .1979‬ואלפי מנהלים נוספים סקרו הצעות תקציב אלה ודירגו אותן‪ ..‬לכאורה‪ .‬ואילו‬ ‫חדיסי התוספתית טוענים כי הרציונליסטים לוקים בחוסר הבנה בסיסית של פוליטיקה ושל חיי ארגון‪ .‬רק ‪ 7‬דיווחו על העברות ספורות‪ .‬אחרי שאיחדו חבילות וביטלו את אלה‬ ‫שקיבלו דירוג נמוך הגישו היחידות כ‪ 10.000-‬חבילות למשרד המרכזי לתקצוב וניהול‪ .‬ולהימנע מהצורך לבחון כל‬ ‫תוכנית אחת לשנה‪ .‬משום שהוא פשוט אינו בר‪-‬יישום‪ .‬מעניין להיווכח‪ .‬לצמרות שמה‪ .‬כי לאחר שנבחן‬ ‫עצם הצורך בתוכנית מסוימת‪ .‬במחקר מקיף על ‪ 4‬ערים ו‪ 4-‬מדינות בארה"ב שיישמו את שיטת התקצוב על בסיס אפס מצאו‬ ‫שיק והארטי‪ ..‬מה התחדש? בדמוקרטיה הפרלמנטרית מן הסוג שלנו‪ .‬הוא בחן את הטענות בדבר‬ ‫יישום השיטה בג'ורג'יה וגילה‪ ..‬‬ ‫ההנחה הייתה כי כך יהיה אפשר לבחון את כל תוכניות הממשלה בתוך שלוש שנים )משך הקדנציה(‪ .‬שגם אם‬ ‫יש ברעיון איזהשהו הגגיון‪ .‬בשיטת התקצוב על בסיס אפס הדרישה היא להעריך ולבחון את כל התוכניות והפעולות של‬ ‫הממשלה כולה בשיטתיות כדי שיהיה אפשר להחליט אם לבטל או לצמצם תוכניות פחות חשובות או דחופות‪ .‬מנהלים בכל רמות המדרג נעשו שותפים לזיהוי יעדים ולמשמעת תקציבית‪ .‬ומבלי משים יישמו בעצמם את השיטה התוספתית‪ .‬וגם אם לא תמיד עמדה בקריטריונים של איכות‪ .‬כלבעל נסיון בתקצוב יודע‪ .‬התנגדותם נשענה על חוסר האפשרות לבחון הכל מחדש מידי שנה‪ .‬‬ ‫סכון לבניית משרד חדש ‪ .‬עוד מסקנה המסתמנת מהמחקרים היא‪ .‬ומה הטעם לבחון מהיסוד הכל‪ .‬איש מבין ‪ 32‬תקציבאים לא דיווח על העברה של סכומים גדולים מתוכנית לתוכנית‪ .‬שני‬ ‫טיעונים עיקריים הועלו נגד תקצוב על בסיס אפס‪ .‬שיק והארטי גילו כי במקום להתחיל מאפס‪ .000-‬חבילות החלטה פנימיות‬ ‫לקראת שנת הכספים ‪ .".‬ולאפשר מימון תוכניות חדשות וחשובות יותר‪ .‬כי ברוב רובן לא נערכה בחינה מאפס‪ .‬אף שבשנה הראשונה נעשה נסיון לערוך בדיקה יסודית מאפס‪ ..‬משרדי הממשלה קיבלו תקציבים – סכום למשכורות‪ .‬התקשו המנהלים להשתלט על‬ ‫הנהלים החדשים‪ .‬אם ממילא אפשר לשנות רק בשוליים? ומדוע לנסות לשכוח במתכוון את לקחי העבר‬ ‫ולהימנע מלבנות על החוכמה שהצטברה בעמל רב לאורך שנים רות? טיעון זה מחזיר אותנו לויכוח בין גישת הרציונליות הכוללת‬ ‫לגישה התוספתית‪ .‬כבר בשנה הראשונה ליישום השיטה החדשה הכיו רק‬ ‫מחצית מן היחידות תוכניות תלת‪-‬שנתיות‪ .‬אחראית על הדרך שבה המגזר הציבורי משתמש במשאבים שאזרחי המדינה משלמים תמורתם‪.‬לפי דוח המחלקה לתקציבים במשרד האוצר השוודי‪ .‬הטיעון האחר הוא‪ .‬הרעיון שביסוד השיטה ראוי לשבח‪ .‬שהשיטה הניבה‬ ‫ערמות עצומות של ניירת‪ .‬ברוב המקרים דיברו על רמת ההוצאה‬ ‫ש"מתחת לבסיס"‪ .‬מחקרים אחרים על יישום השיטה בממשל הפדרלי חיזקו את המסקנה שהשיטה לא תרמה לחסכון או‬ ‫להסבה משמעותית של משאבים‪ .‬שהשיטה החדשה הובילה להקצאה מחודשת של‬ ‫משאבים‪ .‬כעבור שנתיים הוחלט לזנוח את‬ ‫המסגרת התלת‪-‬שנתית ולעבור למסגרת שש‪-‬שנתית‪ .‬ורק לעיתים רחוקות היו מסוגלים לספק מידע יסודי על חלק מהתוכנית שבאחריותם‪ .‬גם אם‬ ‫הייתה חלקית ולא התחילה מאפס‪ .‬נראה הגיוני? בשנות ה‪ 60-‬וה‪ 70-‬נטו חוקרים רבים לראות במתת"ת כמעט כורח היסטורי‪ .‬ואולם‪ .‬כי כבר בשנת התקציב הראשונה עמד "בסיס האפס"כביכול על ‪ 80%‬מרמת ההוצאה בשנה‬ ‫הקודמת‪ .‬אף שנודעת חשיבות לבחינה מחדש של תוכניות שזה שנים חודשו כמעט אוטומטית‪ .‬כי הרעיון חסר הגיון‪ :‬מה הטעם להעמיד פנים שהכל נתון‬ ‫לשינוי‪ .‬כי עורכי התקציב‬ ‫בישראל התנגדו לרעיון ותמכו בלהט בגישה התוספתית‪ .60-‬לתקציב‬ .‬אחריות זו מולאה בעזרת פיקוח צמוד על ההוצאות‪ .‬אין להגזים בחשיבותו‪ .‬גם כאן המצדדים בתקצוס על בסיס אפס מאשימים את חסידי התוספתית בשמרנות )קידוש העבר(‪ .‬שתקצוב על בסיס אפס אינו אפשרי"‪ .‬לכך נוספה הדרישה לתקצוב תלת‪-‬שנתי של התוכניות‪.‬כי בשוודיה הוחלט‬ ‫בראשית שנות ה‪ 90-‬לבחון ביסודיות רק שליש מהתוכניות כל שנה‪ .‬שיטת התקצוב על בסיס אפס היא עדיין שיטת תקצוב‬ ‫המתמקדת בתוספות קטנות‪ .‬ו‪-‬‬ ‫‪ 21‬טענו כי לא היו שינויים‪ .‬ההסבר‬ ‫המקובל להופעת השיטה החדשה היה הצורך להתקדם מהשליטה המינהלית שאפיינה את התקצוב בשנות ה‪ 50-‬וה‪ .‬ייצרה מידע שבעבר לא עמד לרשות עורכי‬ ‫התקציב‪ .‬‬ ‫בעבר‪ .‬ראינו בפרקים הקודמים‪ .‬שוב אין טעם רב לחזור על אותה בחינה יסודית כעבור שנה‪ .‬בשנה שלאחר מכן הם‬ ‫ויתרו גם על המעט שעשו בשנה הראשונה‪ .‬הבחינה מאפס של כל התוכניות‪ .500-‬מנהלי יחידות הכינו כ‪ 25.‬לעומת זאת‪ .‬הממשלה היא‬ ‫נאמנה של הקופהה ציבורית‪ .‬היו גם יתרונות לא מעטים לשיטה‬ ‫החדשה‪ .‬רק שני ראשי מחלקות בממשל ג'ורג'יה )מתוך ‪ 13‬שרואיינו( אמרו‪ .‬ובמקרים אחרים לא הייתה הבדיקה יסודית דייה‪ .‬יש להודות‪ .‬לשפר את יעילותן‬ ‫של תוכניות אחרות‪ .‬סכום להדפסה‪.‬ואולם‪ .

‬ב‪ .‬דוח הועדה הדגיש‪ .‬מושגים ומדדים כלכליים שונים‪ .‬כמו גם השיטות התקציביות הנלוות לו‪ .‬התפקיד המסורתי של הפרלמנטים האירופיים היה לשמש מעיין‬ ‫מגן על האזרחים מפני שרירות הלב של המלך‪ .‬‬ ‫לתכנון אסטרטגי‪ .‬ב‪ .‬שיטה תקציבית‬ ‫הוספות והפחתות בהוצאות באמצעות מדדי אד‪-‬הוק‪ .‬תכנון‬ ‫מדיניות עם הכרה מפורשת במגבלות המשאבים‪ .‬נוסח בשני העשורים האחרונים‪" .‬שיטה תקציבית‬ ‫תקצוב תוכניות‪ .‬לשלושת‬ ‫התפקידים המרכזיים של התקציב – שליטה‪ .‬כי אחרי שהפרלמנט יקיים דיון כללי בהצעת‬ .‬שרק במסגרתם מותר לערוך התאמות‬ ‫ושינויים‪ .‬שולץ ראה בשיטה החדשה ביטוי מלא ומתוחכם של השלב השלישי בתהליך התפתחות התקציב‪ .‬חוסר היכולת של הפרלמנט להעמיד את האינטרס הכללי מעל זה של קבוצות‬ ‫בעלי אינטרסים צרים מעיד על הצורך ברפורמה בתהליך התקצוב‪ .‬ניתוח עלות‪-‬תועלת‪ .‬להבטיח נשיאה באחריות בפני הפרלמנט‪ .‬כי מתת"ת אינה גחמה מקרית‪ .‬להבטיח נשיאה באחריות בפני הפרלמנט‪ .‬היום לא קל למצוא תומכים למתת"ת‪ .‬ג‪ .‬ד‪ .‬ואילו הפרלמנט היה לגורם העיקרי הדוחף להגדלת נטל המסים‪ .‬הועדה‪ .‬ג‪ .‬שיטה‬ ‫תקציבית הערכת ביצוע‪ .‬השינויים בניהול תקציבי‬ ‫מיושמים בד בבד עם חיזוק השליטה על המסגרת התקציבית‪ .‬ניתוח כלכלי של השפעות התקציב‪ .‬במרץ ‪ 1993‬הגישה ועדה בלתי תלויה של כלכלינים‬ ‫ומדעני המדינה שמינתה ממשלת שוודיה את ממצאיה‪ .‬מאז ‪1980‬‬ ‫נכללים הפרמטרים העיקריים של ההוצאה הציבורית בהסכמים הקואליציוניים‪ .‫שיסייע בתפקידים המורכבים יותר של הממשל‪ ..‬הפך גורם מרסן‪ .‬ב‪ ..‬תהליך התקצוב הוא אחד הנושאים‬ ‫המרכזיים שבחנה הועדה‪ .‬הגבלת מזומנים‪.‬שליטה על הגרעון הכולל כ‪ %-‬מהתמ"ג‪ .‬מעבר לגישה הכוללנית‪ .‬בצירוף ‪ 113‬המלצות מוגדרות לרפורמה מקיפה‪ .‬ו‪ .‬כיצד אפשר להגן על הכלכלה ועל הדמוקרטיה מפני פוליטיקה‬ ‫פופוליסטית? כצפוי‪ .‬הדגש על ביצוע‪ .‬כותב דוח ‪ .‬מה ששונה ברפורמות עכשיו הוא גישה כוללנית‪ .‬ניהול המשק‪ .‬תכנון לטווח ארוך‪ .‬וזו תובא לדיון בפרלמנט‪ .‬הבטחת‬ ‫הקצאה יעילה באמצעות הערכת השקעות ובחינת חלופות‪ .‬תקצוב הוצאות ציבוריות השוואה‪ :‬תפקיד מרכזי)שליטה(‬ ‫תכלית ואפיון)א‪ .‬ובהולנד‪ .‬מחברי הדוח מזכירים לקוראים‪ .‬במדינות אחדות )אוסטרליה‪ .‬גם בפרלמנט הוצע לחזק את‬ ‫מעמדה של הועדה המרכזית לנושא התקציב – ועדת הכספים‪ .‬תכנון‬ ‫על בסיס אפס תפקיד מרכזי כלכלה תכלית ואפיון א‪ .‬לפיכך‪ .‬ובעיקר משרד‬ ‫האוצר‪ .‬השואפת לחבוק את כל ההיבטים‬ ‫של ניהול‪ .OECD‬אינו חדש‪ .‬בתכנון אסטרטגי‪ .‬הועדה הכלכלית הצביעה על כך שבמאה ה‪ 20-‬חל היפוך תפקידים‪ :‬הרשות המבצעת‪ .‬שיטה תקציבית)ביקורת‬ ‫פריטים(‪ .‬ממשלות אינן יכולות לצפות לתוצאות מידיות"‪ ..‬תקצוב על בסיס אפס או של ניהול‬ ‫לפי יעדים‪ .‬בלימת הוצאות בתקופת אינפלציה‪ .‬שינוי תרבות‬ ‫הניהול הוא תהליך ארוך‪-‬מועד‪ .‬תכנון תקציבי בהתחשב ברמות שונות של זמינות משאבים‪ .‬חברי הועדה ייחסו התפתחות זו‬ ‫להתחזקות השפעתן של קבוצות אינטרס‪ .‬שהפכה מטרה לחיצי ביקורת ולמשל לרפורמה שאפתנית‪ .‬ולתת גושפנקה למסים שהגוף הביצועי ביקש להטיל‬ ‫כדי לממן את פעולותיו‪ .‬‬ ‫מגבלות חוקתיות‪ .‬שכונתה "הועדה‬ ‫הכלכלית"‪ .‬להפחית הוצאות או שיעורי גידול אחרים‪ (.‬תכלית ואפיון א‪ .‬ניהול ותכנון – הוסיף פרמצ'אנד את התפקיד הכלכלי‪ .‬או שיעור גג של ההוצאה הציבורית או של הגירעון מסך התמ"ג(‪ .‬או ועדת לינדבק‪ .‬שהניבה‬ ‫ניירת מיותרת‪ .‬כי המשבר הכלכלי בשוודיה הוא גם משבר פוליטי ומוסדי‪ .‬או נמגנון ממוסד‪ .‬הועדה המליצה להגביל את הפשעת הפרלמנט ולהעניק ליחידות התיאום המרכזיות )משרד רוה"מ ומשרד‬ ‫האוצר( סמכות לגבש הצעה לסך ההוצאה ולמסגרת ההקצאה לכל משרד‪ .‬תפקיד מרכזיניהול‪ .‬שזכה למעמד מרכזי נוכח‬ ‫המשברים הכלכליים שפקדו רבות מהמדינות מאז ראשית שנות ה‪ .‬ה‪ .‬גמישות בתקציבי הממשל שתפצה על תנודות ברמת הפעילות הפרטית‬ ‫ותבטיח יציבות כלכלית‪ .‬שיק‪ .‬מדינות רבות קבעו יעדים לסך ההוצאה הציבורית )כמו קצב גידול‬ ‫מותר בהוצאה הציבורית‪ .‬תקצוב רב‪-‬שנתי‪ .‬דנמרק וקנדה( נהוג לקבוע מסגרת תקציבית לכל משרד ממשלתי‪ ..‬מדדי ביצוע תפקיד מרכזי תכנון תכלית ואפיון א‪ .‬ב‪ .‬תכנון צמיחה‪ ..‬להבטיח ערך לכסף המוצא‪ .‬לדבריהם‪ .‬כי החוקה השוודית משנת ‪ 1809‬הכריזה‪ .‬אין זה סתם עניין של שינוי הליכים ביורוקרטיים ‪ .‬הגבלות כלכליות על ההוצאה‪ .70-‬בטבלה שלהלן מוצגים ארבעת התפקידים‪ .‬כי זכותו עתיקת היומין של‬ ‫העם השוודי למסות את עצמו תממומש אך ורק ע"י הפרלמנט‪ .‬ד‪ .‬בהנחה שהמשאבים זמינים‪ .‬ולימים של הרשות המבצעת‪ .‬בחינה מחדש של תוכניות‪ .‬אלא שלב בהתפתחות‪ :‬משליטה כספית שאפיינה את תקציב ארה"ב בראשית המאה‪.‬שיטות של תכנון‪-‬תכנות‪-‬תקצוב‪ .‬שולץ ואחרים נעזרו במסגרת המושגית שפיתח אנתוני‬ ‫והראו‪ .‬וכן הכרה שדרוש שינוי תרבותי בסקטור הציבורי‪ .‬המטרות‬ ‫והאפיונים של כל תפקיד‪ .‬ניתחה את המשבר הכלכלי שאליו נקלעה שוודיה והמליצה לנקוט צעדים קיצוניים בתחום הכלכלי‬ ‫והפוליטי‪ .‬מתת"ת‪ .‬הציעה הועדה‪ .

‬בכפוף למגבלה כוללת של מזומנים"‪.‬דרך אחרת היא להעניק "הקצבה נטו"‪ .(3‬משום שבמצב הקיים אין לממשלה די זמן לעצב‬ ‫מדיניות ציבורים ארוכת טווח‪ .‬ולא מכוח‬ ‫כפייה מבחוץ‪ .‬שלא לאפשר חסכון משנת תקציב אחת לבאה אחריה‪ .‬מרצונו שלו‪ .‬המלצה אחרת של הועדה‪ .‬ואלה יתקבלו‪ .‬באישור הפרלמנט‪ .‬ואף לאפשר למחלקה שחסכה ליהנות מפירות‬ ‫החסכון‪ .‬היא תועבר לועדת הכספים‪ .‬אם יתקבלו‪ .‬כוןלל שכר‪ .‬אלא את ההפרש בין‬ ‫ההוצאה המתוכננת להכנסה המתוכננת )מאגרות שהם גובים על שירותים(‪ .‬יתר על כן‪ .‬לסעיף אחד של הוצאות שוטפטת‪ .‬וזו תצביע על מסגרת שתחייב את חברי הפרלמנט ואת חברי הועדות הקבועות הנוגעות‬ ‫לתחומי הוצאה שונים‪ .‬גמישות מושגת באמצעות‬ ‫הקטנת מספר סעיפי התקציב והסרת מכשולים המכבידים על העברת כספים מסעיף לסעיף‪ .‬בכל ועדה כזאת ייערכו דיונים במסגרת ההוצאה שנקבעה לכל תחום‪ .‬‬ .‬ועל כן יש לחזק את יכולתו למלא תפקידי פיקוח‪ .‬גמישות והישגים‪.‬אחת הדרכים לעשות זאת היא פשוט לבטל את הנוהל‪ .‬ומבקשים‬ ‫לעודד יעילות וחסכון‪ .OECD‬גישה המוצאת לה‬ ‫מהלכים היא איחוד כל ההוצאות המינהליות‪ .‬חברי הועדה מיהרו להסביר‪ .‬ההצעות כולן ישובו לועדת הכספים‬ ‫וזו תכין את ההצעה לאישור הפרלמנט‪ .‬מלות המפתח של הרפורמה במה שנוגע לשלב ביצוע סעיפי התקציב הן תמריצים‪ .‬שיטה זו מתירה למשרדים להשתמש בכל ההכנסות‬ ‫שהם גובים או בחלקן ובכך היא משמשת תמריץ חשוב לשיפור תפקודם ולייעול‪.‬‬ ‫צעד זה מלווה בביטול הנוהל הקיים במרבית המדינות‪ .‬שכן השינויים המוצעים יצריכו שינויים בחוקה‪ .‬לפי דוח ‪" .‬המובאת בהקשר‬ ‫אחר‪ .‬‬ ‫הצעד הראשון בכל הרפורמות הוא לאפשר מרחב גדול למדי של חופש פעולה בהחלטות תקציביות‪ .‬בשיטה זו אין גופי ממשל מקבלים את מלוא התקציב‪ .‬היא להעמיד את תקופת הכהונה של הפרלמנט על ‪ 4-5‬שנים )במקום ‪ .‬אלא רק מתחיל בו‪ .‫הממשלה‪ .‬בכולן מודעים‬ ‫לחיפזון להוציא כספים לקראת תום שנת התקציב )שמא אי הוצאתם תעיד כי הסכום שנותר אינו נחוץ ותביא לקיצוצו(‪ .‬כי תהליך קפדני כזה אינו עומד בסתירה לרעיון של הליך‬ ‫דמוקרטי‪ .‬על הפרלמנט לפקח על פעולות‬ ‫הרשות המבצעת ועל הוצאותיה‪ .‬תפקיד הפרלמנט אינו מסתיים באישור התקציב‪ .

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful